中评智库：大湾区应建跨境执法合作机制

大湾区建设是港澳积极融入国家发展大局的重要平台

　　中评社香港7月28日电／广东外语外贸大学法律硕士许政敏、深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生冯泽华在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊7月号发表专文《粤港澳大湾区经济一体化的法治推进》，作者认为：从大湾区建设的长远目标而言，除了实现内地与港澳宪制秩序的重构外，更重要的是实现大湾区经济一体化。所谓的大湾区经济一体化，是指大湾区合作各方彼此开放，消除贸易堡垒，形成人流、物流、资金流、信息流等生产因素自由流动的相互联系、相互依赖的经济利益共同体。综观与“一国两制”有关的法律规范，大湾区经济一体化至少可从宪法、港澳基本法、全国性法律、区际司法协助协议、粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议等规范中获得法律依据。然而，大湾区经济一体化面临着法律冲突、区际政府合作许可权不明、司法协助范围窄、法律服务业合作缓慢等瓶颈。鉴于此，大湾区应在平等、协商、互利、共赢原则的基础上，通过实行多元立法路径，多维度构筑跨境执法合作机制，加快推进司法互助类型全覆盖等路径，推进经济一体化的伟大工程。文章内容如下：

　　所谓的大湾区经济一体化，是指大湾区合作各方彼此开放，消除贸易堡垒，形成人流、物流、资金流、信息流等生产因素自由流动的相互联系、相互依赖的经济利益共同体。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，大湾区在国内拥有着最强的经济活力，也是中国开放程度最高的经济区域。因而如何让大湾区的经济合作更上一层楼，成为新时代国家经济建设的重要议题之一。近年来最高人民法院与港澳签署了一系列民商事司法协议，公安部亦定期与港澳警察部门进行一定范围的合作，这些合作在一定程度上缓和了大湾区经济一体化的法律堡垒，然而，“一国两制”下人为的法律区隔造成粤港澳法律规范间的衔接性弱，海关、税收、市场监管等制度差异大，人流、物流、信息流、资金流等生产要素难以在三地有效流通。有鉴于此，本文拟从大湾区经济一体化法治保障的理论基础出发，追寻其规范依据和法治瓶颈，最后设计大湾区经济一体化的若干法治路径，期待研究成果能促进大湾区深度建设。

　　一、大湾区经济一体化的规范依据

　　当前，大湾区经济一体化进程缓慢之根源并不在于没有法律依据，而在于建立的合作机制不健全、合作许可权不明晰。实际上，国务院政府工作报告关于大湾区经济一体化的内容获得全国人大的通过，上升为法律意志，这足以表明大湾区建设具有法律基础。①合作各方需要通过宪法、基本法等规范内在的立法精神、目的、原则等因素运用法解释学进路夯实大湾区经济一体化的法律依据。综观与“一国两制”有关的法律规范，大湾区经济一体化至少可从五大规范中获得法律依据。诚然，这些依据并非以直接的、明确的方式为大湾区经济一体化奠定扎实的根基，甚至有些法律依据在现阶段仍表现为软法性质，但并不妨碍大湾区经济一体化以综合性的、系统化的方式呈现法律依据。只有全面准确理解“一国两制”在国家发展大局的长久性、重要性等特征，大湾区经济一体化的法律依据才能日益彰显。
　　（一）宪法

　　自国务院《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》白皮书颁布以来，几乎所有的涉港澳官方文件均强调“宪法和基本法共同构成特区的宪制基础”。《规划纲要》亦指出，严格依照宪法和基本法办事是建设大湾区的首要原则与前提。之所以强调宪法作为特区宪制基础之一，是因为部分港澳反对派势力过于强调基本法上的“两制”，而忽视了基本法上的“一国”。这些有意割裂的逻辑思维导致高度自治权成为挑战中央全面管治权的挡箭牌。尽管宪法并没有明确规定大湾区经济一体化的相关许可权问题，但从宪法原理的角度而言，我国作为统一的主权国家，港澳特区法律体系长期与内地法律体系进行区隔，既不利于主权国家法律体系统一的需要，亦不利于“一国”与“两制”实现良性互动。实际上，“一国两制”的实施绝非为了区隔内地与港澳，而是为了两地的融合，因为港澳回归前，内地与港澳事实上即为“一国两制”。港澳特区不实行社会主义制度，并不意味着在国家层面上的其他制度的隔离，如双方均实行市场经济，这就可在经济制度上相互融合。港澳融入国家发展大局，尤其是正如火如荼的大湾区建设，强调法律制度不断走向统一，在经贸往来、人才与资金流动、信息传递等经济与人文因素方面的法律不断趋于统一。宪法实施之目的在于统合全国的法律体系，若有意隔绝各地的法律体系，宪法的实施亦即毫无意义。因此，尽管根本法为大湾区建设提供的法律基础较为薄弱，但仍可称为大湾区经济一体化的法律依据。

　　（二）港澳基本法、全国性法律等规范

　　第一，港澳基本法。基本法作为明确赋予港澳特区具有高度自治权的宪制性法律，是大湾区经济一体化的法律依据之一。首先，基本法并非仅适用于港澳，而是适用于全国的宪制性法律，其效力是及于中国所有领域及中国公民的。由此，港澳法律制度与广东施行的法律制度存在相通之处即可为大湾区经济一体化提供共同的法律空间。其次，大湾区经济一体化并未干预港澳自行管理的事务，因其以协议的合作方式获得港澳的认可而满足基本法的强制性要求。最后，港澳之所以能够与广东合作，其权力来源于基本法授予港澳独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权。港澳享有的综合性权力可直接决定其就任何方式与广东进行区际合作。为了赋予港澳充足的自治权，基本法还明确规定行政长官可代表特区处理中央授权的对外事务和其他事务，②作为一条具有能动性的兜底条款。如此观之，港澳拥有与广东进行合作的权力，这种权力根基早已隐藏于基本法的文本之中。

　　第二，列于基本法附件三中的全国性法律。经济一体化运行需在符合法律法规及监管要求的前提下方能长远健康地发展。在大湾区中，港澳有独立的立法权，广东九市相关法律亦各有体系，因此粤港澳三地法律难以统一。但是细究三地法律体系可知，列于基本法附件三之中的法律不失为衔接港澳与内地规范协调的良策。显然，全国性法律是能够直接适用于港澳的宪制性法律，其之所以能够成为大湾区经济一体化的法律依据之一，是因为其亦能作为联结广东与港澳的规范适用平台。综观当前在港澳适用的全国性法律，无一例外均可作为大湾区经济一体化的法律基础，如《关于中华人民共和国国庆日的决议》为国庆黄金周的出现提供法律依据。每年国庆黄金周，往返港澳的广东游客络绎不绝，大大推动粤港澳三地的旅游业、酒店业、餐饮业等发展。其他的全国性法律涉及外交、国防、国家领土等问题同样为大湾区经济一体化提供定纷止争的依据，保证粤港澳三方在统一的主权国家框架内进行合作。
　　（三）区际司法协助协议

　　根据基本法的规定，港澳可与全国其他地区的司法机关达成司法协助协议。③这就为港澳司法机关与内地司法机关的司法协助活动提供立法依据，司法协助既包括港澳司法机关与全国其他地区任何级别的司法机关建立司法协助关系，亦包括全国其他地区任何级别的司法机关与港澳的司法机关建立司法协助关系。易言之，基本法上的国内司法协助条款既赋予了港澳司法机关此权力，亦赋予了内地司法机关该权力。然而，过去的研究往往先看到该条款的主体为港澳司法机关，即断言这一条款是港澳司法机关占主导地位，实际上这一思路并不符合基本法，长期遵循这一思路不啻不利于稳固大湾区经济一体化的司法基础，更不利于健康运行“一国两制”。基本法是全国性法律，不仅在港澳实施，而且同样在内地实施。以往的研究将基本法视作港澳法律制度与内地法律制度的防火墙而片面地理解这一条款，即仅限港澳司法机关单方面有权与内地司法机关建立司法协助关系。实际上，既然内地亦实施基本法，亦即意味着内地司法机关有权与港澳司法机关达成司法协助，这个过程既可以是港澳发起，亦可以由内地先发起，两者均享有主导权。随着港澳与内地，尤其是大湾区经贸往来的深入发展，港澳司法机关与内地就民商事建立司法协助关系的意愿亦高，而非过去内地急于打开港澳市场而被动地与港澳司法机关建立司法协助关系。一言以蔽之，内地与港澳经贸往来愈深入，两者的司法地位愈平等。而基于内地政治体制问题，尽管从法律规范上，内地的各级司法机关有权与港澳司法机关直接达成司法互助关系，但往往不会直接联系港澳司法机关而是先向上级司法机关甚至向最高司法机关（如最高人民法院）请示之后再行联系合作。广东各级司法机关与港澳司法机关建立司法互助关系时需要取得最高司法机关的授权方可排除政治上的风险。这些风险仍在短时间内存在，但随着各方全面准确理解基本法之后即可逐步消除。

　　（四）粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议

　　粤港澳合作多年来的立法协调工作主要依托的是区际性规则，亦即粤港澳府际协议④、CEPA及其补充协议两大规范。这两大规范构成了大湾区经济一体化最为直接的规范依据，也是区际合作最为直接的法律依据。目前，粤港澳府际协议、CEPA及其补充协议的签署尚未按照宪法、立法法规定的立法程序转化为通行于全国的法律，是否履行协议完全依赖于缔约主体的自觉性，故学界多将这些区际法规则视作“软法”，具有一定的合理性，这也是大湾区建设被认为法治基础不够的原因之一。⑤而待大湾区建设进展到一定程度时，粤港澳在中央的授权下或陆续起草并由全国人大通过的一些具有国家强制力的法律，如学界一直主张制定的《区际冲突法》。⑥然而，这种观点只以府际协议是否有国家强制力作为保障依据而忽视了软法的效力。一旦合作一方不履行或者拖延履行协议，其他各方亦自然收紧与之合作的进度，违约方甚至有政治责任之可能，这就暗藏一定的责任约束作用，而非简单以所谓的国家强制力作为评判标准。况且，在“一国两制”框架下，如何运用国家强制力仍然是一个重大命题，亟需各方探索可行的方案。随着粤港澳合作的深入，一些行之有效的法治经验将陆续得以总结，中央亦会适时在法律规范上明确大湾区经济一体化的法律地位。
　　（五）WTO规则

　　港澳为WTO成员，享有“单独关税区”的国际法地位，而广东虽不是单独关税区，却获得中央的默认授权而成为代表中国内地进行地方法治创新的地区。中国内地以发展中国家身份加入WTO，而港澳则是发达经济体身份，因此，广东在WTO中的权利义务与港澳不尽相同。综观WTO规则的调整范围，其主要针对的是经济贸易问题，而经济贸易问题往往涉及社会、法律和文化领域，实际上，规则调整的范围并非十分清晰。大湾区经济一体化在初期主要规制经济贸易问题，基于此，WTO规则必然也起到一定的规范作用。由于港澳为国际自由港，涉外贸易多，许多国际企业在港澳设立总部，商事主体亦多运用WTO规则签订贸易合同，大湾区经济一体化必然要考虑这些规则所潜在的问题，如市场经济地位等。由于内地市场多个领域的开放程度不及其他WTO成员，中国内地的市场经济地位并未得到普遍认可。而非市场经济地位的WTO成员所受到的对待必然有所不同。这些因素的介入必然影响大湾区经济一体化的正常运行。由于粤港澳均属同一主权国家内的地方，如何处理WTO规则对不同地域适用的不同将直接影响到宪法在大湾区建设中的统合作用，亟需合作各方谨慎处理。从大湾区长久建设的需要来看，各方可以通过非政府组织行为，如加强企业、社会公共组织的合作以尽可能规避WTO规则中规制政府行为的规定，以规避对大湾区不利的因素，而对于那些仍然对大湾区有利的则“取其精华”，从而在WTO框架下实现大湾区建设的利益最大化。

　　二、大湾区经济一体化的法治瓶颈

　　（一）大湾区法律冲突成为建设的最大障碍

　　首先，港澳立法备案审查制度欠佳。从宪法原理的角度而言，作为一个统一主权国家，“一国两制”的实施绝非为了区隔内地与港澳，更多的是为了两地的融合。因此，探讨港澳与内地的融合问题，应该更多地采用宪法思维，而非国际私法思维，尽可能从主权国家的立场去寻求港澳与内地在发展问题上的最大公约数。但“一国两制”实践二十余年来仍未建立由中央主导的违基审查制度⑦。港澳司法实践往往由司法机关自行对违反基本法的法律进行审查，这就削弱了中央在违基审查活动中的主导地位，也是导致法律冲突难以解决的障碍之一。时至今日，中央对港澳特区的立法备案制度并未公开化运行，亦没有发回任何一部港澳立法文件并使之失效。社会公众无法获悉港澳立法文件是否完全适应大湾区建设的立法需要。

　　其次，民商事、刑事、行政立法冲突明显。“一国两制”下的大湾区形成三个相对独立的法域和法系，因此而形成三套不同的法律制度。不同制度间对民商事、刑事、行政等方面的制度建构自然不同，对海关、税收、市场监管、破产制度、知识产权等涉及生产要素方面的法律问题自然亦不同，这就导致大湾区生产要素难以在同一个相对畅通的法律制度机理内进行流通，经济一体化将面临重重的法律制度障碍。
　　最后，区际行政规则作为一种合作协议的法律定位模糊，导致合作进程缓慢。自粤港澳府际合作以来，三地便使用区际行政规则进行合作，例如《深化粤港澳合作　推进大湾区建设框架协议》便是一个典型的区际行政规则。由于广深港高铁“一地两检”制度涉及到香港特区管辖权问题，全国人大常委会对内地与香港签署的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》进行合宪性审查，并颁布决定宣布该合作安排是合宪性的，有利于促进内地与香港的合作。除了该合作安排事实上具有法律约束力的规范外，其他粤港澳签署的区际行政规则尚未接受全国人大常委会的合宪性审查，并明确施以法律效力。在大湾区法律冲突异常明显的形势下，大湾区有必要提交全国人大常委会对区际行政规则进行夯实法律地位的工作。

　　（二）区际政府合作许可权不明，跨境执法机制运作欠佳　

　　第一，大湾区各市行政级别不一致。大湾区内各城市和特区的行政级别不一，有两个特别行政区、两个副省级城市、七个地级城市，互不隶属。一方面，由于各市行政级别不一致，在跨境社会保障、环境治理等方面难以促成合作；另一方面，以往的粤港澳合作难以取得突破性进展的重要根源在于实行行政分割式的经济治理模式，即十一个城市要经济竞争以获取地方利益的最大化，这就容易导致地方行政区域形成“龙头”式的垄断发展。这种行政区域制度对大湾区的经济一体化建设和促进各要素的流通无疑是致命的。事实上，正因为地方行政区域制度的形成，大湾区无统一的行政监管协作机构进行协调，导致区际合作进展缓慢，跨境执法机制运行不畅，进而影响大湾区经济一体化进展和市场服务品质。总之，大湾区需要构建适度竞争、分工协作的系统，避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务品质。

　　第二，海关管理上的不协作。大湾区内海关的设置增加了各市居民经贸往来、人文交往的成本。港澳居民持回乡证可自由进出广东九市，而广东九市居民需要依法签证且有限定的次数方可进入港澳。在车辆进出问题上，一方面，现有能够进入广东的港澳车辆一般为港澳区全国人大、政协委员等特定群体的车辆，不利于激发更多的港澳同胞融入大湾区发展；另一方面，作为对等待遇，只允许港澳车辆进入广东，而不允许广东车辆进入港澳的政策本身涉嫌违反平等原则。

　　第三，户籍制度下对社会民生的限制。尽管内地已逐步推行户籍改革，但在短期内在户籍制度下，广东九市居民间的流动和居住仍受到较大的限制，诸如教育、住房、社会保障等民生事项与户籍存在一定的关联。港澳居民往广东九市发展亦会在就业、创业、教育、医疗、养老、住房等方面遇到一定的限制。在大湾区时代，由于各市居民的流动性，与其配套的社会保障必然会涉及跨境，这就需要粤港澳构筑行政协作机制予以解决。
　　（三）司法协助范围窄、程度低

　　首先，在大湾区建设以前，囿于历史原因与人心问题，香港法律界不太信任内地司法水平，在审判业务上，司法裁判的认可与执行存在困难。2019年1月18日，内地与香港特区签署相互认可和执行民商事案件判决安排，这意味着内地与港澳的民商事司法协助安排基本实现全覆盖。尽管如此，目前，内地与港澳尚未就刑事方面达成有关协议，共同打击跨境犯罪的力度有待加强。值得注意的是，此次内地与香港签署的合作安排中明确排除涉及行政司法互助的相关案件。这也不利于妥善解决区际行政法律冲突。其次，在跨境调取民商事证据上，广东九市司法机关要经过高级人民法院，程序复杂、诉讼成本高。最后，在相互执行仲裁裁决的安排上，香港的申请法院为高等法院，同样也面临法院申请的级别过高的问题。

　　（四）法律服务业合作缓慢

　　粤港澳法律服务业合作呈“单边开放”格局。以律师业为例，当前，港澳的律师事务所可在广州南沙、深圳前海、珠海横琴等地方与广东内地的律师事务所进行合伙联营，港澳的仲裁、公证等法律服务业也可在广东试点运作。尽管内地已对港澳开放许多行业，但港澳当局在义务对接方面仍显得畏手畏脚，并未完全对内地开放法律服务业，内地法律服务业难以直接为内地在港澳的投资者或者直接为港澳居民提供法律服务，加之现有新设合伙制联营律师事务所的数量也是屈指可数，截至2018年底，在广州、深圳、珠海三地共有十一家联营律师事务所。⑧然而，少量联营的律师事务所且业务范围备受局限的法律服务业合作局面不能完全满足大湾区各市居民在跨境法律服务上的需求。

　　三、大湾区经济一体化的法治路径

　　（一）建构大湾区经济一体化应遵循的基本原则

　　首先，平等原则。只有在遵循平等原则的基础上，大湾区经济发展才不会顾此失彼。大湾区经济一体化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。大湾区合作各方均有平等的发展权利，大湾区经济一体化正是为了保障这种平等的发展权而构筑的。合作各方需要尊重各自的发展权利，推动各行政区域协调发展，不能因行政级别高低、经济发展快慢等因素而区别对待。平等协商是广东与港澳合作的前提和基础，三方只有平等协商如何解决各类法律冲突，方能寻求达成共识的最大公约数，画出最大同心圆，合作共赢亦即水到渠成。
　　其次，协商原则。大湾区是典型的经济开放型区域，在经济交流合作中难以避免会产生利益冲突与合作困境，因此在合作中的协商必不可少。大湾区经济一体化是以建立互利共赢合作关系为目的而进行的一种区域经济活动。大湾区建设作为国家战略，相比起以往的粤港澳合作框架而言，合作程度更为紧密、合作格局更为宏大。在融合发展中，不仅要素跨境流动的宽松势所必然，甚至在大湾区的广东各市间，也要打破本位思想和藩篱思维，创造自由宽松的要素流动机制。大湾区的生产要素要流动顺畅，税收标准、各项生产标准等尽可能保持一致，粤港澳创业者、就业者才能享受同等的生活便利。然而，大湾区的合作各方情况各异、制度不一，不啻跨行政区域，更跨法域。大多涉及大湾区事项均需要合作各方通过协商、谈判之方式予以实现。因此，大湾区立法需要通过协商寻求合法性地方规制，构筑公认的区域性规则。⑨

　　再次，互信原则。互信是大湾区经济一体化构筑之基础。只有做到互利互信，才能达致优势互补，共同破解法律冲突，避免互相拆台行为。国际一流大湾区发展经验表明：成熟的湾区经济都有着合理的分工协作体系，明确城市与港口的角色定位，加强统筹规划。在立法中坚持互信原则意味着大湾区各方应从国家层面树立整体融合发展的指导思想，彼此协同构筑高层次大湾区经济一体化，为自身要素跨境自由流动提供政策和树立法律权威。只有树立大湾区是一个整体的观念，才能激发各市积极参与建设大湾区的热情，才能在互相信任的氛围中流露各自对立法协调之真实意愿。

　　最后，共赢原则。《规划纲要》强调，互利共赢是大湾区发展的重要原则。共赢是大湾区建设之终极目标，共赢最为突出的表现是互创价值。大湾区经济一体化需要秉承同呼吸、共命运、心连心的态度，在合作的基础上才能彰显共赢理念的正能量，方能助推合作工程的完美构筑。大湾区各方应抛开粤港澳各自为政的思维，尤其是克服龙头概念，消除地方保护主义。更为重要的是，大湾区港深穗等核心城市，要跳出单一中心主义思维，秉持共建湾区核心城市圈的理念看待三城市的府际合作。讲法治思维就不要讲行政级别、考虑谁大谁小、谁高谁低问题。坚持共赢原则即是要抛开这种单一的、片面的法治思维，尽力在大湾区各市间树立一体化发展的理念。⑩总之，大湾区各方只有秉承共赢原则，才能真正有效地减少分歧，增加共识，助推大湾区经济一体化之生成。

　　（二）多元立法路径保障大湾区经济一体化

　　首先，构建合宪性审查时代下大湾区各市立法的备案审查制度。《规划纲要》多次强调，严格依照宪法和基本法行事必须贯穿于大湾区各项事务建设的始终。基于以上政策隐含的中央精神，建立宪法和法律委员会合乎时代和现实的需要。宪法和法律委员会成立后，鉴于基本法乃宪法体系中的重要组成部分，该委员会有必要将涉嫌违反基本法的港澳特区法律纳入合宪性审查的范围。概言之，宪法和法律委员会有必要与港澳特区的法律机关建立直接的立法备案审查机制以及违基审查制度。
　　其次，成立立法协调联席会议。联席会议作为粤港澳合作的典型路径，在三地的环保合作等方面发挥了重要作用。故也可尝试通过联席会议的方式协调三地立法，由全国人大常委会授权立法协调联席会议解决区际法律冲突问题。建议安排大湾区建设领导小组组长负责主持立法协调联席会议。立法协调联席会议解决大湾区经贸往来、城市群建设、司法互助、法律服务、环境合作治理等重要立法事项。由于立法事项涉及经济社会发展的方方面面，为更好地避免法律规定存在漏洞，本文所言的“立法”囊括三地立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等机关所制定的法律规范以及行业协会等社会组织所制定的示范法或者软法。

　　　最后，探索区际行政规则的法律地位。大湾区合作各市应致力于完善区际行政规则的法律色彩，就纠纷解决机制、合作方式与路径等核心问题进行磋商，并适时提请全国人大常委会对粤港澳签署的与大湾区有关的区际行政规则进行合宪性审查，并明确这些规则的法律效力，如可探索这些规则成为中国法的渊源之一，从而夯实大湾区经济一体化的法律基础。

　　（三）多维度构筑跨境执法合作机制

　　第一，建立行政协作机构。国家发改委可作为大湾区的行政协作机构，或者粤港澳三地根据实际情况共同组建行政协作机构。行政协作机构并非是广东九市与港澳的上级部门，而是作为一个大湾区经济一体化的协作与监管机构。行政协作机构的主要职权在于优化行政服务，协同各市产业差异化发展、防范各市恶性竞争、跨境行政事务协调等，推动行政事务便捷化、电子化、智能化合作，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置。

　　第二，完善海关协作机制。在内地整体上尚未完全达到港澳的发达水平之前，完全取消内地与港澳的出入境限制是不可行的，容易导致许多内地居民涌　入港澳，进而抢购奶粉、药品等日常用品，也容易诱发内地居民在港澳生育子女的风险，最终破坏港澳的长期繁荣稳定。为此，大湾区海关协作的步骤必然是循序渐进的。进一步改革口岸通关政策，加紧解决三地通关高效、便利化问题是当务之急。首先，在“一地两检”区域试行“一地一检”。创新查验模式，采双方同时查验、一次放行模式，同时，也可加快推进单边验放。其次，现有的“两地两检”变更为“一地两检”。借鉴深圳湾、拱北等关口的经验，将福田等现有的“两地两检”关口全面变更为“一地两检”，经验成熟后，全面实现“一地一检”，加快各市居民进出关口的效率，实现跨境通勤效率。再次，全面取消港澳车辆进入大湾区乃至广东其他城市的数量限制，逐步放宽大湾区其他城市车辆进入港澳的限制。最后，逐步放开广东九市居民进入港澳的限制。四步走：第一步，广东九市户籍居民进入港澳实行“一周一行”；第二步，在大湾区建设实效呈现时，广东九市户籍居民进入港澳实行“一签多行”；第三步，待广东九市与港澳发达程度无异时，广东九市居民仅凭居民身份证、居住证等有效证件直接进入港澳。第四步，内地与港澳发达程度无异时，取消粤港澳各自设立的海关，双方居民直接往来。
　　第三，逐步取消大湾区户籍制度，深化民生共同发展机制。强化“大湾区居民”为身份概念的户籍制度改革，逐步推行居住证制度改革，先易后难配套推动大湾区内各市教育、住房、医疗等要素的政府间义务对接。以往，许多港澳同胞惧怕内地医疗技术较薄弱、服务意识低，往往在内地患病后，不远千里过关回港澳看病，这就大大增加了三地运作的时间成本与其他成本，不利于港澳同胞在内地的融合与发展。CEPA下，港澳居民可在内地开设独资医疗机构，这应是一个重大利好消息。囿于各个公权机关在落实相关承诺的制度层面上有不同的障碍，大湾区作为深化跨境合作的重要示范区域，应尽力争取首先在大湾区内落地相关制度，盘活相关配套资源，吸引更多的港澳居民往广东九市内创业就业，逐步打破教育、医疗等资源在大湾区内分布不均的局面，强化资源共享理念。

　　（四）加快推进司法互助类型全覆盖

　　首先，加强民商事、刑事、行政司法互助。《规划纲要》强调，打造大湾区法治化营商环境需要加强粤港澳三地的区际司法交流与协助。首先，民商事司法互助是大湾区司法互助的重头戏。为加快推动大湾区民商事司法互助的进度，实现民商事任何领域的司法互助无障碍，促进大湾区经贸往来，广东九市的司法机关可在最高人民法院的授权下，在大湾区内广东九市的各级司法机关可直接与港澳各级司法机关在多个领域实行司法互助。

　　其次，刑事司法互助是大湾区司法互助的“老大难问题”，要逐步攻克。在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区可先行试点建立区际刑事司法互助机制。因粤港刑事制度差异大，广东九市可与香港就贪污贿赂等职务犯罪、诈骗走私等经济犯罪等部分犯罪试行刑事司法互助；而粤澳法律特征相近，成文刑事法为主，广东可与澳门实行完全刑事司法互助，吸取2019年“逃犯条例”修订中的经验，最终逐步推动粤港澳全面实施区际刑事司法协助。

　　最后，行政司法互助是大湾区日益融合后或将出现的司法互助“新形态”。大湾区市场经营行为的行政监管、税收行政、环境保护合作治理等行政事务具有跨境性，一方面，当大湾区某市居民对大湾区管理部门提起的涉及大湾区行政事务的行政复议、仲裁或者行政诉讼时，一些诉讼材料或者行政裁判的认可和执行或将跨法域，这就需要广东九市或者港澳司法机关提供行政司法互助。因此，在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区亟需加强行政司法互助，构筑合适路径安排相关行政事务法律问题。
　　（五）提高法律服务业合作广度与宽度

　　解决跨境法律人才的后顾之忧在于三地政府增强法治互信，在特定法律服务业务上降低各自的准入门槛。2018年8月，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可，同时，允许港澳居民申领内地居住证，这将极大提高港澳居民参与内地事务的便捷性，为大湾区跨境法律人才培养营造良好的制度环境。尽管内地已对港澳开放许多行业，恪守CEPA的承诺，但港澳当局在义务对接方面仍显得畏手畏脚，并未对内地完全开放法律服务业，内地法律服务业无法直接为在港澳的内地投资者提供法律服务，上述规定颁布至今，新设合伙制联营律师事务所屈指可数。正因如此，港澳有必要根据实际情况，适当允许内地法律服务业在港澳开展，共同营造良好的大湾区法律服务业合作氛围，为大湾区可持续发展保驾护航。同时，粤港澳高校共同培养既精通内地法也知晓港澳法的法律人才，可由教育部、司法部、广东省、港澳特区共同认可这些法律人才的执业资格，允许其直接在大湾区内为各市居民提供法律服务。

　　四、结语

　　大湾区建设是港澳积极融入国家发展大局的重要平台，也是完善国家治理体系和提高治理能力现代化水平的重要基石。在大湾区经济一体化的过程中，粤港澳间的各种障碍亦会随之浮现。由于缺乏稳固的、系统的立法协调方式，大湾区经济一体化的法治保障之路仍在探索中。综观当前立法、执法、司法等环节的痼疾，大湾区合作各方只有团结一致、抛弃杂念、互利共赢方能逐步消除法律堡垒。期待大湾区经济一体化的尽快形成，早日助推港澳与祖国内地同发展、共繁荣，在新时代下继续焕发“一国两制”的魅力。

　　注释：

　　①邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，《法治社会》2018年第5期。

　　②如《澳门基本法》第五十条第十三项。

　　③如《澳门基本法》第九十三条。

　　④府际协议，在本文又称为区际行政规则。

　　⑤朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，《地方立法研究》2018年第4期。

　　⑥沈涓：“区际冲突法的概念”，《法学研究》，1999年第5期。

　　⑦即违反《香港基本法》或《澳门基本法》的制度。

　　⑧魏丽娜：《全国首家律师事务所在广东成立　广东律师全国最多》，http：／／gd.ifeng.com／a／20181208／7085605＿0.shtml，访问时间为2019年10月20日。

　　⑨朱最新：《粤港澳大湾区区域立法的理论建构》，《地方立法研究》2018年第4期。

　　⑩参见邹平学：《运用法治思维建设粤港澳大湾区》，载马化腾等着：《粤港澳大湾区——数字化革命开启中国湾区时代》，中信出版社2018年版，第187－189页。

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