中评智库：港区国安法的政治意涵与影响

　　中评社香港9月19日电/台湾佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊9月号发表专文《制定《港区国安法》之政治意涵及其影响》，作者认为：“一国两制”不能冲击“一国”底线，涉及国家安全和主权的问题，并无挑衅空间。国家安全底线愈牢，“一国两制”空间愈大。《港区国安法》制定在“一国两制”和《香港基本法》框架下，尽可能平衡国家安全维护及人权保障间的关系。国安法条文设置既遵循中国《刑法》的规范与标准，又有类似《基本法》条文的内容，这意味着中国的“一国两制”实践进入新阶段，强化中央政府对特区政府的“全面性管治”，实现中国国家安全法在香港地区的融入引介、适用及全覆盖。文章内容如下：

　　壹、前言

　　中国全国人大常委会在6月30日通过《港区国安法》，正式写入香港《基本法》附件三，是中国政府对香港政策的“重大分水岭”，明确设置其政治底线：“一国两制”不能冲击“一国”底线，涉及国家安全和主权的问题，并无挑衅空间。国家安全底线愈牢，“一国两制”空间愈大。《港区国安法》制定在“一国两制”和《香港基本法》框架下，尽可能平衡国家安全维护及人权保障间的关系。国安法条文设置既遵循中国《刑法》的规范与标准，又有类似《基本法》条文的内容，这意味着中国的“一国两制”实践进入新阶段，强化中央政府对特区政府的“全面性管治”，实现中国国家安全法在香港地区的融入引介、适用及全覆盖。

　　有关中国政府通过《港区国安法》并立即公布实施，存在仁智互见的争论性观点。肯定观点以为，这是继主权回归之后香港人心回归的新起点，或者说是“一国两制”不忘初心、行稳致远的起跑线。这对曾遭深度撕裂的香港社会，凭藉《港区国安法》实施契机，可强化国家认同感和民族自豪感。反对者则认为这将扼杀香港自由民主人权运动，进一步限缩香港言论、思想及学术自由、集会结社自由，致香港从“法治社会”走向“员警国家”管制社会；同时，香港的国际金融中心、自由贸易港地位逐渐衰退，失去既往繁荣与发展；“一国两制”成为“一国一制”。
　　贰、《港区国安法》立法背景与重要内容

　　中国政府通过《港区国安法》，在香港特区设立涉及国家安全的委员会及办公室机构，具有遏制非政府组织和其他社会团体抗争活动的效果，显然这是对香港回归后各种抗争运动频仍，尤其是针对未来爆发类似2014年雨伞运动、2019年反逃犯条例修正风波运动，采取有效法律处置作为，藉以防止抗争风波持续扩大蔓延。这种惩罚行为甚至将对象转向“任何人”，包括境内外香港公民及非香港人士。此法实施的政治影响效应，包括对香港社会产生“寒蝉效应”，裂解政治异议性组织，防止其进一步集结扩大化，弱化其社会运动集体动员能力；同时，也试图切断香港社会抗争者与境外势力连结，避免其产生“扩散作用”及“共振效应”。

　　首先，中国政府为遏制香港特区社会抗争运动，依据该法在香港设立国安新机构，对挑战中国政府、特区政府统治的做法进行法律制裁。根据《港区国安法》第12条，香港特别行政区成立维护国家安全委员会，其职责包括：一、分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策；二、推进建设香港特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制；三、协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。

　　依据《港区国安法》规定，中国中央政府将在香港设立维护国家安全委员会，并对其监督和问责；由中央指派的国家安全事务顾问将列席港区国家安全委员会会议。第48条设立维护国家安全公署，职责包括办理危害国家安全犯罪案件；第16条规定在香港警务处设立维护国家安全的部门，由中央政府指派。第18条在律政司设立专门的国家安全犯罪监控部门，该部门检控官任命需获得国家安全委员会同意。第44条则载明，审理危害国家安全犯罪案件的法官需要由香港行政长官委任。显然，国家安全委员会及行政长官在检控与审判方面，具有人事任命权。

　　从涉及香港国安机构人员任命来看，势必加强对香港社会全面治理。例如中国政府任命骆惠宁为国家安全委员会国家安全事务顾问、任命郑雁雄为维护国家安全公署署长；任命李江舟、孙青野为维护国家安全公署副署长。同时，特首林郑月娥任命警务处监管处长刘赐蕙为警务处副处长，担任警务处维护国家安全部门的负责人。这显示中国政府在香港特区的国家安全机构、国安工作及实施，将从秘密转向公开、低调转向高调。香港特区政府可依据此法对任何社会抗争进行定性，抗争运动特性一旦被界定为属于国安性质，国家可依据国安法进行必要刑事处置。香港政府展现国安法赋予的新权力，消弭示威者对中国政府“全面管治”香港之抗议行为及运动。
　　其次，《港区国安法》适用对象为“任何人”，扩展至非香港永久居民，藉此产生“寒蝉效应”，裂解政治异议性组织及其政治抗争运动；同时切断香港民众与境外势力抗争连结，避免造成“渗透效应”。例如第20条规定：“任何人组织、策划、实施或者参与实施以下旨在分裂国家、破坏国家统一行为之一的，不论是否使用武力或者以武力相威胁，即属犯罪。”第21条规定：“任何人煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施本法第20条规定的犯罪的，即属犯罪。情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节较轻的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”

　　这两项条文所提及“任何人”，系针对香港永久性居民及非香港永久性居民，这可能包括香港反对派及本土激进分离势力、国际反中势力及台独势力，试图推动香港走向独立或半独立政治实体。《港区国安法》适用地域从香港扩展至境外，避免境外敌对势力的“渗透作用”。若台湾当局领导人或政治精英、社会团体领导人，动辄公开发表或以实际行动支持反逃犯条例修正风波之言论与行为，并提供援助，此将可能触犯第21条“任何人煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施本法第20条规定的犯罪的，即属犯罪”。第34条规定：“不具有香港特别行政区永久性居民身份的人实施本法规定的犯罪的，可以独立适用或者附加适用驱逐出境。”

　　再者，《港区国安法》展现中国政府全面管治香港社会之政治意志。例如第55条规定中央政府对危害国家安全的案件行使管辖权，香港特别行政区在维护国家安全方面负有宪制责任，应当设立维护国家安全委员会并明确其定位。第12条规定“要接受中央人民政府的监督和问责”；第40条规定香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权，但第55条规定关于驻港国家安全公署在特定情形下对本法规定的案件行使管辖权规定列出三种：一、案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；二、出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况；三、出现国家安全面临重大现实威胁的情况。

　　前述三种情形始能启动，或者行使中央对有关案件的管辖权，其立案侦查由驻港国家安全公署负责，起诉由最高人民检察院指定有关检察机关负责。案件的审判由最高人民法院指定有关法院负责。有关侦查、起诉、审判等诉讼活动及刑罚的执行，执法诉讼活动适用《刑事诉讼法》等相关法律规定。这显示中国政府藉由《港区国安法》连结适用《刑事诉讼法》，援引应用于香港特别行政区，强化在“一国”内部实施适用在“两制”地区的内地法律。
　　最后，依据《港区国安法》直指境外为台湾，防止“台湾代理人”在香港从事违反国安性质活动。第43条第1款规定，特区政府警务处办理危害国家安全案件时，可采取包括“要求外国及境外政治性组织、外国及境外当局或者政治性组织的代理人提供资料”的措施，“实施细则”的“附表五”中则明订“境外”系指台湾。“附表五”特别定义“台湾代理人”内涵，其前提是指“在香港活动”，并“受台湾当局或台湾政治性组织直接或间接指使、直接或间接监督、直接或间接控制、雇用、补贴或资助，或收受台湾当局政治性组织金钱或非金钱报酬”及“为台湾当局或台湾政治性组织的利益而进行其全部或部分活动”。

　　前述“实施细则”要求台湾提供资料的对象，为台湾当局或台湾政治性组织在香港活动的“台湾代理人”，且“附表五”也对“台湾政治性组织”订明“不包括没有在香港活动的政治性组织”；换言之，“实施细则要求提供资料的对象是在港活动者”。台湾当局陆委会批评公布“实施细则”为“对于长期在香港从事民间交流服务的台湾政党、民间团体、驻港机构及人士极其不尊重、不友善”；大陆当局国台办发言人则批评“民进党当局做贼心虚”、“肆意诬蔑，再次暴露其图谋插手香港事务、搞乱香港、谋求台独的险恶用心”。这显示《港区国安法》与《反渗透法》一样，皆具有对象的针对性，两岸当局分别采取“以法制法”方式互动，排除对方对彼此内部事务之干涉。

　　三、《港区国安法》立法的政治影响

　　6月21日中国政府公布，拟在十三届全国人大会议提出《港区国安法》表决议程，此法将针对“颠覆国家政权”、“分裂国家”、“恐怖活动”、“外部势力干预”进行立法。尽管此次立法行为也使香港社会再现抗议人潮，但其规模及程度已不如先前政治社会抗争。示威者批判此法将动摇“一国两制”和“港人自治”，导致中央政府对香港“全面管治”最终变成“一国一制”。兹将实施《港区国安法》的影响效应说明如下：

　　一、强化对香港社会抗争规范作用

　　在《港区国安法》生效的第一天，数百市民走出港铁天后站对开英皇道东行行车线，人潮占据西行线，游行者纷纷举伞，高呼“香港独立，唯一出路”、“光复香港，时代革命”等口号。香港警方则举紫旗警告，警告“停止叫口号，你的行为已经构成试图颠覆及分裂国家”。抗议事件过程，香港警方依据此法逮捕在铜锣湾及湾仔一带约370人，其中10人涉违反《港区国安法》，其余被捕人涉非法集结、公众地方行为不检、疯狂驾驶及持有攻击性武器等。《港区国安法》冲击泛民组织及政治社会抗争运动规模，其集体动员能力趋于衰弱。
　　自6月30日深夜公布生效，香港至少有五个被视为“港独”或本土主义的政治组织解散。故民主派人士形容，此法是“一国两制”的“死亡证”。值得关注的是，曾主张“民主自决”的香港众志宣布解散，其核心成员黄之锋、罗冠聪和周庭已先行宣布退出众志；主张“港独”的香港民族阵线、学生动源宣布解散香港本部及成员；香港大专学界国际事务代表团宣布解散；2019年6月反逃犯条例修正风波运动爆发后，11个大专学生会组成的大专代表团，动员各界支持美国国会通过香港人权与民主法案以保障香港自治权，宣布解散。这些从事政治社会运动组织纷纷在《港区国安法》实施前解散，前政务司司长陈方安生和“港独”理论先锋陈云根，亦先后宣布退出政治和社运活动，足见此法已产生吓阻效应。

　　二、强化对新闻媒体规范与治理

　　实施《港区国安法》，旨在平息既往香港社会抗争运动，例如2014年雨伞运动、2019年曾爆发反逃犯条例修正运动等抗议活动，尤其对媒体实施更严格的监管，避免产生社会抗争的扩散效应。香港的广播公司一向勇于尝试追究官员责任，且新闻记者具有高度自主性。在新国安法运作下，香港电台的记者和电台单刀直入的调查报道似乎面临风险，可能加强对香港原不受约束的新闻机构管制，传统以英国广播公司模式运作的香港电台已感国家规范压力。

　　此外，国安法要求出版商、广播公司，应避免可能被视为颠覆性、高度敏感性的政治议题讨论，这可能导致国家对舆论传播管道进一步控制，香港电台可能转换成为国家宣传机器扮演喉舌角色，而失去相对自主性。《港区国安法》要求包括国安公署在内的几个政府机构必须监督境内、外媒体，这引发部分公众对新闻自由受到侵蚀而欠缺自主性质疑。根据第54条规定：驻港国安公署会与香港特区政府采取措施，加强对外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务。新国安法特别关注被认为是威胁中国主权独立及国家安全事件，自香港回归后相关官员也曾一再呼吁香港电台与中央政府保持一致。
　　当媒体记者访问香港特区行政长官林郑月娥时，提及新国安法实施后，特区政府是否会保证香港的记者可以自由地进行报道。林郑月娥回答是，若“香港的所有记者都可以100%保证，不会触犯国安法的条文，那我也可以做同样的保证”。换言之，香港媒体能否保有高度自主性，是在遵循国家法令尤其是《港区国安法》前提下，一旦踰越法律授权，当无法享有新闻传播自由。国安法实施导致媒体自我约束加强，例如有些新闻机构采取“先发制人”的措施，表达遵守新闻专业伦理，避免违反国安法。有些香港电台的记者表明其编辑已告知，请勿在新闻报道中强调支持“香港独立”的口号；香港电台发言人伍曼仪表示该电台记者“一直在专业地工作”，电台并非是“提倡香港独立的平台”，显见国安法具有规范媒体报道作用。

　　三、强化对特区政府之“全面管治”

　　《港区国安法》立法目的强调国家安全与人权保障之衡平，援引适用人权两公约。例如第4条规定：“香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区居民根据香港特别行政区基本法和《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。”显见，中国政府知道港区国安立法，必然引起海内外的高度关注甚至批判，人权保障必须符合国际人权公约规范。

　　同时肯定“罪刑法定主义”、“无罪推定原则”。例如第5条规定：“防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，应当坚持法治原则。法律规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”此条文强调“依法行政”、“依法治国”的精神，符合现在刑法“罪刑法定主义”理念，明晰化犯罪的行为要件，排除法律执行模糊性。同时援引适用“无罪推定”原则而非是“有罪推定”，保障司法诉讼过程中相关当事人权益，避免造成冤假错案。港区国安法明确规范：“任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪。保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。任何人已经司法程序被最终确定有罪或者宣告无罪的，不得就同一行为再予审判或者惩罚。”
　　虽然港区国安法试图在国家安全及人权保障立法上，取得平衡点；但在立法上仍无法摆脱国家主导模式，强化国家对社会管治。例如第14条规定：香港维护国家安全委员会工作不受任何机构、组织和个人干涉，决定不受司法覆核。这显示中国政府在香港特区的国家安全工作，具有高度自主性，此或可视为落实中央政府“全面管治”香港之表征。《港区国安法》规范内容涉及若干公民权保障，例如在参政权方面，如第35条规定：任何人经法院判决危害国家安全罪行，即丧失参选和议员资格，或出任任何公职，及选举委员会委员资格。在司法审理方面，例如第41条：因为涉及国家秘密，不宜公开审理，禁止新闻界及公众旁听全部或部分审理程序。另第43条：警方经行政长官批准，可对有合理理由怀疑犯国安罪的人截取通讯和秘密监察；及第46条规定：律政司可以国家秘密为由，要求没有陪审团。

　　四、强化行政权运用限缩司法权

　　中国政府为加强香港地区国家安全之维护，特别设置维护国家安全委员会，且从法律规定其所作决定不受司法覆核。例如根据《港区国安法》第14条规定其职责为：(一)分析研判维护国家安全形势，规划有关工作，制定维护国家安全政策；(二)推进维护国家安全的法律制度和执行机制建设；(三)协调维护国家安全的重点工作和重大行动。同时规定：“香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开。香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核。”

　　与此同时，香港国家安全委员会制定法律附则公布实施，明细警察免法庭许可执行搜查、窃听通信、审查并指令网站删除内容、披露信息等行为之程序。违令者可被判处最多两年有期徒刑，并罚款10万港元，涉及妨害侦查者更可被判监七年，此有关规定亦遭到质疑违反人权保障。国安委行为强化警察权不受干涉，也不得被司法覆核挑战。这项法律强化政府行政部门对国家安全维护执行力度，在某种程度限缩既有公民权保障。

　　据《香港特区政府宪报》公告，《港区国家法》第43条实施细则，包括获取窃听通信授权的指引。《实施细则》对《港区国安法》第43条授权警方搜查处所、窃听通信、审查并指令网站删除内容，以及冻结、充公个人财产与限制旅行自由的权力之执行。其中，搜查处所不局限于房舍，也包括车船、飞机与电子设备。此外，为有效防止和侦测危害国家安全罪行及保护涉及国家安全的资料的机密性，所有截取通讯及秘密监察行动的申请，须经行政长官批准；而进行侵扰程度较低的秘密监察行动，可向行政长官指定的首长级警务处人员申请。港区国安法强化行政权作用，而限缩司法权影响。
　　肆、民进党当局对《港区国安法》应对之策

　　自民进党当局执政以来，尽管宣称依据“中华民国宪法”、两岸人民关系条例处理两岸事务，主张维持现状，遵循“新四不原则”表达诚意不变、承诺不变、善意不变及不挑衅；但因不承认“九二共识”，导致大陆对台政策采取“硬更硬、软更软”策略，强化对台的压制力度，两岸关系陷入对立、紧张及敌对状态。且因2019年初中国国家主席习近平发表“习五点”、倡议“两制台湾方案”，6月爆发香港反条例修正风波；及2020年初爆发新冠肺炎疫情，蔡英文为在2020年大选获胜采取“反中”论述与路线，两岸互动更陷入恶性发展。中国社会武统声浪增高，从“反台独”到“反台湾”，两岸陷入战争边缘风险。

　　尽管如此，民进党当局也意识到日益敌对两岸关系，不仅增加台湾安全风险系数；同时，也印证其两岸关系治理能力不足，因此不愿在这时刻与大陆走上全面对抗，此应是民进党当局暂时考虑的措施。

　　首先，台湾当局低调回应，并未立即采取强烈反制做法。蔡英文曾在5月25日，指出依据《香港澳门关系条例》第60条，香港情势一旦发生变化，可停止适用该条例一部或全部，希望香港情势不致走到这一步，也将密切关注后续发展，适时进行必要的应变措施。但在7月2日《港区国安法》通过后第二天表示：在密切关注香港局势的同时，提醒：“台湾的过去式，不该是香港的现在式和未来式”，“盼望我们对转型正义的努力，能给香港等待自由之光的朋友们些许鼓励”。此种不正面批判《港区国安法》通过，但间接展现对此法案实施之反弹。

　　针对《港区国安法》细则公布，其中第43条规定，可向外国及台湾政治性组织及其代理人要求就涉港活动提供资料，否则将面临刑事责任与罚款。蔡英文表示，若《港区国安法》实施，对国家伤害或有不合理的现象时，“我们会考虑反制措施”。在必要时候台湾当局会对国民、政府相关组织发出警讯或指引。陆委会也表示，若《港区国安法》实施对台湾造成伤害，或者产生不合理现象，台湾政府部门会参酌各国相关措施作为、台湾政治经济环境、台港关系、最新情势发展等，进行严谨的讨论研议，适时提出反制措施。
　　其次，并未立即修正《港澳条例施行细则》表达抗议。陆委会在《港区国安法》正式生效后，原有意修改《港澳条例施行细则》第25条表达对大陆当局反弹，但最后却宣告“不准备修改港澳条例”。其因在于“行政院”长苏贞昌提及：港澳条例行之已久，根据第25条内容，对于香港变化的情况都有因应，现也已设立办公室、框列预算，也已开始有相关的关怀活动，所以法令若足够，就没有修改必要。换言之，陆委会欲藉由对香港援助制度化，凸显对《港区国安法》的质疑。但“行政院”长苏贞昌却以没有修改必要，有意缓解两岸当局在香港议题上冲突，避免已陷低潮的两岸关系更趋向对抗。

　　最后，为避免刺激大陆当局，仅提出对香港民众给予人道主义关怀，避免遭控诉介入香港事务。蔡英文提出会持续支持香港民众，坚持其所珍惜的自由、民主及人权。台湾当局也会提供一项专案，对香港民众提供人道主义协助与关怀；为进一步落实对港人的照顾，业已公布“香港人道援助关怀行动专案”，所设置“台港服务交流办公室”，亦已于7月1日正式营运，提供港人必要的协助。另针对台湾当局驻港办事处的运作，是否会受到《港区国安法》冲击，陆委会副主委澄清台湾当局关心香港情势，但从未介入香港事务。强调驻港办事处在港的运作向来皆符合台港双方的共同规范，致力推动台港正常健康的交流合作，保护双方民众的权益跟福祉。显然，面对《港区国安法》实施，台湾当局所能操作策略层面其实相当有限，陷入左右为难困境。所谓“关心、支援而不介入”说法，恰突显台湾当局介入香港事务已呈“力有未逮”尴尬角色。

　　伍、结论

　　中国政府颁布《港区国安法》不仅对香港社会，将产生“寒蝉效应”，裂解政治社会组织抗争及集体行动；同时，也阻隔切断香港政治异议人士与境外势力连结，避免若干港独与台独人士产生“共振效应”。这对台湾社会恐产生“双面刃效应”，既会产生“寒蝉效应”，但也可能增高“反中”路线飙涨。就“寒蝉效应”来说，由于《港区国安法》实施对象扩及到“任何人”，这对少部分反中、支持“法理台独”或“正名建国”的台湾民众或中间选民，恐也会产生“自我审查”限缩自身言论尺度，避免触犯此法而遭刑罚。换言之，《港区国安法》不仅对香港内部社会抗争产生解离效果，也切断香港社会运动与部分台湾政治社会组织联系。

　　然而，《港区国安法》也会激起部分台湾民众反中路线再度抬头。台湾社会中，无论是执政民进党当局或国民党皆反对“一国两制”，但民进党公开拒绝接受“九二共识”；国民党由接受转为疑虑、尽管仍承认“九二共识”的历史贡献。反对“两制台湾方案”，几乎成为国、民两党的共同选择；普遍民意皆是采取“维持现状”立场。就此而论，《港区国安法》强化中国中央政府对香港特区“全面管治”，在“今日香港、明日台湾”的政治想像空间下，反而可能强化反中路线的正当性及合理性。因此，《港区国安法》之执行应奉行“法律明确性原则”，避免“无限上纲”致效应适得其反。

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