中评智库：多维视角审视ECFA存废

终止ECFA，意味着两岸经济制度化合作进程的中断，也意味着两岸经济交流合作风向的转变。

（表1：不同类型区域经济一体化特征比较）

（表2：全球生效中的各类区域贸易协定通告）

　　中评社香港9月7日电/北京联合大学台湾研究院助理教授、经济学博士、公共管理博士后周小柯在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊9月号发表专文《三维视角对ECFA的审视》。作者认为：不管是主动终止ECFA，还是ECFA在第三方提出异议情形下被动终止，都意味着两岸经济制度化合作进程的中断，也意味着两岸经济交流合作风向的转变，将对台湾经济带来广泛而深远的影响，当然也会对大陆部分产业和部分同胞的利益产生影响，但受害最大的还是台湾同胞，两岸同胞想必都不希望这种情形发生。与其让ECFA面临被动终止风险，不妨主动暂停ECFA早期收获的执行，使ECFA早期收获处于“休眠状态”，以此既避免WTO其他成员对两岸之间的特惠待遇提出异议，也保留ECFA后续协商及发展升级的弹性空间。待条件成熟，两岸不仅可以启动早期收获，还可以在ECFA基础上进一步推动两岸经济制度化合作实现跨越式发展。文章内容如下：

　　海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）自2010年9月12日生效至今已近10年，下一步何去何从仍是一个待解之谜。十年来，ECFA给两岸同胞尤其是给广大台湾同胞和台湾企业带来了实实在在的经济利益，即便是当初极力反对ECFA的一些人士也无法否认这一客观事实。目前，对于ECFA的未来走向，学术界并没有一致性的认识，但去年以来相关议题在两岸受到普遍关注，这从一个侧面印证了ECFA对两岸关系和台湾经济发展的特殊重要性。值ECFA生效届满10年之际，本文从ECFA本身、两岸经济合作制度化以及现实环境三个视角对ECFA进行较全面的审视，以期对ECFA有更加全面深刻的认识，也有助于着眼长远探索一条既遵循一般规律又独具两岸特色的两岸经济合作制度化模式，促进两岸经济合作制度化的可持续深入推进。
　　一、ECFA本身视角的审视

　　（一）两岸签署ECFA的初衷

　　2010年6月29日，两岸两会在重庆正式签署ECFA。回顾当时ECFA签署的背景和相关过程，可以看出两岸在签署ECFA的初衷方面既有明显的不同，也有很大的交集。从当年中央对台工作会议的精神看，大陆推动签署ECFA的初衷主要在于推进两岸交往制度化和机制化进程，在两岸关系和平发展进程中不断增进台湾同胞的福祉。①从台湾经济特征、当时面临的困境及2010年4月25日“双英ECFA辩论”的相关内容看，台湾方面推动签署ECFA的初衷主要是解决台湾经济日益被边缘化问题，探索融入区域经济整合大趋势的路径，为台湾经济找出路。正如时任台湾海基会副董事长兼秘书长高孔廉先生和海基会经贸处副处长邓岱贤先生最近撰文指出，ECFA对于台湾这样的小型开放出口导向型的经济体极为重要。②两岸签署ECFA初衷的交集是互利共赢、共同增进台湾同胞的经济福祉，这一共同初衷的实现方式就是ECFA所开启的两岸经济合作制度化。

　　（二）WTO框架下对ECFA的审视

　　《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）第24条第5款允许成员之间形成关税同盟或自由贸易区，或者为建立关税同盟或自由贸易区而必须的临时协定；第5款（c）项规定：“本款（a）项和（b）项所称的临时协定，应具有一个在合理期间内成立关税联盟和自由贸易区的计划和进程表”。③这一规定意味着WTO成员可以在WTO框架下签订自由贸易协定或关税同盟，并根据需要先签署临时协定。WTO《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》中对临时协定合理期限的解释是：第24条第5款（c）项所指的“合理持续时间”只有在例外情况下方可超过10年；如属一临时协定参加方的成员认为10年不够，它们应向货物贸易理事会提供需要更长期限的全面说明。④由此可见，WTO框架下临时协定的合理期限原则上是10年。

　　两岸都是WTO成员，ECFA是两岸遵循WTO基本原则并结合两岸特色签署的框架性经济合作协议。依据上述规定，ECFA在性质上属于为形成正式自由贸易协定（FTA）而签订的“临时协定”或“过渡性协议”。
　　（三）ECFA性质辨析

　　不过也有观点认为ECFA是仍在进行中、尚未完成的协议，或认为ECFA是框架协议，不属于“过渡性协议”。从ECFA后续协商情形看，2016年民进党上台后拒不承认“九二共识”，导致两岸两会协商被迫中断，ECFA后续协商随之被迫中断，已经谈不上“仍在进行中”；尚未完成其实正是由于ECFA是FTA的过渡协议，尚未完成向FTA的升级。而从ECFA内容来看，它是一个框架协议，总体上是“目录式”的，除早期收获部分外，其余部分不涉及具体内容，需要通过后续协议逐步从框架协议过渡到正式协议，ECFA协议内容中货物贸易、服务贸易、投资保障、争端解决部分均约定两岸应不迟于ECFA实施后六个月内就相应内容展开磋商，并尽速达成协议。由此可以看出，尽管ECFA内容上是框架协议，但性质上确实属于向正式FTA过渡的“过渡性协议”。高孔廉先生和邓岱贤先生也指出，“架构”协议就是无法一步到位FTA前的初步协议。

　　二、两岸经济合作制度化视角的审视

　　（一）区域经济一体化相关理论

　　区域经济一体化是当今世界突出的两大经济发展趋势之一，也是学术界长期关注的重要议题。早在上世纪60年代，美国经济学家巴拉萨（Balassa Bela）就将经济一体化定义为既是一个过程，又是一种状态⑤；加拿大经济学家利普塞（Riehard Lipsey）进一步将区域经济一体化概括为6种等级递增的形式：特惠关税区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化（特征比较见表1）。⑥根据利普塞的划分方法，ECFA属于特惠贸易协定，是最低层级的区域经济一体化，仅仅是两岸经济合作制度化进程的起步。自由贸易区的新增特征是商品自由流动，一般在FTA实践中以零关税范围涵盖90%以上商品为标准。关税同盟的新增特征是对外统一关税，即对缔约方之外国家或地区采用统一的关税。共同市场的新增特征是生产要素自由流动，包括资本、人员和技术等生产要素的自由流动。经济同盟的新增特征是经济政策协调，要求缔约成员在共同市场基础上，彼此协调财政、货币和汇率等经济政策。完全的经济一体化是区域经济一体化的最高形态，要求缔约方在经济、政治、法律等制度方面彼此协调。

　　（表1：不同类型区域经济一体化特征比较）
　　（二）两岸经济合作制度化的实践

　　ECFA在两岸经济交流合作过程中具有里程碑意义，标志着两岸经济制度化合作的开启。目前，两岸经济合作制度化进程的推进进度虽然受阻，但在大陆的主导下仍在延续，并致力于朝两岸共同市场的方向迈进。未来怎样逐渐打造两岸共同市场？大体上有两种路径可以探讨。

　　其一是常规的路径，即在ECFA基础上先发展到自由贸易区，再建设两岸关税同盟，然后再进一步打造两岸共同市场。这一路径按照区域经济一体化的发展阶段逐步推动，从理论上看是最佳的，但需要两岸制度化谈判协商机制能够畅通运转这一前提。显然，在岛内政治生态日趋复杂、两岸关系愈加严峻形势下，在相当一段时期内难以顺利推动。

　　其二是创新性探索。在路径一难以顺利推动情形下，探索“以点带面”、由单向到双向、由民间到官方的创新路径，灵活务实推动两岸自由贸易区和两岸共同市场建设。比如，以福建自由贸易区为切入点，推动两岸次区域自由贸易区建设，进而向整个海峡西岸经济区拓展，向毗邻厦门的金门延伸，打造两岸共同市场试验区，待条件成熟再向两岸其他区域推广实施。然而，因路径二是探索和试验模式，在可推广之前其实际影响比较有限。

　　综合来看，路径一与路径二并不冲突，两种路径相辅相成，可以相互促进。路径一虽优于路径二却难以推动，但可以为路径二的具体创新提供方向性的参照蓝本；路径二是可行的次优选择，可以不断摸索积累经验，为路径一的推进实施创造条件。未来可以以两种路径交替推进的方式，创造一条既遵循一般规律又独具两岸特色的两岸经济合作制度化模式。
　　三、现实环境视角的审视

　　（一）两岸关系的现实及两岸ECFA初衷的变与不变

　　ECFA签订之时，两岸关系处于一个大交流、大合作、大发展的阶段；ECFA生效十年后，两岸关系和平发展的大趋势在大陆主导下没有改变，但台湾内部政治格局已经发生重大变化，给两岸关系和平发展带来严峻挑战，也给ECFA的发展带来严峻挑战。

　　十年来，大陆对ECFA的初衷一直未变。习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“我们要积极推进两岸经济合作制度化，打造两岸共同市场”⑦；2020年中央对台工作会议和2020年国务院政府工作报告中均强调“完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施”⑧；海协会会长张志军在两会期间就ECFA问题回应中评社记者提问时表示：“ECFA得来不易，相信两岸同胞都不希望看到这一重要成果得而复失。”⑨这些都表明，大陆签署ECFA时的初衷没有变化，未来仍将积极推进两岸经济合作制度化。反观台湾，因岛内政治斗争不断升级，ECFA的实施及后续谈判进程频频受阻，签署ECFA时的初衷逐渐被淡化；2016年5月政党轮替后，民进党当局一方面谋求降低对大陆市场的依赖度，另一方面相关人士多次表态希望ECFA延续下去，对待ECFA表现出自相矛盾的复杂心态和投机心理。马英九当局签署ECFA的初衷已经被民进党当局抛到了九霄云外，不知所踪。

　　（二）区域性贸易协定快速增长的现实

　　过去半个多世纪以来，区域经济一体化在全球范围内迅速发展。根据WTO秘书处统计数据，截至2020年7月20日，全球累计的有效区域贸易协定（RTAs）通告（notifications）共计494项（见表2），涉及有效的RTAs共323项（新签署305项，加入已有协定签署的协定18项）；其中，自2010年至2020年7月全球共新增196项区域贸易协定通告，占累计有效RTAs通告总数的39.7%。⑩两岸所在的东亚是缔结区域贸易协定十分活跃的区域之一，截至2020年7月20日累计的有效RTAs通报数量为93项，在WTO秘书处所划分的11个区域中仅次于欧洲的102项居第二位，比第三位南美洲的66项多出27项。区域性贸易协定快速增长的同时，区域性贸易也随之快速发展。根据麦肯锡研究院2019年发布的《变化中的全球化：贸易与价值链的未来蓝图》报告中的数据，2013-2017年间，区域内贸易在全球商品贸易总额中的占比增加了2.7个百分点，其中亚洲地区和欧盟28国的增长势头尤为迅猛。⑪

　　（表2：全球生效中的各类区域贸易协定通告）
　　今年以来，新冠病毒疫情逐渐演变为全球“大流行”，给世界经济和全球供应链体系的正常运行带来了空前挑战，全球供应链收缩压力骤增，全球贸易额也大幅度下滑。可以预见，这场全球性灾难对未来后疫情时期的全球生产和贸易也将产生深远影响，区域生产网络和区域内贸易的发展将在一定程度上替代全球生产网络和区域间贸易，区域贸易协定快速增长和区域内贸易快速发展的态势未来仍将延续并有加快倾向。

　　（三）ECFA是不是台湾地区融入区域经济整合的必由之路

　　区域经济一体化是大势所趋，亚太地区是区域经济整合的最快地区之一，台湾与大陆签订ECFA的初衷就包含了通过ECFA融入区域经济整合。ECFA签署后，2013年6月，两岸两会在上海签署《海峡两岸服务贸易协议》；同年7月，台湾地区与新西兰签订经济合作协议（ECA）；同年11月7日，再与新加坡签署“台星经济伙伴协议”（ASTEP），这些都是台湾地区融入区域经济整合的努力和阶段性成果体现。ECFA本已为两岸共同融入亚太区域经济整合奠定了基础，两岸可以在ECFA基础上通过深入推进两岸经济合作制度化进程的方式共同融入亚太区域经济一体化。然而，由于岛内政治对两岸经济合作的干扰，两岸服务贸易协议迟迟不能生效，ECFA的后续协商也无法推进，致使原本逐渐清晰的两岸共同参与亚太区域经济整合的路径趋于模糊化。

　　台湾地区能否不通过ECFA融入区域经济整合？其实这个问题在“双英ECFA辩论”中已经浮出水面。从当时岛内民意及马英九当局的选择看，对这个问题作出了否的回答。十年后的今天再来看，当时的选择非常有先见之明，遗憾的是，岛内政党轮替后，民进党当局的选择逐渐与此背道而驰，台湾地区融入区域经济整合的路径日趋模糊，相关的努力仅停留在口头上和书面上，“在区域经济整合方面几乎是原地踏步”⑫。无论从亚太及东亚区域经济整合的态势看，还是从两岸经贸已经形成的紧密内在联系看，民进党当局试图绕开两岸经济合作而推动台湾融入区域经济整合都是行不通的。因此，以ECFA为代表的两岸经济合作制度化，是台湾地区融入区域经济整合的有效路径，也是必由之路。
　　四、结语

　　ECFA是两岸遵循WTO基本原则同时结合两岸特色所签署的框架性协议，属于区域性FTA的过渡性协议，具有“临时协定”的性质。ECFA的合理期限依WTO规定原则上是10年，但从规定本身及其他相关的实践案例看，也具有一定的弹性空间。

　　目前已经确定无疑的是，ECFA在生效10年内不能完成向FTA的过渡，而且两岸在目前及未来一段时期仍不具备商定ECFA“合理期限”展期的条件。在此情形下，ECFA作为“临时协定”就面临因WTO其他成员对ECFA的合理性提出异议而被动终止的风险，最大的风险点在于ECFA早期收获部分，因为这是两岸之间的特惠待遇，只有证明为大陆或台湾原产的产品才可以享受ECFA优惠的零关税待遇，实际上是对其他WTO成员的歧视，但歧视的依据却存在不足（既未能成功升级为FTA，也未将“合理期限”展期）。

　　ECFA是两岸来之不易的重要成果，是两岸经济制度化合作的起步，是两岸友好合作关系的象征。不管是主动终止ECFA，还是ECFA在第三方提出异议情形下被动终止，都意味着两岸经济制度化合作进程的中断，也意味着两岸经济交流合作风向的转变，将对台湾经济带来广泛而深远的影响，当然也会对大陆部分产业和部分同胞的利益产生影响，但受害最大的还是台湾同胞，两岸同胞想必都不希望这种情形发生。与其让ECFA面临被动终止风险，不妨主动暂停ECFA早期收获的执行，使ECFA早期收获处于“休眠状态”，以此既避免WTO其他成员对两岸之间的特惠待遇提出异议，也保留ECFA后续协商及发展升级的弹性空间。待条件成熟，两岸不仅可以启动早期收获，还可以在ECFA基础上进一步推动两岸经济制度化合作实现跨越式发展。

　　[ 本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“全球生产网络动态演进下两岸产业合作的转型升级”（17YJCGAT006）阶段性成果 ]
　　注释：

　　①《开创两岸关系新局面 2010年对台工作会议举行》，2010年1月30日，中国广播网，http://china.cnr.cn/news/201001/t20100130_505965135.html。

　　②高孔廉、邓岱贤：《台湾的ECFA困局与应有的放大格局》，《中国评论》，2020年第6期。

　　③《关税及贸易总协定》（The General Agreement on Tariffs and Trade，GATT 1947），英文原文见WTO网站，https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm。

　　④《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》，英文原文见WTO网站，https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/10-24_e.htm。

　　⑤B.Balassa. The Theory of Economic Integration. Richard D. Irwin, Inc., Homewood, 1961.

　　⑥Lipsey,Richard. International Integration: Economic Unions. International Encyclopedia of the Social Science, Macmillan, 1968.

　　⑦习近平：《为实现民族伟大复兴　推进祖国和平统一而共同奋斗——在〈告台湾同胞书〉发表40周年纪念会上的讲话》，新华网，2019年1月2日 14:10:09，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/02/c_1123937757.htm。

　　⑧《人民日报》记者李昌禹：《2020年对台工作会议在京召开 汪洋出席并讲话》，《人民日报》，2020年1月20日01版；李克强：《政府工作报告——2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/2020lhzfgzbg/index.htm。

　　⑨《两会关注：中央密集发出涉台声音》，中国评论网，2020年5月29日00:08:49，http://www.crntt.cn/%E5%85%A8%E5%9B%BD%E4%B8%A4%E4%BC%9A2020/99335.html。

　　⑩若一项RTA包括货物贸易、服务贸易及授权条款部分中的至少两个方面，按WTO的要求需要分别通告，并被单独统计进通告数量中，所以通告数量多于RTA的数量。数据见WTO网站区域贸易协定数据库，http://rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAListAccession.aspx。

　　⑪麦肯锡全球研究院：《变革中的全球化：贸易与价值链的未来图景》（Globalization in transition: The future of trade and global value chains），麦肯锡全球研究院，英文版2019年1月发布。

　　⑫社论：《ECFA的昨非今是》，台湾《经济日报》，2020年6月22日。

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