中评智库：台湾对26条措施的反制与局限

“26 条措施”显示大陆对台湾人民“软的更软”的政策主张

　　中评社香港7月4日电/佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《民进党当局对“26条措施”之反制与局限》。作者表示：本文旨在分析“26条措施”对台政策意涵，国、民两党依据其政党利益对“26条措施”争辩，及探讨民进党与其当局对“26条措施”之批判，最后则是提出初步结论。本文以为民进党批判大陆当局提出“26条措施”试图介入台湾选举之说有其局限性。这固然对深绿选民具有些微宣传之用，然更重要是，民进党当局应提出有效对策因应之，一味反制批判恰恰凸显其两岸治理能力及政策工具之匮乏。文章内容如下：

　　壹、前言

　　大陆当局为落实对台湾民众“同等待遇”的承诺，不久前由国台办等22个相关部门，共同推出《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（以下简称“26条措施”）。这“26条措施”前十三条是针对台资企业与投资、后十三条则是以台湾民众为对象，在台商投资权益包括台企与陆企同等参与5G、循环经济、民航、主题公园、新型金融组织等投资建设，在台湾民众权益包括给予领事保护、农业合作、交通出行、通信资费、购房资格待遇、文化体育、职称评审、分类招考等领域。

　　这些给予台湾民众拥有与大陆民众“同等待遇”的措施，有的学者认为除领事保护是“超国民待遇”外，其余权益已属“准国民待遇”。基本上，2018年2月28日“31条措施”属于政策性、原则性、指导性的纲领，“26条措施”则是具体性、实务性的作为。这是大陆当局基于“两岸一家亲”理念，落实两岸经济社会融合发展策略，给予台湾民众“同等待遇”，藉此实践“融合渐统”、“反独促统”目标。

　　然而，依据2019年11月“两岸政策协会”针对“26条措施”进行民调显示，仅有30.3%的台湾民众认为有助于提升台湾权益、促进两岸经济交流；不赞同的为41.5%，无明显意见达28.3%。显然对“26条措施”有疑虑的台湾民众比肯定民众高将近11.2%，“两岸政策协会”对“26条措施”调查显示，认为“统战作为”高于“权益维护”。此民调也恰恰显示陆方公布“26条措施”其实对国民党选情并无明显助益，有关大陆当局藉“26条措施”意图干涉台湾大选之说，实难成立。
　　根据《ETtoday新闻云》针对“26条措施”调查显示，对于大陆一再给予台湾的优惠措施的看法上，总体而论，台湾民众的观感好大于不好，其中有44.8%的民众表示观感好（含“非常好”15.0%与“好”29.8%），但也有38.8%民众表示观感不好（含“不好”15.9%与“非常不好”22.9%）。当问及民进党当局应对大陆“惠台政策”的看法时，普遍台湾民众认为民进党当局欠缺应对信心，其中有37.3%的民众表示有信心（含“完全有信心”14.1%与“还算有信心”23.2%），另也有53.2%的民众表示没有信心（含“不太有信心”28.6%与“完全没有信心”24.6%）。这显示台湾民众对民进党当局的两岸治理能力，表达疑虑与不具信心。

　　贰、“26条措施”的对台政策意涵

　　大陆当局发布“26条措施”，其目的旨在回应台湾民众诉求，俾助台湾民众在更大范围、更广领域分享大陆发展机遇及获得更大利益。国台办主任刘结一指出新措施确实是“真金白银”，为台资企业及台湾民众各提供十三条“同等待遇”措施，甚至有的学者以“准国民待遇”或“超国民待遇”赞誉之。大陆当局宣称此系基于“两岸一家亲”理念，藉由两岸经济社会融合与交流合作，达成“融合促统”目标。

　　首先，这显示大陆当局对台政策运用经济社会融合途径，更具细致性、实务性及操作性。从2018年2月28日提出“31条”到2019年11月4日提出“26条”措施，对台优惠政策从原则性、纲要性、准则性迈向具体性、实务性及操作性，显示大陆当局积极贯彻两岸经济社会融合策略。这两份措施皆针对台湾企业及台湾民众在大陆投资经营与生活、学习层面的“同等待遇”，包括扩大投资参与的范围、减税以及补助的申请、就业就学、居住等等。“26条”更扩大台商投资的范围，包括5G、资源回收、航空、主题公园、小额贷款公司等等；同时增加台商融资的渠道，并提供贸易救济及保障。开放台湾输陆商品快速验放模式，建立可信的第三方验证。在台湾民众权益保障方面，提供更多在生活、就业、就学便利与“同等待遇”；加强使领馆对台湾民众协助、强化体育运动人才交流。

　　其次，这凸显大陆当局对台政策转向采取攻势战略，而民进党当局对陆政策陷入采取被动、反制的守势战略之困境，而此守势战略极易导致自我边缘化。民进党当局指控“26条措施”是“两面手法”、意图干扰台湾大选、充当“一国两制台湾方案”的行动方案，以政治目的批驳经济社会权益保障，这凸显民进党两岸关系处理能力及治理能力有待提升，无法提出创新、宏观的政策领域与陆方进行政策竞争。蔡英文执政后两岸政策流于批评、反制、道德劝说、法律吓阻效应，例如反制申领“大陆居住证”、处罚担任“社区主任助理”、反对陆配公民权及身分证取得“六改四”年限；通过相关“国安五法”修正，及声称通过“中共代理人法”及“反渗透法”径付二读；修法限制国民党要员参与“国共论坛”；提出“不乐见”地方首长参与“海峡论坛”，凡此皆会产生“寒蝉效应”，进而限制两岸交流与合作幅度与深度，从而导致两岸人民敌意如螺旋般攀升。
　　再者，显示大陆对台政策立基于“台湾民众本位”思考，着眼于建立争取台湾民心工程。当陆方落实“更寄希望于台湾人民”战略思维时，透过两岸经济社会融合措施，实现给予台湾民众“同等待遇”；从实践对台“三中一青”（中小企业、中低收入、中南部以及青年）转向“一代一线”（青年一代及基层一线）时，对台政策是以“台湾民众为本位”思考，显示对台政策更具穿透性及链结台湾社会。然民进党当局的两岸政策取向，却缺乏以“大陆民众为本位”思考，不仅缺乏经济社会政策领域积极交流作为，甚至相关施政作为被视为采行一系列“去中国化”措施及迈向“文化台独”、“渐进式台独”目标。民进党当局在欠缺两岸经济社会交流与合作的政策工具下，无法进一步营造两岸人民亲善关系，导致大陆民间社会“武统”威胁声浪增高；尤其是被批判为走向“去中国化”、“文化台独”及“渐进式台独”，从而增加台湾安全被威胁之风险。

　　最后，两岸政策应奠立在“既惠台也惠中”基础上，平等互惠交流、互信合作。民进党当局批判“31条措施”、“21条措施”皆是“名为惠台，实为锁台”、“名为惠台，实为利中”。尤其批判“26条措施”实际上是“一国两制台湾方案”的行动方案，意图以此框架台湾及损害台湾人民实质利益。这种 “名为惠台，实为利中”说辞有其根本性的逻辑缺陷，事实上“惠台”与“利中”并非完全相悖离、可以是同时存在。台湾企业与民众可以共享大陆经济发展的共同机遇，台湾可以透过两岸经济与社会交流合作，达到“壮大台湾”目标。

　　既往国民党当局与大陆当局基于“九二共识”所签署“23项协议”，尤其是“两岸经济合作框架协议”（ECFA），即使民进党当局不承认“九二共识”，仍宣称信守遵循两岸当局曾经签署相关两岸协议。民进党当局曾质疑“26条措施”是“一国两制台湾方案”的行动方案，援引推论前述“23项协议”也是吗？尤其是签署“两岸经济合作框架协议”也是基于“名为惠台、实为利中”政治动机吗？果真23项协议原旨是“利中不惠台”而非两岸平等互惠，民进党当局是否考虑在不承认“九二共识”之时， 也连同抛弃“标签化”为“一国两制台湾方案的行动方案”的“23项协议”吗？这显示两岸当局若采行单方片面、不待协商、操之在己的单边行动，往往为彼方所“标签化”、“污名化”及加以反制，从而降低其政策影响效应。

　　三、国、民两党对“26条措施”的争辩

　　尽管大陆当局对台政策具有“硬更硬、软更软”的双元政策结构特性，然而“和平统一”而非“武统威胁”的两岸发展路径及目标，仍是对台政策主轴基调。唯蓝绿政党基于各自政治利益，也有不同诠释与因应。

　　首先，国、民两党基于各自政党利益而有相异诠释。从对台“31项”到“26条”措施，基本上属于大陆当局对台政策中经济社会融合策略之完善，有其政策发展逻辑与轨迹，并非以影响台湾大选的选情变化为政策思维之主轴。然无庸置疑的，在客观效应上也会影响选举中两岸政策辩论。由于国民党、民进党在意识形态、国族认同之差异，也会产生不同国家利益界定。故国、民两党对“26条措施”的解读，也会从自身需求采取片面有利于己方式诠释，民进党当局跳跃式地解读为“意图影响台湾大选”，国民党则是夸大化的解读是“冲着中共代理人相关法案修法付委”的选举操作，两造解读各有其局限性。
　　其次，对于国台办发布的“26条措施”，蔡英文当局、陆委会、外交部、经济部及民进党的反应仍非常制式化，主要是从经济社会领域之怀柔与吸纳、统战分化及介入台湾大选的角度，抨击“26条措施”是“名为惠台，实则利中”；并指称“大陆意图以此框架台湾”、“大陆企图介入影响台湾选举”等，而非是考虑两岸交流衍生问题如何协商解决，藉此以满足台湾民众之实际需求及解决衍生问题。 民进党当局直指大陆当局再度推出“26条措施”，祇是掩饰所谓惠台“31条措施”执行不彰之事实。

　　这样批评并没有切近实际，反而是掩盖在两岸无法协商对话下，民进党当局根本无法有效治理两岸交流所涉及民众权益问题。民进党当局直指“中共企图透过融台促统政策措施、拉拢台湾，意图分化台湾内部，更证明企图介入影响台湾选举”。此固然符合“26条措施”所发挥的客观政策效应；但却凸显民进党当局两岸政策陷入“左支右绌”、“进退失据”困境，无法以具体两岸政策因应来自大陆对台政策之怀柔磁吸攻势。

　　再者，国民党批评大陆当局提出“26项措施”，主要是针对民进党当局提出“中共代理人”相关法案修法的反制动作。从国民党批评民进党当局“被大陆当头棒喝”，及国民党籍总统候选人韩国瑜所谓“乐观其成”的反应，显然大陆当局柔性对台措施利于国民党选情。事实上，大陆当局不太可能在10月底民进党立院党团刚将“中共代理人”或“反渗透法”相关修法草案付委之后，就在11月初立即端出展现惠台善意的“26条措施”。从大陆内部的政治决策体制运作来看，提出新的对台措施需要调研阶段、汇整工作及跨部门会议、对台领导阶层拍板决定，此需要相当浩大且漫长的程序与时间来沟通、协调与整合。

　　最后，在台湾大选之际，大陆当局透过两岸议题的创设影响台湾民意，尽管大陆当局宣称在主观上强调从未介入台湾选举；然在客观上，大陆当局透过释出“26条措施”，此等两岸政策议题必然在选举市场上，导致台湾内部政党间激烈两岸政策辩论，从而影响台湾大选中的两岸政策辩论攻防。换言之，“26条措施”提供蓝绿政党两岸政策辩论素材。蔡英文当局使用“一国两制台湾方案的行动方案”，以高度政治化角度评价“26条措施”，夸大化、标签化此措施之目的系“意图影响台湾的大选”。

　　国民党则认为“26条措施”之出台，是大陆当局对“中共代理人法”回应与反制，此显得过于简单化，呈现跳跃性政策思维。国、民两党通过对“26条措施”诠释、辩论及支持、反对，从而进行政治动员、政策行销及政党选举竞争。国、民两党皆过度操作“26条措施”，以作为选举议题攻防之策略运用；两党皆运用两岸议题作为选战操作的政治工具，服务于各自政党的政治利益。

　　总体而论，“26项措施”让国民党“捡到枪”，凸显民进党当局欠缺两岸治理能力，无法建立两岸和平稳定关系。如同“两制台湾方案”、“香港反逃犯条例风波”一样，利于蔡英文拉抬原先低迷的总统选情。国民党若能妥善运用“26条措施”，凸显其大陆政策的务实性、和平性，反而凸显民进党当局两岸政策的反制性、冲突性。台湾蓝绿政党居于各自政治利益的理性计算与维护，皆选择性地撷取对自身有利的政治诠释角度，试图抢夺两岸论述话语权与主导权，从而在选举市场中达成选票极大化目标。
　　肆、民进党当局对“26条措施”之批判

　　大陆当局提出对台“26条措施”，引发民进党当局府院党集体动员，全力批判“26条措施”，视之犹如包裹糖衣之毒药；并批评此优惠政策“名为惠台、实为利中”，未见任何正面评价。从民进党当局反制“26条措施”策略来看，批判大陆对台政策压制打击、统战分化台湾当局及社会，刺激台湾民众的敌意与危机意识，有利于民进党的选情。然而，操作运用“两岸议题”犹如一把双面刃有其风险，此适足以印证民进党当局解决两岸关系及两岸治理能力之不足。

　　首先，民进党当局批判“26条措施”意图干涉选举，及框住台湾进入“一国两制”框架。台湾当局领导人蔡英文火速批判，在这个时刻提出“26条措施”就是意图影响台湾大选。不论是先前提出的“31条措施”或是现在的“26条措施”，皆是在大陆当局“一国两制台湾方案”脉络下提出来的方案，其用意就是企图强推已定调的“一国两制台湾方案”。总统府发言人更批判此“26条措施”不应名为“惠台”实为“锁台”，实为“一国两制台湾方案”的行动方案；意图以此框架台湾，损害台湾人民实质利益；批判此为分化台湾社会、扰乱台湾人心、干预台湾民主选举的政治手段。

　　其次，指责大陆对台政策具“两面性”，压制与怀柔并行难解两岸关系。民进党当局指出细究26项措施内容，所谓惠台措施充满矛盾不实。如一手号称提供外馆协助，一手却打压台湾外交发展；一边宣称欢迎运动员赴陆参赛，另一边却在国际赛事打压台湾，“称此为惠台，益显其虚假与讽刺”。批判大陆当局对台政策，夹带进行“一国两制”的政治操作，此为“习五条”后大陆当局对台政军施压、威吓台湾接受“一国两制”主张的“两面手法”，这种“拉打两手”策略难以拉近两岸距离。

　　复次，批评加码“26条措施”企图掩饰“31条措施”执行不利。民进党当局批评大陆当局在“31条措施”实施1年多后，再度推出所谓“26条措施”，祇是掩饰“31项措施”执行不彰的事实。民进党认为由于大陆经济下行压力及各部门间协调限制，“31条措施”实施成效言过其实。这反映台湾民众拒绝“一国两制”后，导致大陆当局政策加码。此次“26条措施”在习近平倡议“一国两制台湾方案”周年前将定案提出，具有拉住大幅外流台商的企图。故而，民进党政府采取之应对策略，即是持续追踪评估“31项措施”，及推动“壮大台湾”相关策略、优化台湾整体环境，并关注后续大陆当局作为对台影响；提醒台湾民众关注两岸制度差异化，及赴陆应注意可能风险，其应对两岸政策工具似乎相当有限。
　　再者，批判“26条措施”目的在于延缓台商撤出大陆速度。台湾当局经济部长沈荣津指出开放台湾企业可参与大陆５Ｇ、电信、航空、金融等特许事业，意图在选前打造“惠台重磅弹”，此目标是对准台湾人才与资本，藉此延缓台商“脱中”的脚步，批判“26条措施”是“名为惠台、实为惠中”、“表面上对我们有好处，但最后还是对中国有利”、“大家都知道惠台措施都是口惠而实不至”。同时宣称，民进党当局将尽速建立完备投审机制防止出走效应；并宣称已有完备投审机制，台厂要赴大陆进行相关投资，台经济部对资金、人才、技术层面皆会有审查机制，以防范新26条措施的挖角效应。

　　最后，针对“26条措施”中开放台湾民众寻求中国大陆使领馆协助，申请旅行证件等。台湾相关部门接连批判，例如外交部长吴钊燮警告在领事权行使上，如果台湾民众申请大陆护照，就成为大陆国民，并触犯台湾相关法律规范，国籍将会被注销。外交部发言人欧江安则批评，大陆此举侵犯台湾主权，根据“两岸人民关系条例”与“护照条例”规定，台湾民众申请大陆护照，将丧失台湾公民权利，护照也会被注销。外交部也发表声明表示，中华民国是主权国家，台湾政府对国民行使领事权与大陆政府无涉。行政院发言人Kolas Yotaka批评此为温水煮青蛙，企图迫台接受“一国两制”； 陆委会则宣称这是一种政治操作。显见，台湾当局相关部门接连表态进行一连串提出“示警”，若民众主动请求陆方协助有其政治风险，此将产生“寒蝉效应”。

　　大陆当局采取此种“超国民待遇”做法，主要考量到给予台湾民众必要的国际活动参与，化解台湾民众对零邦交国、连续断交七个邦交国、无法参与国际组织的疑虑。大陆在全球驻外使馆有义务服务、协助台湾民众，导致两岸政府互相争夺台湾民众民心及认同感。大陆当局运用其和平崛起的大国综合国力，给予台湾民众尊严及涉外交流便利性。能否给予台湾民众较为宽广国际空间、交流，有赖国家实力支撑；而民进党当局宣称申领大陆护照将丧失公民权、台湾护照及国籍，藉此吓阻民众主动向大陆使领馆请求协助。

　　伍、结论

　　归结而论，“26条措施”对台政策的政治意涵，显示大陆当局仍以“和统”而非“武统”策略，作为两岸发展路径及目标的主轴基调。大陆当局为落实两岸经济社会融合发展，给予台湾民众“同等待遇”，建构“两岸一家亲”理念，藉此实践“融合渐统”、“反独促统”目标。然而，台湾当局的解读却是指控大陆当局试图介入干涉台湾选举：企图透过融台促统政策措施以拉拢框住台湾，意图分化台湾内部社会团结和谐。究竟是“锁台”或“惠台”之辩，民共之间处于各说各话阶段，毫无信任与共识，蔡英文继续执政恐怕两岸关系仍难以乐观。
　　大陆当局虽清楚此时提出“26条措施”方案，以台湾当前的政治社会气氛及香港情势，势必会被“标签化”为介入台湾大选或被视为“一国两制台湾方案的行动案”。然“26条措施”给予台湾民众拥有与大陆民众“同等待遇”措施，有的学者认为除领事保护是“超国民待遇”外，其余权益已属“准国民待遇”。2018年颁布“31条措施”属于政策性、原则性、指导性的纲领，2019年“26条措施”则是具体性、实务性的作为，这显示大陆对台政策的战略定力，及在经济社会融合领域其政策体系不断完善。

　　无庸置疑，大陆对台政策出台时间在“客观上”可能冲击台湾选举变化，沦为蓝绿政党依据自身政治利益加以诠释、解读、操作之政治工具。然而，这样“唯选举论”政策思维，反将失去对两岸政策本质与结构之理性认识与正确理解，及忽视所欲解决高阶敏感政治性议题及功能性、事务性、经济性议题之实际需要，致民进党两岸政策沦为被批评欠缺“大陆社会本位”、“两岸社会连结”之思考。这凸显民进党缺乏处理两岸问题能力，“唯选举论”之偏见势将模糊化、简单化、标签化“两岸政策”之战略思维与政策本质内涵有其相对自主性。

　　若依“唯选举论”逻辑推论“26条措施”，岂非既往大陆当局对台政策包括第二代领导人邓小平提出“和平统一、一国两制”、第三代领导人江泽民倡议“江八点”、第四代领导人胡锦涛揭橥“胡六点”，皆属意图干涉台湾选举之论。此种套套逻辑之谬误，势将误导民进党当局两岸政策陷入“进退失据”困境，从而无法提出创新性及进行有效治理的两岸政策实质转型。

　　当大陆当局对台政策展开柔性攻势渐强，争取建构台湾民心工程，民进党当局并无法提出有效因应对策；其对陆政策之反制往往流于批判性而无替代性方案，并无法提出有效两岸经社交流与合作方案对策因应之。长期以往，势必造成两岸关系严重倒退、双方民心对峙及敌意增强，从而导致大陆当局及社会主张“武统”声浪攀升。针对“26条措施”，民进党当局提出“不要被中国披着糖衣的毒药给骗上当”之呼吁，固然对深绿选民具有些微宣传之用；然更重要是，民进党当局应提出有效对策因应之，一味反制批判恰凸显其两岸治理能力及政策工具之匮乏。

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