中评智库：大陆医疗外交与健康丝路

　　中评社香港7月5日电/实践大学高雄校区博雅学部副教授蔡裕明在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《健康丝绸之路：中国与南方国家的医疗外交》。作者认为，中国大陆对其他国家的医疗外交，与其说是刻意所为，还不如说是出于紧急情况，强调中国对于医疗合作的多样性与潜力。不可否认，中国大陆拥有丰富的资源，无论怀疑论者或批评者如何叙述，大规模的医疗人道主义亦被视为较为成功的锐实力战略。倘若将医疗与外交连结一带一路政策，反而可让一带一路倡议成为中国大陆对外医疗合作的倡导者。实际上，一带一路倡议也包含预防与控制传染病的项目，并致力于各国间人员培训与医学交流。文章内容如下：

　　前言

　　就在中国新冠肺炎疫情逐渐缓和之际，中国大陆以外国家的确诊病例数，到2020年5月中旬已突破400万例，死亡人数更超过20万人。北京为展现“负责任大国”的担当，也已对外提供医疗物资，并且派遣医疗人员协助其他国家，特别是中国大陆在南亚地区的邻近国家。

　　有西方媒体指责，中国大陆的一带一路成为新冠病毒的扩散途径。但倘若将医疗与外交连结一带一路政策，反而可让带路倡议成为中国大陆对外医疗合作的倡导者。实际上，带路倡议也包含预防与控制传染病的项目，并致力于各国间人员培训与医学交流。

　　从今年4月中旬开始，中国大陆为巴基斯坦、缅甸和寮国(老挝)提供抗疫物资，除派遣医疗专家协助这3个国家进行相关防疫工作，也扩及带路倡议上的国家。并且为解决新冠病毒等急性公共卫生事件的问题，美国、印度与中国藉由此次的新冠肺炎疫情，进行医疗方面的外交，也凸显医疗与公卫体系与能力，将在后新冠时期成为评估国家权力的重要指标。
　　一、灾难与灾难外交

　　急性公共卫生事件(acute public health)系指对人类健康构成直接威胁，因此需要通过控制和缓解措施并采取迅速行动以保护民众健康。这项定义包括尚未影响人类疾病的事件，但有可能由于人类暴露于受感染或受污染的物质而引起的疾病。根据这项界定，急性公共卫生事件包括以下事件：传染性疾病爆发、饥荒或严重营养不良的人口、或大规模伤亡事件等。

　　联合国减灾害风险办公室(United Nations Office for Disaster Risk Reduction, NISDR)与世卫组织将“灾难”定义为“严重破坏社区或社会功能，造成广泛的人力、物力、经济或环境损失，超过受影响社区或社会使用其自身资源的能力”。

　　新冠肺炎可说是21世纪全球规模最大的灾难，也是一项世界层级的公共卫生灾难(public health disaster)。这项灾难直接影响个人或社区的健康，也包括死亡、受伤、疾病或终身受到肺炎的影响，更间接影响卫生基础设施(包括水、电与卫生等基础设施)与其服务。此外，灾难的后果更会直接影响经济发展与社会稳定。

　　而灾难与政治存在着不绝如缕的关系。藉由灾难的发生展现外交作为的灾难外交(disaster diplomacy)，被运用于各种灾害以及与外交有关联的情况。根据学者科尔曼(Ilan Kelman)所述，灾难外交包括特定地理区域的灾难或某种类型的灾难。2004年12月26印度海啸引起的灾难，以及之后所谓的“海啸外交”(tsunami diplomacy)，可谓是迄今最为成功的案例，它催生新的和平协议。但科尔曼认为，与灾难有关的活动会因预先存在的基础而催化短期外交，但与灾难有关的活动却不会建立新的、长期性外交。

　　于是说，在短期的发展中，与灾难相关的行动会对外交有所影响。但在较为长期的发展趋势中，非灾难相关的因素，例如，领导阶层的改变、缺乏互信、过去冲突的历史对于外交的影响，远较灾难相关的活动更为重要。

　　国家间为减少自然灾害对于人类生命财产损失而建立的合作关系，则需要与他国协调以利共同达成目标。该目标为潜在受灾国家有效的管理已知的风险、应付既存问题、面对可能的危机以及处理突发的灾难，并且建立本国的减灾与复原策略。因此，国家间的合作包含三个层次：(1)面临危机或风险的个别国家；(2)援助国提供专业知识、技术、资源、人力或金钱给予受灾国；(3)两国之间的国际交流，强调友好国家之间对于利益、价值或规范的相互强化，或者敌对国家之间在利益、价值或规范的转化。
　　二、中国对巴基斯坦的医疗援助

　　巴基斯坦拥有2.1亿的人口，拉合尔(Lahore)和喀拉蚩(Karachi)等大型城市人口超过1,000万人，亦面临新冠肺炎的冲击。截至5月9日，世界第五人口大国巴基斯坦的冠状病毒病例已攀升至26,435，造成5999人死亡。巴基斯坦目前在南亚的病例数最高，超过其邻国印度。

　　就在巴国国内尚未出现冠状肺炎案例前，巴国总理伊姆兰·汗(Imran Khan)即做出不允许滞留在中国武汉的800名巴基斯坦学生回国的决定，并且巴基斯坦没有暂停往返中国大陆的航班。巴基斯坦政府不想让他们冒着回国的风险在国内传播疾病，同时也希望藉由此举表明，在中国大陆受到全球抵制之时，巴国政府全力支持中国大陆。

　　巴基斯坦于是从3月13日开始实施严格的国境管理，以及严格的社会距离与经济限制。巴国政府在召开“国家安全”委员会(National Security Committee , NSC)后宣布一系列政策遏止新冠病毒的扩散，包括关闭巴国的西部边界(与伊朗和阿富汗)，关闭所有公立和私立教育机构，以及取消定于3月23日举行的“巴基斯坦日”(Pakistan Day)游行活动。巴国并成立国家协调委员会(National Coordination Committee )负责在联邦层级处理冠状病毒，并协同国家灾难管理局(National Disaster Management Authority)实施应对措施。

　　3月16日至17日，巴基斯坦“总统”阿尔维(Arif Alvi)应习近平的邀请访问中国大陆，并分享中国大陆抵抗疫情的经验与方式，北京也承诺为伊斯兰马巴德提供支持。在这之后，中国对巴基斯坦提供口罩和医疗设备。从3月25日开始，中国开始对巴国提供医疗援助。藉由空运与陆路运输，提供巴基斯坦2吨口罩、测试包、呼吸机、医疗级防护服，协助巴国控制新冠病毒的传播；第二，中国协助在巴基斯坦拉合尔市(Lahore)生产防护服；第三，中国大陆一所大学与巴国医学专家合作，将旁遮普(Punjab)一所大学改建成可容纳1000个床位的野战医院。

　　这种模式反应着长期的现实。几十年来，中国大陆与巴基斯坦将彼此间的关系形容是全天候的友谊关系。原本这种关系只是两国间军事人员与外交官员范围相对有限的关系。然而，在过去的5年当中，在中巴经济走廊(China-Pakistan Economic Corridor, CPEC)的带动下，两国更涉及一系列的政治与经济计划，以及民间交流项目。也就是说，在新冠肺炎之后，中国正可藉由医疗外交继续强化与巴国间的关系，催化既有的外交进程。
　　三、中国与南方国家的医疗合作关系

　　北京为建立起抗击疫情区域领导者的形象，除巴基斯坦外，也对于中国的南方国家提供医疗物资与相关援助。

　　3月26日，中国驻孟加拉大使李极明移交包括10,000份病毒测试套件，10,000套个人防护设备和1,000台红外测温仪在内的医疗用品给予孟加拉。中国大陆与孟加拉的医疗卫生专家也在4月8日利用视讯会议的形式，分析新冠肺炎控制与诊疗经验。华为也对于孟加拉等东南亚国家提供人工智慧、视讯会议、无线网络等通讯技术，以利协助抗疫。中国人民解放军于4月24日也派空军飞机前往缅甸和寮国，对两国军队提供核酸检测试剂盒、防护服等医疗物资，并派出抗疫专家团队。

　　直到4月30日，中国大陆已对于120个国家和4个国际组织提供医用型口罩、N95口罩、防护服、冠状病毒核酸检测试剂盒、呼吸机以及其他相关物资援助，包括贷款。

　　在对于其他国家的地方层级方面，中国大陆地方政府与民间企业对50多个国家的姊妹城市发送医疗用品，许多省份对于邻近国家派遣医疗队，包括广西到柬埔寨，云南到寮国(老挝)和缅甸，新疆到巴基斯坦，福建到菲律宾。

　　此外，中国与东协秘书处，阿拉伯联盟以及印度、马来西亚和俄罗斯等国合作，通过视讯会议分享抵抗疫情的经验，并提供有关病毒测试方法、接触者追踪、预防和控制措施、临床治疗以及无症状病例的专业知识。

　　四、健康与数位丝绸之路

　　后新冠时期可能会带来新一波的全球治理型态，其特点是美国无力再对于盟国提供公共财，取而代之的是“安全”需由所有国家共同建构。也可以看到各个国家“内卷化与安全化”的倾向，强调严格的国境管理取代自由主义式的人口或货物的自由流动。于是说，中国大陆在带路倡议沿线的国家，现已有许多工程中断并且许多工作人员被要求返回大陆，部分国家现有的基础设施之建造恐难以为继。

　　新冠肺炎却为中国大陆在带路倡议当中提供机遇。北京现藉由“健康丝绸之路”(Health Silk Road, HSR)与“数位丝绸之路”(Digital Silk Road, DSR)融入带路倡议，同时强化医疗方面的软实力。中国大陆可更为专注在当地的能力建设，更多倚赖当地的劳动力与资源，并将带路倡议的范围延展至连结性、卫生与灾难管理以及医疗等相关事务的合作。
　　中国大陆的“健康丝绸之路”则更为强调与国际社会合作的重要性。医疗外交则涵盖三项内容，第一，北京强调传染病为人类共同面对的灾难，应订定一致性的疫情控制措施；第二，中国将与邻国保持密切联系，建立区域应急联络机制，希冀可以更快速处置突发性的公共卫生事件；第三，北京表示将与其他国家建立联合应对机制，强化资讯共享，并在药物与疫苗开发合作的可能性。

　　数位丝绸之路也可能在后新冠时期得到发展。原因在于两方面：

　　其一，许多国家采行中国式的数位科技对抗疫情。中国采用数位科技来监测患病者与可能接触者的健康、活动状况与范围以及接触史等个人资料，以色列、挪威、新加坡、捷克等国也推出官方版的接触者追踪移动软体应用程式，希望保护公众免受冠状病毒的侵害，并评估民众受到感染的风险。

　　其二，新冠病毒正改变经济本质。随着病毒的扩散以及社会的隔离措施，推动电子商务与金融科技的消费模式，让中国大陆所推动带路倡议下的金融科技发展，将有扩大发展的空间。

　　但中国对外因灾难所进行的外交作为仍有风险，任何政治化的援助或附带条件可能引起国际的不安与疑虑。也由于荷兰、西班牙和土耳其等国均抱怨收到不良或不符合规定的口罩或医疗用品，因此也忧虑来自中国大陆医疗用品的质量。

　　相较美国倘若陷入长期的健康与经济危机，使得感染人数与死亡人数超过其他国家，将使得美国无法对其他国家提供医疗援助。此时，美国民众更会期望医疗用品应优先给予本国公民，这正符合特朗普所言“美国优先”口号的黑色幽默。总体而言，倘若中国能从新冠肺炎的危机恢复并研发出解药或疫苗，国际的权力天平可能朝中国大陆倾斜。

　　五、新一波医疗外交的竞逐

　　尽管中国大陆在最初有关新冠肺炎的通报与透明度曾被外界质疑，但北京藉由援助医疗物资化解其他国家对于北京的疑虑。对于美国而言并没有失去一切，美国仍有能力重申其在亚洲影响力，并重振在全球的领导地位。华府会进一步将北京视为挑战领导地位的国家，特朗普正推出“蓝点网络计划”对抗中国“一带一路”，也正在推动设立多边性质的“信任伙伴”(trusted partners)供应链联盟，改变生产与原物料过度依赖中国大陆的状况。
　　美国也表示将对疫情严重的国家提供经济援助。美国国务卿蓬佩奥表示将向其它国家和国际组织提供医疗和人道主义援助款，其中包括60余国以及联合国难民署、世界卫生组织与联合国儿童基金会等。

　　同时，印度也试图在危机过程中建立在南亚的主导地位。伊朗已成为亚洲冠状病毒的重灾区，印度总理莫迪(Narendra Modi)宣布对于伊朗提供医疗设备，试图改善与穆斯林国家的关系。并且，莫迪也邀集南亚区域合作协会(SAARC)会员国“元首”举行视讯会议，藉此共同对抗新冠肺炎。莫迪率先表示将对新冠肺炎疫情紧急基金(COVID Emergency Fund)提供1000万美元，并承诺组建一支由SAARC的医生和专家组成的快速反应团队，以处理冠状病毒病例。除巴国指派卫生部长麦萨(Zafar Mirza)参与视讯会议外，其他国家皆由各国“元首”或领袖与会，新德里也命令海军的两艘军舰待命，以利向其他国家提供援助。这些外交举措，可让印度获得南亚其他国家的信任。

　　国际间对于中国的医疗外交有不同的看法。在支持者看来，此种医疗援助对于资源较少、公卫体系薄弱并处于紧急状况的国家有所助益。从许多西方国家看来，这是中国大陆利用自身的悲剧与灾难扩大软实力的一种举措，新冠病毒也是美国与中国大陆争夺谁拥有较佳防疫模式的动力。

　　灾难外交通常有两种目标。一种是“政治意图”，即援助国透过灾难相关的行动遂行政治目标；另一种则是纯粹的人道援助，援助国基于人道主义来对于受灾国进行救援行动。中国的南方医疗合作强调政府与政府间的合作，这与传统灾难下的合作不同。传统的灾难援助更为倚赖民间社会与国际非政府组织所提供人道主义的援助。

　　中国大陆对其他国家的医疗外交，与其说是刻意所为，还不如说是出于紧急情况，强调中国对于医疗合作的多样性与潜力。不可否认，中国大陆拥有丰富的资源，无论怀疑论者或批评者如何叙述，大规模的医疗人道主义亦被视为较为成功的锐实力战略。

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