中评智库：越南印尼渔业纠纷危及南海安全
印尼与越南对渔业资源的争夺在东南亚国家中最为激烈
中评社香港8月28日电／中国南海研究院助理研究员王腾飞、王思予联名在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《（越南与印尼渔业纠纷解析）》，作者认为：印尼与越南对渔业资源的争夺在东南亚国家中最为激烈。印尼作为东盟最大的成员国，在东盟发展过程中发挥重要作用。越南近年来经济发展迅速，影响力与日倍增。两国在该地区都拥有举足轻重的影响。双方海上日益激化的渔业矛盾不仅影响两国关系，也会给南海安全局势蒙上阴影。从现实来看，双方渔业纠纷也最可能让南海危机意外升级。文章内容如下：
长期以来，外界集中关注中国与南海周边国家存在的争议，而忽视了南海其他各国间的矛盾。近期，印尼与越南之间发生的海上渔业纠纷引发各界关注。两国渔业冲突不仅导致双方关系紧张，也加剧了南海渔业竞争所带来的安全风险。
一、越南与印尼渔业冲突
事实上，越南与印尼之间的渔业纠纷并非首次出现。早在过去几年，两国政府就在打击非法捕鱼方面冲突频发。印尼炸毁的数百艘渔船中大多数就是来自越南。而越南也不甘示弱，经常对其抓扣行动针锋相对，致使双方冲突不断升级。
进入2020年以来，越南和印尼渔业纠纷愈演愈烈。3月1日，印尼扣留了五艘非法在纳土纳群岛附近海域捕捞的越南渔船，并逮捕了68名船员。①4月9日，印尼在廖内群岛省专属经济区水域内扣留了两艘悬挂越南国旗的渔船，包括22名越南船员。②4月19日，三艘越南渔船在印马交界水域与印尼执法船发生激烈冲突，其中一艘越南渔船被撞沉，4人失踪，另外两艘越南渔船在纳土纳群岛以西海域被印尼方面抓扣。随后，印尼派遣4艘搜救船对失踪渔民展开搜救，越南也派遣大批海警船急赴现场。
两国因渔业引发的纠纷由来已久。如2019年2月24日，四艘越南渔船在纳土纳群岛以北争议海域作业时遭到印尼海军导弹护卫舰驱赶和抓捕，并与两艘越南渔监船发生摩擦。③4月27日，印尼海军一艘军舰在南海水域拦截一艘越南渔船时，遭到越南海岸警卫队船只冲撞，随后越南渔船沉没，2名渔民跳水逃走，被越南海警船救起，其余12人被印尼扣留。29日，印方召见越南大使表示抗议，直斥越方举动危及两国人员安全，不符合国际法，也有悖于东盟精神。④
作为世界上最大的群岛国家，印尼海洋蕴含的经济潜能达年均1.2万亿美元，渔业年产量高达1500万吨，是仅次于中国的世界第二大远洋渔业捕捞国。⑤然而，印尼海洋资源开发面临诸多瓶颈，其中国外非法捕鱼不仅为其造成经济损失，也对国家主权带来损害。印尼媒体称“全球30%的捕捞产量是非法的，而其中30%的非法捕捞活动发生在印尼海洋边界上”。⑥由于外国船只的非法捕捞，印尼总统称印尼渔业每年损失超过200亿美元。⑦若不对非法捕鱼加以控制和打击，2035年印尼渔民的海洋捕捞量将减少59%，利润减少64%。⑧
印尼一直试图阻止外国船舰侵入其海域捕鱼，并称每年需为此花几十亿美元。自2014年以来，印尼政府对非法捕鱼活动采取“零容忍”态度。据印尼方面统计，截至2019年底，印尼共炸毁556艘非法捕鱼船只，其中越南321艘，菲律宾91艘，马来西亚87艘，也包括中国3艘。⑨
近来，越南渔民在南海及周边各国海域的非法捕捞活动愈演愈烈。中国、东南亚邻国及其他太平洋岛国都不同程度地受到越南渔船非法捕捞的侵害。据“南海战略态势感知计划”资料显示，仅2020年4月，越南就有9208艘渔船在包括泰国湾的整个南海水域活动，其活动范围遍及越南近海、北部湾、海南岛海域、台湾西南海域、西沙海域、南沙海域、马来西亚和印尼近岸近海及泰国湾。⑩其中就有474艘越南渔船侵入西马来西亚海域和印尼纳土纳群岛的临近水域。越南这种肆无忌惮的侵渔活动已达到了一种令人匪夷所思的程度。
事实上，早在2017年10月，欧盟就向越南的持续性违规捕捞行为发出“黄牌”警告，责令其限期整改，否则将受到贸易制裁。随后，越南推出了一系列措施。同年11月21日，越南快速修订2003年版《渔业法》，要求所有长度在15米以上的渔船配备卫星定位设备，于2019年1月1日生效。2018年1月，越南公布《打击非法、不报告和不管制捕捞（IUU）白皮书》。2019年5月，越南政府总理批准成立防控非法捕鱼（IUU）国家指导委员会。但从近期越南日益加剧的非法捕鱼活动来看，显然相关规定并没有得到充分执行，其法律框架仍存在重大漏洞，且未能履行国际义务。在2019年11月，欧盟委员会检查团对越南打击非法捕捞行为进行第二次评估检查时表示不满，决定将“黄牌”延长半年至2020年6月，并建议越南政府进一步采取强有力的措施，防止其渔船在其他国家海域的非法捕捞行为。
二、越南与印尼渔业冲突频发的原因
在远洋捕捞能力不断增强、近海资源日趋枯竭、政府渔业政策调整以及国内外市场需求刺激等因素综合作用下，越南渔民不断冒险进入争议海域，甚至是邻国的经济专属区和领海进行非法捕鱼。而印尼则对越南这种非法捕鱼活动采取驱离、抓扣、炸沉等强硬政策。双方这种不可调和的矛盾使两国海上渔业纠纷不断升级。
首先，越南非法捕鱼活动日益猖獗，引发印尼国内强烈不满。为促进渔业发展，越南28个沿海省份的捕捞船队规模迅速扩大。据越南资料显示，其渔船数量从1990年的41，000艘船增加到2018年的108，500艘，增长幅度达160%以上，但实际数量远不止这些。另外，越南渔民捕捞能力也在不断提升，仅在2016年至2018年期间，拥有400马力以上大功率渔船数量就增长了30%。如在越南南部的巴地头顿省（Vung Tau），其传统拖网渔船的发动机功率小于90马力，但现在越来越多的渔船使用高达600至900马力的功率。随着捕捞能力的迅速提升，到2018年，越南水产总量已达775.7万吨，同比增长6.1%。2019年实现海鲜产品出口105亿美元，比2017年增长23%，成为世界第四大海产品出口国。⑪因此，在如今近海资源日益衰减的背景下，越南渔民选择赴更远海域，甚至争议海域开展捕鱼活动，从而成为渔业纠纷爆发的主要动因之一。
其次，越南政府致力于“海洋强国”建设，大力支持远洋捕捞，并将渔民视为保护海洋和岛屿的最强大力量，增加了与周边国家的渔业纠纷。多年来，越南政府不断调整海洋渔业规划，重点发展外海渔业，支持渔民建造大型渔船。2014年越南政府颁布关于渔业发展政策的第67号议定书后，到2019年已建成1032艘新船以帮助沿海地区渔民进行远洋捕捞。至2018年，越南已建立3055个海洋生产小组，约有19700艘渔船和128000名渔民参与其中，旨在维护海上主权和安全。据估计，越南有8000艘渔船和1.22%的海上劳工是渔业民兵组织的成员。对于非法捕鱼，越南政府一方面对其缺乏有效管理；另一方面有时甚至还会鼓励其渔船驶入争议水域，将其作为渔业民兵的一部分来维护所谓的海洋权利。
再次，印尼对非法捕鱼活动采取强硬手段。自2014年佐科执政以来，印尼更加重视海洋在国家经济、外交、国防中的作用，推行“海洋强国”建设，力图成为“全球海洋支点”，并以打击非法捕鱼为切入点，将印尼海军、外交部、海洋事务和渔业部等单位统统调动起来，不仅组建了“115特遣队”，也与谷歌公司合作，通过纳米卫星检测海域内的渔民情况，⑫通过强硬的“沉船政策”炸毁被捕外国船只，以起到威慑作用，显示自己坚决捍卫本国主权的意志和决心。强硬的“炸船”政策有效地打击了印尼相关海域的非法捕鱼行为，使印尼海域的非法捕捞活动下降了90%以上，总捕捞量下降了25%。⑬不过，这也直接加剧了越南和印尼间的渔业矛盾，使两国关系陷入紧张。
最后，渔业资源的跨境特征与国家海洋边界不确定性间的矛盾加剧了两国的渔业纠纷。维护国家领土主权完整和专属经济区权益不被侵犯是国家的主要权益之一。渔业活动只能在准许渔民进入的特定海域之中合法进行，但基于渔业资源洄游的渔业捕捞行为具有一定的流动性，渔业资源的跨区域流动不会随着国家海洋划界而受到限制。与此同时，海上专属经济区重迭问题也加剧了渔业纠纷的激烈程度，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）确定了专属经济区的国际法地位，然而海洋划分原则的模糊概念加速了国家间分歧，以至于导致渔业纷争。印尼与越南对于专属经济区重迭的争执导致划界分歧严重。印尼于1969年提出以“中间线”原则同邻国解决海洋划界的主张，并于1978年同越南谈判两国海上划界问题，经过25年谈判，两国于2003年就大陆架边界问题达成了协议，但双方仍在划定专属经济区（EEZ）问题上停滞不前。到2019年8月，两国已经就此举行了12轮谈判依然无果。⑭双方越来越希望能够早日完成谈判，以解决专属经济区重迭问题，从而避免发生渔船违法事件。
三、影响与建议
近年来，东南亚各国海上渔业纠纷频发，成为南海争端的热点问题。各国间渔业冲突不断升级使南海渔业资源竞争面临巨大压力，不仅威胁南海生态环境和渔业可持续发展，而且由渔业纠纷而引发的暴力事件、民族情绪对立成为影响地区安全的重大隐患。另外，南海渔业纠纷不断，也严重影响着该地区正常的渔业生产秩序，阻碍南海渔业合作。
目前，印尼与越南对渔业资源的争夺在东南亚国家中最为激烈。印尼作为东盟最大的成员国，在东盟发展过程中发挥重要作用。越南近年来经济发展迅速，影响力与日倍增，今年也是东盟轮值主席国。两国在该地区都拥有举足轻重的影响。双方海上日益激化的渔业矛盾不仅影响两国关系，也会给南海安全局势蒙上阴影。从现实来看，双方渔业纠纷也最可能让南海危机意外升级。
因此，为化解两国矛盾，实现地区和平稳定，越南和印尼应该尽快建立渔业纠纷解决机制，妥善管理这些争端，确保渔业纠纷得到及时有效的解决；双方都应具有打击非法捕鱼的强烈政治意愿，并在此基础上加强信息交流与沟通，提高各自发现、应对和惩罚违规捕捞行为的能力；避免采取任何可能导致国家间紧张局势的行动，加强国家间对话，并调整渔业管理政策，取消有助于非法渔业活动的渔业补贴行为；两国也可积极利用多边合作机制加强合作，积极与相关国家建立南海区域渔业组织。
注释：
①“印尼扣留五艘非法闯入备受争议海域越南渔船”，《联合早报》，2020年3月5日，https：／／www.zaobao.com／realtime／world／story20200305－1034508
②Dian Septiari， ＂Illegal fishing still rife in North Natuna Sea：Ministry，＂ The Jakarta Post， April 9， 2020， https：／／www.thejakartapost.com／news／2020／04／09／illegal－fishing－still－rife－in－north－natuna－sea－ministry.html
③Arya Dipa and Agnes Anya， ＂Indonesia slams Vietnam for disrupting arrests，＂ The Jakarta Post， February 27， 2019， https：／／www.thejakartapost.com／seasia／2019／02／27／ri－slams－vietnam－for－disrupting－arrests.html
④甄翔：“南海爆发冲突！越南海警船撞向印尼军舰，双方持枪叫骂”，环球网，2019年4月30日，https：／／world.huanqiu.com／article／9CaKrnKk9U8
⑤＂The State of World Fisheries and Aquaculture 2018 － Meeting the sustainable development goals，＂ FAO， 2018， http：／／www.fao.org／3／i9540en／i9540en.pdf
⑥Johanes Nugroho， ＂Why Sinking Ships Is Not Good for Indonesia，＂ Jakarta Globe， January 23， 2018， https：／／jakartaglobe.id／opinion／johannes－nugroho－sinking－ships－not－good－indonesia／
⑦蓝慧：“印尼‘击沉’51艘‘非法捕鱼’外国渔船 多半来自越南”，环球网，2019年5月6日，https：／／world.huanqiu.com／article／9CaKrnKkhbV
⑧Basten Gokkon， ＂Indonesia＇s crackdown on illegal fishing is paying off， study finds，＂ Mongabay， April 23， 2018， https：／／news.mongabay.com／2018／04／indonesias－crackdown－on－illegal－fishing－is－paying－off－study－finds／
⑨Mas Achmad Santosa， ＂Indonesia＇s Experience in Handling Transboundary IUU Fishing Cases＂， Nov 28， 2019
⑩胡波：“南海渔业资源保护刻不容缓”，环球网，2020年5月21日，https：／／opinion.huanqiu.com／article／3yK0nzfsvwX
⑪＂Vietnam boats using child labour for illegal fishing，＂ The Guardian， 19 Nov 2019， https：／／www.theguardian.com／environment／2019／nov／19／vietnam－boats－using－child－labour－for－illegal－fishing
⑫Indah Gilang Pusparani， ＂Meet Indonesia＇s New Weapon to Crackdown Illegal Fishing，＂ The Seasia， April 24， 2018 https：／／seasia.co／2018／04／24／here－is－indonesia－s－new－weapon－to－crackdown－illegal－fishing
⑬Basten Gokkon， ＂Indonesia＇s crackdown on illegal fishing is paying off， study finds，＂ Mongabay， April 23， 2018， https：／／news.mongabay.com／2018／04／indonesias－crackdown－on－illegal－fishing－is－paying－off－study－finds／
⑭“印尼－越南启动北纳土纳专属经济区谈判”，2019年 8月23日，https：／／www.medcom.id／cn／news／read／2019／08／23／13149
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