陈晓锋：三权分立是法律原则而非政治体制

“一国两制”下的香港政治体制研讨会（直播截图）

香港法学交流基金会秘书长、就是敢言执行主席陈晓锋（中评社资料图）

　　中评社香港10月15日电（记者　沈而忱）香港法学交流基金会秘书长、就是敢言执行主席陈晓锋日前在“‘一国两制’下的香港政治体制研讨会”上发言时指出，三权分立作为一个政治体制和作为一种法律原则时其强调的内容是不同的，从政治体制上说，香港的行政权明显居于更权威更主动的地位；但作为法律原则，香港三权分立的法律原则也得到了《基本法》的保障。

　　陈晓锋表示，非常有必要向公众解释清楚三权分立在政治体制方面讲的是什么，在法律原则方面强调的又是什么，以消除误解。从政治学的角度来说，行政主导与立法主导、三权分立是不同的政权组织形式。其中，“三权分立”最初是在1748年法国孟德斯鸠在《论法的精神》一书中发展洛克之学说系统地提出。美国的立国者接纳了孟德斯鸠的想法，在美国宪法之内清楚地把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡。在当时这种宪制是前所未有的崭新尝试。
　
　　陈晓锋提到，英国不实行三权分立体制，而是实行立法主导，实行议会内阁制，行政权由议会派生而来，受议会制约。因为立法与司法系统通常没有上下隶属关系，所以立法主导、三权分立适合于国家层面，而不适合单一制国家受中央管辖的地方，如香港。而根据我国宪法规定，我国实行人民代表大会制度。这一制度是我国的根本政治制度，不存在实行西方“三权分立”的政治土壤。在1987年邓小平会见基本法草委会委员提出不赞成香港“搞三权分立、搞英美的议会制度”。

　　谈及香港的政治体制，陈晓锋表示，“行政主导”这一概念最早出现在末代港督彭定康在1995年的施政报告，当时的政务官陈方安生也对“行政主导”作出解释，香港政制的建立以“分权基础”上的行政主导为原则。行政、立法、司法各自具有独立的角色与功能，相互制衡、相互支持……1995年港督的报告是对“行政主导”宪制上的承认。
　
　　陈晓锋续指，基本法起草者委员之一的王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》的1997年修订本里提及，香港特别行政区的政治体制，从《基本法》的有关规定看，也是一种“行政主导”的体制。而在2004年4月，香港特区政制发展专责小组在其第二号报告书中也清楚表达，“行政主导”是特区政府政治体制设计的一项重要原则，是体现国家主权的重要表征。任何方案必须巩固以行政长官为首的行政主导制，不能偏离这项设计原则。

　　陈晓锋认为，从政治学的角度看，香港的政治体制无论是在殖民统治时期或是在回归后都可以形容为“行政主导”政治体制，原因是港督与行政长官都拥有庞大的制定政策和人事任免的权力。立法机关的权力相对少很多，而司法机关则只有在诉讼出现时才有机会发挥“制衡”行政机关的作用。从另外一个角度看，纵使三个权力在回归前和回归后都存在，但行政权力独大则是不争的事实。
　　“香港的行政权明显居于更权威更主动的地位。”陈晓锋说，政府拥有立法创议权，政府议案优先列入立法会议程，简单多数通过，体现行政优先，议员议案的通过则有更高的门槛。基本法74条规定，立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案；如果提出涉及政府政策的法案，必须事前得到行政长官的书面同意。行政对司法也有制约，包括行政长官有权依照法定程序任免各级法院法官，有权赦免或减刑，行政长官就国家行为的事实问题所发出的证明文件对法院有绝对的约束力等。
　
　　从政治体制上来说，香港不实行三权分立体制。当然，现代社会都有行政、立法、司法三种公权力，三种公权力的分工强调的是各司其职、互相配合及制衡。香港是一个实行普通法的法治社会，三权分立作为普通法的重要法律原则其强调的也是现代社会都有的三权之间的分工、制衡和配合。这就解释了为什么香港会有许多政府文件、立法会会议资料和法庭判词中都提到有三权分立的原因。这些地方的三权分立强调的是法律原则，而不是政治体制。
　
　　陈晓锋举例道，截止2020年，三权分立（separation　of　powers）就在香港法官的判词中被提及超过100次，包括邱广文诉保安局局长（HCAL1595／2001）提到为符合三权分立，立法机关不能将权力交由行政机关处理；梁国雄诉立法会主席（HCAL　87／2006）　中提到《基本法》规定了（enshrines）三权分立；梁国雄诉立法会主席（FACV　1／2014）中提到《基本法》条文包括三权分立的信条（doctrine），以及其中立法机关与法院之间的关系。这些判词皆提到了三权分立的普通法法律原则。
　
　　此外，陈晓锋强调，香港三权分立的法律原则也得到了《基本法》的保障。根据《基本法》第45条和第68条规定，行政长官和立法会主席及议员的产生方法实际上体现了行政机关与立法机关彼此独立的立法意图；同时，根据《基本法》第49条、第50条、第52条、第64条、第73条等，也反映出行政机关和立法机关之间存在一定程度的相互制衡。
　
　　“因此，必须厘清三权分立作为一个政治体制和作为一种法律原则时其强调的内容是不同的。”陈晓锋总结道，另外，由于在中文语境下，许多西方政治学的概念都是舶来品，在中英文翻译过程中意境出现了不同的解读。但在特定语境下，三权分立被人们理解为政治体制的应用场景较多，这也容易造成人们对三权分立的概念什么时候指的是政治体制，什么时候强调的是法律原则的混淆。

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