何建宗答中评：香港看似三权分立却完全不同

一国两制青年论坛创办人兼主席、基本法推广督导委员会委员何建宗（中评社资料图）

　　中评社香港9月5日电（记者　沈而忱）行政长官林郑月娥日前明确表示，香港没有“三权分立”。反对派却齐声表示质疑。一国两制青年论坛创办人兼主席、基本法推广督导委员会委员何建宗博士接受中评社访问时指出，香港表面上有三权分立的特色，但关键是香港作为中国的一个特别行政区，其三权的权力均来自中央，即便是香港的司法机关，它对基本法的解释权力亦是有限的。这些特质都表明香港制度与西方的三权分立制度完全不一样。

　　香港不是三权分立　但司法独立丝毫无损

　　何建宗提到，香港的政治制度究竟是不是“三权分立”，这个争论自从回归以来一直没有停止过。过去是局限在学术范畴和部分中央官员的谈话当中，特区政府官员一般不表态。这次引起哄动主要是因为教育局长和行政长官的公开发言，以及教科书的修订。我觉得最近的情况可以理解为，一直以来局限于学术或内地的讨论进入了复杂的香港政治领域，但由于香港内部没有足够的酝酿，导致讨论失去了焦点。

　　“很不幸，在部分人有意的误导下，焦点转移到了香港是否存在‘司法独立’这个问题上。”何建宗分析道，香港基本法第二条表明，香港拥有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这个“独立的”三个字非常重要，是行政管理权和立法权所没有的。这体现在几个方面。第一，根据基本法85条，香港法院独立进行审判，不受干涉；第二，根据基本法第89条，香港的法官只有在无力履行职责和行为不检的情况下，行政长官才可根据终审法院首席法官任命是不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。何建宗表示，简单来说，香港法官基本上是不能被“炒鱿鱼”的，无论他的判决是否得到欢迎，无论他是否判政府败诉。这是独立司法权的关键。即便是审理国安案件的指定法官，也是香港的法官，也得到相同的保护。

　　何建宗指出，正因为如此，近年很多人对香港法官判决有不同意见甚至不满，但香港的司法独立丝毫无损。反对派和以美国为首的西方国家对香港丧失法治的污蔑是完全站不住脚的。
　　特首林郑月娥回应社会争议时提到，以往司法界人士说香港有“三权分立”，往往是在说分工。该如何解读“分工”？何建宗认为，“分工”是指行政、立法、司法各自按照基本法所规定的职能履行职责，不能越权。此外，司法界人士都要按照基本法第104条的规定宣誓拥护基本法，而且必须是整体上而非选择性的拥护，即不能说只拥护“普选”，不接受基本法第23条立法；或者不接受中央依法拥有的权力，包括人大常委解释基本法、颁布法律纳入附件三等。

　　立法会方面，何建宗表示，议员应该在基本法、现有法律和议事规则的规范下，理性专业地审议法案和政府拨款。若是为了政治利益刻意在程序上瘫痪立法会的运作，则肯定不是“分工”，甚至连“制衡”都谈不上，用意明显是瘫痪特区施政以冲击中央的全面管治权。长期以往，社会无法承受其代价。

　　立法与行政应相互配合　不该一味制衡

　　何建宗指出，三权分立的英语“separation　of　powers”就是三权分工，各司其职的意思。其概念本身，主要是指在一个独立国家之下，行政和立法互相制约，而且通过不同的方式产生（因此英国的议会制严格说不属于三权分立），再加上独立的司法机构进行审判。

　　“在香港，表面上看有三权分立的特色，但关键是香港并不是一个国家，而是中国的一个特别行政区；香港三权的权力均来自中央。”何建宗强调，基本法是全国人大制定的，即便是香港的司法机关，它对基本法的解释权力亦是有限的，是来自全国人大常委的授权。这些特质都表明香港制度与西方的三权分立制度完全不一样。

　　何建宗表示，在这个制度设计下，行政长官作为中央任命的官员，既是行政机关的首长，也是特区的首长。因此行政长官的宪制地位是高于其他三权的，此谓之“行政主导”。这也是其他三权分立的西方国家所没有的制度元素。这从基本法第48条行政长官的职能当中，可以清楚看到。
　　过去一直争论的“行政主导”与否，是指行政机关和立法机关的关系，跟司法机关无关。关键问题是，行政和立法是偏重制衡还是偏重配合。何建宗认为，两者既该既互相配合又该互相制衡，不能只强调制衡。事实上，从过去一年立法会的乱象可以看出，即便不过半数，反对派依然可以阻挠特区政府的施政；如果他们在立法会超过半数，立法会基本上已丧失配合功能了。

　　按照基本法的设计，行政、立法应该既互相配合又互相制衡，但实际运作上却是立法会严重干扰政府施政。何建宗举例道，去年立法会内委会长达7个多月的拉布，令很多有利民生的措施被拖延，甚至胎死腹中。他认为，应该利用好目前的争议，让立法会议员了解立法会的宪制角色，不要继续做损害香港繁荣稳定的事情；亦让广大市民更加了解香港的宪制秩序及政制架构。

　　大律师公会2日发声明指，《基本法》有关条文已淸晰订明和界定三权分立，认为林郑特首说香港不是三权分立毫无根据。何建宗表示，大律师公会只提及三权分立和彼此的制衡，却完全没有提及行政主导，可见其理解不全面。从过去多年特区政府的施政效能和立法会的恶劣表现看，目前立法机关的制衡权力被滥用，导致很多改善民生措施未能通过，甚至连履行宪制责任的《国歌条例》都恶意阻挠。

　　何建宗进一步分析，基本法第48条是有关行政长官权力的条文，应该看到，行政长官有很多权力还没有完全被运用，例如第48条第四款提到，行政长官决定政府政策和发布行政命令。这方面值得基本法学者日后作出深入研究。

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