中评智库：美一中政策的松动与影响

美国“一个中国”政策因应美国国家利益的战略考量，其内容在不断调整。

　　中评社香港8月22日电/北京大学国际关系学院中共党史专业硕士研究生齐艳在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《美国“一中政策”与中国“一中原则”比较分析》。作者认为：20世纪70年代以降，在处理对华关系以及台海政策中，美国政府逐渐形成并奉行“一个中国”政策，尽管有时会依据形势变化略有倾斜，但是政策基本框架未有较大变动。而美国国会则采取立法等各种手段，如推动《与台湾关系法》与强化对台“六项保证”等，使得“三公报一法六项保证”构成美国“一个中国”政策的基本框架，逐渐与“一个中国”原则相偏离。特朗普就任美国总统后，美国“府会”的“一个中国”政策基本框架出现重大调整，由“三公报一法六项保证”转变为 “三公报两法加六项保证”，呈现“府会”共打“台湾牌”的新态势。本文认为美国奉行的“一个中国”政策（One China Policy）与中国坚持的“一个中国”原则（One China Principle）既有相互重迭之处，也有相互区别之处，通过比较分析以期更清晰、准确地把握中美两国关系的政治基础。文章内容如下：

　　一、中美关系改善中的美国政府与“一中政策”

　　冷战时期，美国出于“联中抗苏”的战略需要，基于其国家利益的考量，在改善对华关系与处理其对台政策中，逐步形成了“一中政策”。从1972年至1982年中美关系正常化过程中，中美两国政府之间发表的三个联合公报以及相关政策声明如“三不”政策构成了美国“一中政策”的“正面”基础。其后，美国历届政府都宣称奉行“一个中国”政策，以此处理中美关系。

　　（一）“一中政策”正面基础：中美三个联合公报

　　美国的“一中政策”源始于1972年2月28日中美两国政府在上海发表的联合公报。作为中美政府签署的关于两国关系的第一个公报，《上海公报》初步确立了有关“一个中国”的政策，并初步向中国的“一个中国”原则靠拢。公报表述为：“美国认识到（acknowledge）在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国政府对这一立场不提出异议。”但它同时重申其对由中国人和平解决台湾问题的关心。〔1〕而中方声明表述为：台湾问题是阻碍中美关系正常化的关键问题；中华人民共和国是中国的唯一合法政府；台湾是中国的一个省，早已归还于中国；解放台湾是中国的内政，别国无权干涉；全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走等等。〔2〕由此可以看出美国对台立场与中国还是有较大差距的，但双方采取了“求同存异”的方式处理，既有共识之处，又各自表述立场。
　　1978年12月，美国接受了中国政府提议的建交三原则，即美国与台湾当局“断交”、废除《共同防御条约》以及从台湾撤军，中美两国于1979年1月1日正式建立外交关系，中美两国政府发表了《建交公报》。美国政府在公报中声称：“美国承认（recognize）中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”；“美国认识（acknowledge）到中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”；“美国将继续保持与台湾人民的文化、商务等其他非官方关系，并持续关注以和平方式解决台湾问题”。〔3〕相较于《上海公报》，《建交公报》在台湾问题上美方态度更明确，但同时也实施了之前的模糊性措辞。

　　里根上台后，在对华外交上采取了“双轨政策”，强调发展中美关系的同时要全面贯彻《与台湾关系法》，提升台湾在美对外关系中的地位。在售台武器问题上，里根政府不仅在数量上而且在品质上都大大超过了卡特时期的水平。中美两国就此展开了激烈斗争，在中国强烈表明立场并做好让中美关系降格的情况下，美国政府认识到事态发展较为严峻，两国进行了艰苦谈判，最终于1982年8月17日签署了中美之间第三个公报《中美就解决美国向台出售武器问题的公告》即《八一七公报》。美方重申了《建交公报》原则，表明了美国无意侵犯中国主权和领土完整，无意干涉中国内政，也无意执行“两个中国”或“一中一台”政策；“美方承认中国关于解决这一问题的一贯立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分“；“美国承诺不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过美中建交后近几年的供应水平，准备逐步减少对台湾武器的出售，并经过一段时间至最后解决。”〔4〕承诺不奉行“一中一台”或“两个中国”政策第一次出现在美国政府的公开声明中，是中美关系中的一大进步。但是对于公报中的某些文字的不同解释也为今后双方在此问题上产生分歧和矛盾埋下伏笔，比如“逐步减少”并未规定减少额度与规模等。

　　（二）“一中政策”正面基础：美国“三不”政策

　　“三不”政策是美国“一中政策”框架中的另一正面基础。第三次台海危机后，克林顿政府认识到台湾问题的高度敏感性和美中关系的重要性，基于战略大局的考虑，美中在维护全球安全和繁荣上仍然存在广泛的利益，因而决定改善与中国的关系，并提出与中国建立“面向21世纪的建设性伙伴关系”，因此，在对台关系上不得不有所顾忌。1998年6月，美国总统克林顿在其访华时公开重申了美国坚持“一个中国”政策，并首次公开阐明了“三不”政策，即：不支持“台湾独立”，不支持“两个中国”、“一中一台”，不支持台湾加入任何必须以主权国家为单位的国际组织。〔5〕该政策是克林顿总统的口头承诺，而且同样具有一定的模糊性，比如其中“不支持”英文版本是“not support”，这是一个相对中立、模糊的表达，不支持不等同于反对，这就为该政策的后续执行留有了解释与操作的余地。

　　总体而言，三个联合公报与“三不”政策是美国在台湾问题态度上积极的成果，构成了美国“一个中国”政策框架的基石，是值得肯定的一面；然而，在这其中美国的措辞又充满着较大的模糊性，虽是体现了“求同存异”的精神，但亦可导致不同的解读，保持“战略模糊”这也是美国“一中政策”的一个重要的特征。

　　二、美国国会在“一中政策”形成中的角色作用

　　随着中美关系的逐步改善，美国政府在涉台问题上倾向于“一个中国”政策。然而，美国国会长期以来则利用提出法案等立法手段不断蚕食并偏离美国的“一个中国”政策，从而使“一中政策”框架变成以“三公报一法”为法理基础，使其逐渐偏离中国的“一中原则”，因此国会在美国“一中政策”形成与演变中通常扮演着“负面”的角色。
　　（一）“一中政策”负面基础：《与台湾关系法》

　　中美建交不足三个月，美国国会参众两院于1979年3月28日和29日分别通过了《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act，简称TRA），卡特总统于1979年4月10日签署后使其成为法律。《与台湾关系法》以美国国内立法的方式，作出了很多违背中美建交公报和国际法原则的规定，中国人民的权利和利益遭到严重损害。美国政府依据此法，继续向台湾出售武器和干预中国内政，阻碍了台湾和中国大陆的统一。该法包含一系列违背“一个中国”原则的内容，共有18条和数十款，给中美建交增加了一些限制性条件：“美国决定同中华人民共和国建立外交关系，是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望”；增加所谓台湾安全条款，使美国协防台湾法律化；该法第二条（乙）称，美国严重关切以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力，承诺将“向台湾提供防御性武器”；在美国国内法体系上给予台湾类似“国家”的地位，称美国法律中提及外国、外国政府或类似实体时，“也适用于台湾”；台湾地位不受“断交”影响；台湾驻美机构享有“外交特权与豁免权”。〔6〕该法主要是保障美国在台湾的利益，严重违背了中美三个联合公报的承诺，该法案利用国内立法的手段和方式，把台湾作为一个政治实体来看待，它使美台之间实际上保持半官方、准官方关系，这是该法的核心和实质，从国内法上使美国政府得以“合法地”武装台湾，同时也为中美关系的发展埋下了隐患。

　　1979年制定的《与台湾关系法》构成了美国“一中政策”框架中的第一个负面基础。1982年7月提出的对台“六项保证”，最初只是口头承诺，后经国会推动，逐渐演变为书面文件，成为“另一个美台关系基石”。

　　（二）“一中政策”第二个负面基础：对台“六项保证”

　　1982年7月，美国里根政府在与中国签署《八一七公报》前夕，为了降低此公报对美台关系的影响，里根总统让时任美国“在台协会台北办事处处长”李洁明（James R. Lilley）就“六项保证”向蒋经国进行了口头转述，以此作为对台湾行政当局的承诺与安抚。其内容包括：1、美国不会同意设定对台军售的终止期限；2、美国不会同意重新修订《与台湾关系法》；3、不会同意事先就对台军售问题与北京协商；4、美国不会在两岸之间扮演调解人；5、不会对台施加压力与中华人民共和国谈判；6、美国没有改变其对台湾主权问题上的长期立场。至今为止，“六项保证”已有五六个版本〔7〕。自蔡英文上台以来，美国逐步调整该项政策，使其逐渐向书面化转变。而美国国会正是其中的重要推手，在国会网站上可检索到不同的版本，〔8〕其中，美国共和党众议员夏伯特2015年提出的“夏伯特版”措辞大胆，被称为“台独”版。内容包括：1、美国不会设定结束对台军售的期限；2、美国不会改变《与台湾关系法》的条文；3、不会在对台军售问题之前与中国进行磋商；4、美国不会扮演剧中调停角色；5、美国不会改变有关台湾主权的立场，这个问题由中国人自己和平解决，美国不会迫使台湾与中国谈判；6、不会正式承认中国对台湾的主权。〔9〕“第88号共同决议案”（HCR-88）于2016年5月经由美国众议院外交委员会正式通过，重申了《与台湾关系法》与“六项保证”是美台关系的重要基石。〔10〕这是将“六项保证”首次诉诸于文字记录。2016年7月，该议案（SCR-38）由参议院表决通过。〔11〕共同决议案要求美国总统和国务院公开承认该决议案是“美台关系的重要基石”，并将其视为与《与台湾关系法》同等重要。2017年1月，美国时任国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）在答覆国会议员提问时称：美国会继续坚持“一个中国”政策，三个联合公报，但也指出“与台湾关系法”和“六项保证”是美国对台作出的承诺，同时也是对台政策的基础。〔12〕值得注意的是，2017年11月，特朗普在访华期间主动公开声称《与台湾关系法》和“六项保证”是对台的承诺。

　　由此可以看出，在美国国会的推动之下，不断以通过立法或共同决议案的形式致使“一中政策”框架变成以“三公报一法加六项保证”为法理基础，使美国“一中政策”不断偏离中国的“一中原则”，冲击中美关系的政治基础。
　　三、美国“一中政策”与中国“一中原则”比较分析

　　美国“一个中国”政策并非有着明确的定义，也没有固定的法律条文规定，因应美国国家利益的战略考量，其内容在不断调整，其框架也在不断演变。其主要内容包括：美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；美国认识到中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分；美国无意执行“两个中国”或“一中一台”政策；美国将继续保持与台湾人民的文化、商务等其他非官方关系，并持续关注以和平方式解决台湾问题。〔13〕美国前在台协会主席、布鲁金斯学会学者卜睿哲（Richard Bush）在《致特朗普关于“一个中国”政策的公开信》中称，美国的“一个中国”政策框架包括相互关联又各不相同的要素：中美三个联合公报，“与台湾关系法”，坚持两岸问题必须以和平的方式解决，不支持“两个中国”或“一中一台”，不支持台湾独立，不支持台湾加入以主权国家为成员要件的国际组织，对台湾的“六项保证”，以及两岸问题的最终解决必须得到台湾人民的同意等。〔14〕美国知名对台问题专家葛来仪（Bonnie Glaser）表示：“美国的一个中国政策的核心是美中三个联合公报和‘台湾关系法’，尽管美中双方对公报的有些内容各自有所保留，但三个联合公报仍是美国的一个中国政策的关键组成部分”，而且她不认为美国正在调整其“一个中国”政策。〔15〕而中国学者陶文钊则认为，自1972年尼克松访华以来，美国在台海奉行的“一个中国”政策归纳起来就是：对台湾主权“不采取立场”，对台湾的安全作出承诺和对台军售；奉行所谓的“三不”政策，要求中国放弃对台用武和寻求和平解决台湾问题；反对任何一方单方面改变台海现状；支持台湾的民主化；支持台湾拓展国际空间。〔16〕

　　由此可以看出，对于美国“一中政策”虽然目前还没有统一的界定，但是其基本框架即“三公报一法加六项保证”较为清晰。在不同时期，美国在处理中美关系与对台交往时侧重不同，总体而言，依据美国国家利益而定。通常认为中国政府所坚持的“一个中国”原则（One China Principle）与美国的“一个中国”政策（One China Policy）不同。

　　中国政府所坚持的“一个中国”原则在2000年国台办与国务院新闻办公室发布的《一个中国原则与台湾问题》白皮书中的基本内涵是：世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。〔17〕2002年党的十六大中将“一个中国”原则即“世界上只有一个中国，大陆与台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不可分割”郑重写入报告中，并指出这是发展两岸关系与实现和平统一的基础，是维护中国领土与主权完整、维护国家核心利益的重要原则。2005年颁布的《反分裂国家法》中，则进一步以法律的形式确立了“一个中国”原则。〔18〕胡锦涛于2008年12月31日在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上，就两岸关系和平发展提出六点意见，首次提出了“一个中国”框架这个新的表述。胡锦涛在2012年十八大政府工作报告中提出了：“我们要始终坚持一个中国原则。两岸双方应恪守反对“台独”、坚持“九二共识”的共同立场，增进维护一个中国框架的共同认知，在此基础上求同存异。”〔19〕贾庆林于2012年7月在第八届两岸经贸文化论坛开幕式上对“一个中国框架”进一步做了阐释，指出其具体内涵是：“一个中国框架的核心是大陆与台湾同属一个国家，两岸不是国与国的关系，两岸从各自现行规定出发，确认这一客观事实，形成共同认知，就确立、维护和巩固一个中国框架。在此基础上双方可以求同存异、增强彼此的包容性。”〔20〕“一中框架”是中国大陆方面对“一中原则”的继承与创新，彰显大陆对台政策的原则性与灵活性的有机统一。
　　2017年十九大报告中，习近平总书记强调：“两岸关系的政治基础在于一个中国原则，‘九二共识’体现一个中国原则，明确界定了两岸关系的根本性质，承认‘九二共识’的历史事实，认同两岸同属一个中国。”〔21〕此外，习总书记还提出“六个任何”以此表达坚决反对“台独”的决心和意志。在2019年1月2日召开的《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，习近平指出“坚持一个中国原则，维护和平统一前景。一个中国原则是两岸关系的政治基础。坚持一个中国原则，两岸关系就能改善和发展，台湾同胞就能受益。背离一个中国原则，就会导致两岸关系紧张动荡，损害台湾同胞切身利益”。习近平主席同时强调，“世界上只有一个中国，坚持一个中国原则是公认的国际关系准则，是国际社会普遍共识。中国人的事要由中国人来决定。台湾问题是中国的内政，事关中国核心利益和中国人民民族感情，不容任何外来干涉。”〔22〕

　　由此可见，“一中政策”与“一中原则”共同之处，一方面在于中美两国均都承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，把“求同存异”的精神作为处理中美关系的政治基础；另一方面，两者在内容上并非一成不变，在一定程度上因应形势发展不断发生调整。然而在其它表述中存在较大差异：

　　首先，在对台“主权”立场上，美国只是认识到（acknowledge）世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国对这一立场不提出异议，但这并不意味着美国承认中国的这一立场；而中方表述为“台湾是中国的一部分，大陆与台湾同属一个中国，是不可分割的整体，不是国与国的关系”。表述非常清晰明确。其次，在对台湾问题的解决方式上，美国政府则声称将“继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题由中国人自己和平地加以解决”。然而，中国政府却认为“解决台湾问题，完成国家统一的方式，完全是中国的内政”。中国政府一方面争取以最大诚意争取和平统一的前景，但“我们不承诺放弃使用武力”。〔23〕最后，“一中政策”体现原则性与模糊性；而“一中原则”则体现其原则性与包容性。美国“一中政策”所遵循的原则是“维持两岸分离现状”和“维持中美关系的大体稳定”；〔24〕但同时也表现出一定的模糊性，比如其台海立场，美国只是表示理解和尊重，但并未予以承认；对台方面，不管是在《与台湾关系法》还是“六项保证”中都没有明确说明在什么情况下或在多大程度上美国会协防台湾，政策模糊性表明其“两面下注”的意图，而且留有很大的解释空间。“一中原则”在秉持其核心内涵如始终坚决维护中国的主权和领土完整的同时，其相关内容的表述展现了中国大陆方面的灵活性和包容性，如“一中框架”的提出。

　　特朗普就任美国总统后，美国试图通过一系列友台法案提升美台关系，呈现出“府会”共打台湾牌的态势，“一中政策”不断弱化和空心化，其中《台湾旅行法》亦称“与台湾交往法案”（Taiwan Travel Act,H.R.535）的提案与签署是一重要表现。美国“一个中国”政策的基本框架由“三公报一法六项保证”转变为“三公报两法加六项保证”。此外，最新通过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”（“台北法案”）也同样值得关注，这是美国“府会”通过立法等手段干涉中国内政的一个最新成果，同样企图以国内立法的形式，不断虚化其“一中政策”，并与“一中原则”相偏离，进一步恶化中美两国关系。
　　注释：

　　〔1〕孙岩：《台湾问题与中美关系》，北京大学出版社2009年版，第191页。

　　〔2〕《中美联合公报》，《人民日报》1972年2月28日。

　　〔3〕《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，《人民日报》1978年12月17日。

　　〔4〕《就分步骤直到最后彻底解决美国向台湾出售武器问题 中美两国政府发表联合公报》，《人民日报》1982年8月18日。

　　〔5〕正源：《克林顿访华言行录》，北京：中国社会科学出版社1998年版，第204页。

　　〔6〕梅孜：《美台关系重要资料选编》，时事出版社1997年版，第168、169页。

　　〔7〕包括：李洁明版、钱复版、费浩伟版、夏伯特版、众议院决议案版等。

　　〔8〕众议院分别是“Introduce in House/Engrossed in House/Referred in Senate”三个版本。参议院分别是“Introduce in Senate /Reported to Senate/ Engrossed in Senate”三个版本。

　　〔9〕H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations. available at : https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/ih, 登录日期2020年6月10日。

　　〔10〕H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations, available at : https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text, 登录日期2020年6月10日。

　　〔11〕S.Con.Res.38 - A concurrent resolution reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations, available at : https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text, 登录日期2020年6月10日。

　　〔12〕Hearing Transcript Senate Foreign Relations Committee Hearing on the Nomination of Rex Tillerson to Be Secretary of State.

　　〔13〕Bonnie S. Glaser，Michael J. Green, What Is the U.S. "One China" Policy, and Why Does it Matter ? January 13, 2017, available at : https://www.csis.org/analysis/what-us-one-china-policy-and-why-does-it-matter, 登录日期：2020年6月10日。

　　〔14〕Richard C. Bush, "An open letter to Donald Trump on the One-China policy", December 13, 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/13/an-open-letter-to-donald-trump-on-the-one-china-policy/.

　　〔15〕《葛来仪语中评：三公报仍是美一中政策关键》，中评网，2020年4月11日，http://www.crntt.com/doc/189_8091_105395452_1_0411003521.html，登录日期：2020年4月14日。

　　〔16〕陶文钊：《美国的“一个中国”政策》，载《和平与发展》，2010年第6期，第19-27，第71页。

　　〔17〕《一个中国的原则与台湾问题》白皮书，国务院新闻办公室，2000年2月，http://www.gov.cn/test/2006-02/28/content_213366.htm，登录日期：2020年6月20日。

　　〔18〕《反分裂国家法》，2005年3月14日，http://www.huaxia.com/thpl/tbch/tbchwz/10/5498683.html，登录日期：2020年6月20日。

　　〔19〕《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，中华人民共和国国务院台湾事务办公室，国务院新闻办公室，2012年11月8日，http://www.gwytb.gov.cn/zlzx/18thCongress/201706/t20170626_11808252.htm，登录日期：2020年6月20日。

　　〔20〕《贾庆林在第八届两岸经贸文化论坛开幕式上的致辞》，中华人民共和国中央人民政府网，2012年7月28日，http://www.gov.cn/ldhd/2012-07/28/content_2194141.htm， 登录日期：2020年6月20日。

　　〔21〕《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 ——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中华人民共和国国务院台湾事务办公室，国务院新闻办公室，2017年10月18日，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201710/t20171027_11859237.htm， 登录日期：2020年6月20日。

　　〔22〕《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗 ——在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话》，中华人民共和国国务院台湾事务办公室，国务院新闻办公室，2019年1月2日，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201901/t20190102_12128140.htm，登录日期：2020年6月20日。

　　〔23〕 同上。

　　〔24〕孙承：《美国的“一个中国”政策：原则与策略》，华中师范大学硕士论文，2018年。

　　作者简历：齐艳，北京大学国际关系学院中共党史专业硕士研究生，研究方向为台港澳与世界事务。

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