为什么香港只能行政主导？陈晓锋答中评

香港法学交流基金会秘书长、就是敢言执行主席陈晓锋博士（中评社资料图）

香港法学交流基金会秘书长、就是敢言执行主席陈晓锋博士（中评社资料图）

　　中评社香港9月6日电（记者　沈而忱）行政长官林郑月娥日前明确表示，香港没有“三权分立”。反对派却齐声表示质疑。香港法学交流基金会秘书长、就是敢言执行主席陈晓锋博士对中评社指出，立法与司法系统通常没有上下隶属关系，所以立法主导、三权分立适合于国家层面，而不适合单一制国家受中央管辖的地方。昔日是英国的“海外属土”，现在是中国的地方行政区，这决定了香港只能“行政主导”而非“三权分立”。但这不意味着香港没有三权制衡，《基本法》中权力分立的基础和权力之间相互配合、相互制衡的架构亦清晰可辨。
　　
　　针对近日香港社会对“三权分立”和“行政主导”的争议，陈晓锋认为，恐怕最近社会的争议不是聚焦在香港的政治体制上，而是永无止休的口水战和故意挑起的政治争执。就香港的政治体制而言，那么无论是回归前还是回归后，香港实行的都是“行政主导”，不实行“立法主导”和“三权分立。”

　　“三权分立”最初是在1748年法国孟德斯鸠在《论法的精神》一书中发展洛克之学说系统地提出。美国的立国者接纳了孟德斯鸠的想法，在美国宪法之内清楚地把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡。在当时这种宪制是前所未有的崭新尝试。至今美国的“三权分立”，仍然是众多民主政体中最彻底的。英国也不实行“三权分立”，英国奉行“议会至上”的原则，也就是“立法主导”，且行政权和立法权有较大的联系，但司法权基本独立。

　　回溯香港的政体，陈晓锋表示，邓小平1987年会见基本法草委会委员时便提出，不赞成香港“搞三权分立、搞英美的议会制度”。2015年时任香港中联办主任张晓明也强调，香港政治体制是中央政府直辖下的以行政长官为核心的“行政主导”，从来不实行“三权分立”，特首地位超然于行政、立法及司法之上。

　　陈晓锋指出，香港的政策，回归前由港督会同行政局决定，回归后由行政长官会同行政会议决定。不论是行政局或行政会议，部分成员也同时是立法局或立法会的成员。当同一个人同时担任行政和立法部门的职务时，这并不构成严谨的“三权分立”。

　　陈晓锋提到，“行政主导”这一概念最早出现于末代港督彭定康1995年的施政报告，当时的政务官陈方安生也对“行政主导”作出解释：香港政制的建立以“分权基础”上的行政主导为原则。行政、立法、司法各自具有独立的角色与功能，相互制衡、相互支持……1995年港督的报告不仅仅是对“行政主导”宪制上的承认。

　　同样，基本法起草者委员之一王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》1997年修订本里提及，香港特别行政区的政治体制，从《基本法》的有关规定看，也是一种“行政主导”的体制。2004年4月，香港特区政制发展专责小组在其第二号报告书中也清楚表达，“行政主导”是特区政府政治体制设计的一项重要原则，是体现国家主权的重要表征。任何方案必须巩固以行政长官为首的行政主导制，不能偏离这项设计原则。此外，2015年，时任香港中联办主任张晓明也强调，香港政治体制是中央政府直辖下的以行政长官为核心的“行政主导”，从来不实行“三权分立”，特首地位超然于行政、立法及司法之上。
　　陈晓锋表示，从政治学的角度看，香港的政治体制无论是在殖民统治时期或是在回归后都可以形容为“行政主导”政治体制，原因是港督与行政长官都拥有庞大的制定政策和人事任免的权力。立法机关的权力相对少很多，而司法机关则只有在诉讼出现时才有机会发挥“制衡”行政机关的作用。从另外一个角度看，纵使行政、立法和司法三个权力回归前和回归后都存在，但行政权力独大则是不争的事实。

　　“司法独立”作为一个法律概念，有其严格的内涵和外延。陈晓锋解释说，在香港主要体现在基本法第八十五条的规定中，“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”这表面，司法独立就是指法官独立审判案件，不受任何个人或机构的干涉，司法人员的履职行为不受法律追究。

　　“司法机构并不因此就有权拒绝来自其他方面的合法制约，司法机构并不因此可以变成一个自作主张的独立王国。”陈晓锋举例道，司法机构如何组成，就不是司法机构可以自行决定的，法官的任命权属于行政长官。更重要的是，尽管基本法赋予了香港终审权，但其司法机构仍只是一个地方的司法机构，它的案件管辖范围和审理案件时解释基本法的权力都由基本法作出明确限定。

　　陈晓锋续指，现代社会都有行政、立法、司法三种公权力，不过三权之间的关系不尽相同。香港虽有“三权分立”之形，但主要体现的是在三权分工上各司其职、互相配合及制衡。其中，行政权明显居于更权威更主动的地位。政府拥有立法创议权，政府议案优先列入立法会议程，简单多数通过，体现行政优先，议员议案的通过则有更高的门槛。基本法74条规定，立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案；如果提出涉及政府政策的法案，必须事前得到行政长官的书面同意。行政对司法也有制约，包括行政长官有权依照法定程序任免各级法院法官，有权赦免或减刑，行政长官就国家行为的事实问题所发出的证明文件对法院有绝对的约束力等。

　　陈晓锋认为，行政主导与立法主导、三权分立是不同的管治模式。美国是典型的三权分立，三权之间分庭抗礼，美国宪法中的排序是国会在前，总统和司法在后。英国是立法主导，实行议会内阁制，行政权由议会派生而来，受议会制约。由于立法与司法系统通常没有上下隶属关系，所以立法主导、三权分立适合于国家层面，而不适合单一制国家受中央管辖的地方。昔日是英国的“海外属土”，现在是中国的地方行政区，这就决定了香港只能“行政主导”，不能“三权分立”。

　　“虽然香港不实行‘三权分立’，但不意味着香港没有三权制衡。”陈晓锋说，根据《基本法》第45条和第68条规定，行政长官和立法会主席及议员的产生方法实际上体现了行政机关与立法机关彼此独立的立法意图；同时，根据《基本法》第49条、第50条、第52条、第64条、第73条等，也反映出行政机关和立法机关之间存在一定程度的相互制衡。因此，可以得出结论，虽然《基本法》总体设计上，行政权力优于立法权力，但《基本法》中权力分立的基础和权力之间相互配合、相互制衡的架构也是清晰可辨的。

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