叶海波：三角度理解香港的行政长官制

深圳大学法学院教授、副院长、港澳基本法研究中心副主任叶海波

“一国两制”下的香港政治体制研讨会日前举行（直播截图）

　　中评社香港10月21日电（记者　沈而忱）深圳大学法学院教授、副院长、港澳基本法研究中心副主任叶海波日前在“一国两制”下的香港政治体制研讨会上，从结构、历史和规范三个角度分析了香港的行政长官制。叶海波指出，香港整个政治体制都是围绕着行政长官来设计的，行政长官具有超越行政机关、立法机关和司法机构的超然性权力。此外，香港的三权同根同源，都是源于全国人大的授权，因此具有目标的一致性、功能互补性和韧性协调性。

　　叶海波提到，基本法的制定过程是“三下三上”，反覆征求意见后形成方案，然后再征求意见，然后全国人大常委会通过了大部分的条文，除了第19条外都是2／3赞同通过的；随后草案的一些修正案，包括19条在内的修正案全部都是2／3多数通过。所以在起草的过程中，基本法应该是形成了高度共识的，甚至可以说，香港基本法就是关于香港的最大共识。但是，香港基本法制定30年来有一个奇怪的现象，那就是关于香港的政治体制没有共识，这是关于香港基本法的最大分歧之一。

　　叶海波表示，香港的政治体制是行政长官制，这可以从结构、历史和规范三个角度来分析。

　　从结构角度来看，任何一个主权国家，在考虑它的部分政治体制时候，首先要解决的问题，就说整体与部分之间的关系，落实到香港问题上，就是要考虑中国与香港的关系，这是香港政治体制的核心，这个核心可以转化为“谁来代表香港”。对此，基本法第四十三条写得很清楚，行政长官是特区首长，代表香港特别行政区，对中央人民政府负责，也对香港特别行政区负责。

　　“香港的政治体制是行政长官制，整个政治体制是围绕着行政长官来设计的。”叶海波说，这种设计体现在几个方面。第一，行政长官的职位非常明确，是一个非常独特的宪制性职位，是有实权的，首先在特区与中央的关系上，行政长官作为政治体制的核心，扮演了非常关键的角色，在执行中央的指令、对中央负责等问题上，只有行政长官才有这种特权，其他机关都没有这个权力。另一方面更为关键，以行政长官为核心去设计香港政治体制的时候，就必须处理行政长官与立法、与行政、与司法之间的关系，行政长官实际上是具有超越于行政机关、立法机关和司法机关的超然性权利，比方说在行政事务的这个领域，行政长官是政府首长，他要引导政府享有人事权还有等其它一系列权力；在立法方面，行政长官有领导政府提出法案、签署法律、执行法律等一系列其他权力；在司法领域，行政长官有任免法官、赦免或减轻刑事罪犯的刑罚等职权。
　　叶海波指出，这种独特的权力配置，其实都是以行政长官为核心、为原点去设计的。行政长官作为特区的代表，他要维护特区的整体利益，也要维护国家的整体利益，在香港与国家的关系中间，行政长官的角色是特殊的，因此严格来说，行政长官不是立法机关、行政机关、司法机关中的任何一个，他就是香港基本法里面的一个独特的宪制机关。

　　从历史角度来看，三权分立或者三权分置究竟意味着什么？功能性搬迁是三权分立的一个前提，没有功能性的分权，其他的所谓分权是不存在的。随着时代的发展，特别是到了民主宪法的时代，立法、行政、司法三权主要是人民通过制定宪法来授权，形成宪法上面的立法机关、行政机关和司法机关三个分支，分别来行使这三种权利。所以在现代，当我们讲三权分立的时候有一个前提，就是这三个权力来源上有同源性和同根性，那就是人民的授权。那么在单一制国家，如果要去构设一个地方的政治体制，不管在内地还是香港，很显然这种功能性的分权都是存在的。

　　叶海波表示，这样一个功能性的分支也有它的逻辑。比方说根据宪法规定，人民通过宪法授权人大来行使国家权力，全国人大通过制定基本法授权香港来行使高度自治权，然后在授权过程中，全国人大又把这个高度自治权一分为三。因此，香港的立法、行政和司法三权同根同源，都源于全国人大的授权。既然是同根同源，那么它就有目标的一致性，在运行上是必须协调的。

　　叶海波提到，基本法第二条把立法、行政和司法三权分立，从形式上看也没有什么问题，但是如果把这种功能性的权力分立演化为政治性的问题阶级性的分立，甚至把它进一步演绎为香港资本主义与内地社会主义之间的对立，这就否定了三权的同根性、同源性、目标一致性、功能互补性和韧性协调性。

　　叶海波强调，香港三权均来自全国人大的授权，三权分置是功能性的划分，不是三权对峙，否则便违背了权力的同源性和目标一致性。全国人大授予香港高度自治权，并将此一分为三的目的显然不是为了相互对峙瘫痪香港，而是为了实现更平稳有效的治理，

　　从规范的角度来看，其实就是回到基本法的文本条款。叶海波表示，行政长官的规定在基本法中有专门的一节，行政长官这个制度也有一个整体框架，包含行政长官、立法、司法、政府等结构。可惜在现实中，权力的分置变成了对抗和对峙，导致了权力的贬损，进而造成整个香港治理权威的弱化。“这需要全面落实基本法，把基本法规定的所有权力，合理、合法、高效地任用起来。”叶海波总结道。

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