中评智库：闽台融合发展的法治保障与路径

促进两岸融合发展是新时代推进两岸关系发展与祖国和平统一的重要途径

　　中评社香港11月16日电/福建江夏学院法学院副教授、福建省台湾法律研究院副院长、硕士生导师曾丽凌博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊11月号发表专文《论闽台融合发展法治保障的基本要求及推进路径》，作者认为：闽台融合法治环境建设，应具备区域法治基本要求，并依循相应的实践路径。闽台融合法治保障的基本要求包括：提升立法品质，增强规则透明度；实现“非限缩型”的法治现代化；多层级“共同治理”的法治现代化。其推进路径包括：构建科学立法机制，完善涉台地方法律体系；保障社会民生融合发展需求，拓展涉台地方立法所涉领域；健全政府和社会法治，探索闽台地方共同治理模式。文章内容如下：

　　促进两岸融合发展是新时代推进两岸关系发展与祖国和平统一的重要途径。2019年1月，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念大会上发表重要讲话，特别强调“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础”〔1〕，明确将两岸融合发展作为推进国家和平统一的重要基础。2019年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时发表讲话，对如何进一步做好对台工作做出明确指示，不仅继续要求推进“两岸应通尽通”，包括“提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通”，而且要求“努力把福建建成台胞台企登陆的第一家园”，并“探索海峡两岸融合发展新路”。〔2〕

　　在闽台融合多年的发展求索历程中，社会面的法治建设相对于产业面的经济建设而言，一直处于隐而不彰的次要地位。闽台融合法治保障措施之形成与发展，应有特定的现实背景以及体制需求，讨论闽台融合之法治化亦必须于历史发展脉络中寻绎其所蕴藏之意涵与法理问题。故本文将先就闽台融合法治保障所指涉之基本要求加以厘清，并在此基础上展开实践路径的探讨。

　　一、闽台融合发展法治保障的基本要求

　　法治（rule of law）是一个古老而悠久的，具有多层次意义的丰富概念。“在理念层面上，法治主要是指一种统治和管理国家的理论、思想、价值、意识和学说；在制度层面上，法治主要是指一种在法律基础上建立或形成的概括了法律制度、程序和规范的各项原则；在运作层面上，法治则主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。”〔3〕依法治国，开展法治建设是中国在深化改革过程中提出的一项国家战略，是新时期实现国家和社会治理现代化的治国方略。中共十八届四中全会首次以党的纲领性文件形式对新时期中国法治建设做出了宏观的顶层设计和全面的战略规划，明确了我国新时期法治建设的基本方略、目标模式和价值准则。在推进社会主义的民主和法制建设，实现法治理想的过程中，需要经由各个层次的具体法律以及多元化的法治实践主体根据法治价值的导向和法治理念的认同加以具体化。闽台融合“法治化”就是在全面推进法治中国建设背景下，国家宏观法治化战略在具体问题和区域问题上的深化和展开，也是区域法治文化在特定空间地域的实践和发展。
　　历史上，闽台两地就一直保持密切的联系。福建和台湾不仅地缘相近、血缘相亲，而且在语言文化、宗教信仰、传统习俗等方面形成了具有众多相同或相似特征的区域文化。“区域自身独特的、无法替代的历史、人文资源兼具传承与创新意义，是区域法治的文化特色，也是发挥区域比较优势的重要条件。”〔4〕闽台区域经济、文化、习俗等与区域法治发展是相互影响和相互作用的，前者往往深刻影响着本区域人们的思维方式与价值观念，从而影响区域法治的发展，并构成闽台融合“法治化”运行中最具有基层性和现实性的特色底蕴。闽台长期合作所形成的两地人民交往的良性社会秩序结构，可最大程度地发扬解决两地人民法律分歧的创造性，形成一种合乎法律逻辑和文化理性的现代法治文化。实践证明，相对全国其他地区而言，福建长期以来的涉台地方立法、司法和行政行为已形成一种对台更为包容的品格，既履践国家层面的法治统一，又彰显区域法治文化的特色。

　　具体而论，基于“法治”的基本理念，结合闽台区域法治文化特点，闽台融合法治保障的基本要求应包括以下三个方面：

　　（一）闽台融合法治保障要求提升立法品质，增强规则透明度

　　“当前，两岸都已经选择法治作为社会治理所遵循的主要方式和核心价值，两岸都认同通过法律的社会治理是最佳的政治模式。”〔5〕相比于倚赖政治考量、政策主张和个人政治意识的“人治型”两岸关系模式，“法治型”则更多地期待法律规则具有更高的可依赖性、可预见性及法安定性。“法治的目标是建构稳定社会秩序，然而，这是以社会本身大格局的稳定为前提条件的。”〔6〕在当前两岸关系复杂多变的局势下，现实的不确定性使得涉台法治之路变得尤为困难。从当前各省市频繁推出以“惠台*条措施”为主要形式的涉台政策可见，涉台工作方法不得不侧重运用经济手段和政策调整，而非法治方法。然而，特殊性并不是放弃法治理想的一般理由。相反，处理两岸关系问题，比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方法。通过省一级人大立法，将各地推出的涉台改革创新措施予以确认和完善，从规则层面明确涉台事务运行机制和管理方式，不仅有助于为台胞在大陆的发展提供稳定的目标预期和法律环境，促进台胞台企落地生根、转型升级，而且有利于及时评估各类先行先试措施的实施效果，在经验总结基础上，及时固化规则，实现开拓性改革经验的推广复制。

　　尽管福建省为两岸地方事务“先行先试”做出了立法表率，但毋庸讳言，客观来看，福建省涉台立法在体系、内容、时效性及立法机制等诸多方面仍存在一些不足：一是系统性、规范性仍有不足。表现在涉台地方立法与上位法或其他法律规则之间存在内容重复或冲突之处，例如台胞投资审批制的相关规定与上位法及实践已有不符；涉台立法中同一概念用语不同或者使用非规范法学概念用语，例如采用“台胞随行家属”的表述，即非规范法学概念。二是涉台立法调整内容有一定的局限性，表现在调整内容主要关注台胞台企经济类权益，社会权益保障仍不全面，政治权利则几乎不涉及；在调整对象上主要关注台商、台企员工及随行家属等，对其他在闽台胞权益保护立法供给不足。三是涉台立法时效性不足。涉台地方立法内容中存在对两岸社会热点问题以及涉台事务中的新问题回应度不高的问题。四是涉台立法完成度不足。由于涉台立法的敏感性、专业性高等因素决定了涉台地方立法的难度较大。例如福建省人大常委会立法规划（2018-2022）中有多项涉台专项立法规划，包括促进闽台养老服务合作、促进闽台青年交流合作方面的立法尚未推进完成。
　　公开透明的行政治理是保护和促进闽台融合的重要基础。透明度原则从确立到制度体系初步形成，要求不断提高，普及程度不断加强。透明度原则不仅是 “善治”的基本要求 ， 其蕴含的制度价值与“法治”价值理念高度契合，对立法、司法、行政程序的法治化提出了更高的要求。当前，大陆方面对透明度的要求主要定位于两大方面：一是政府措施与信息要及时公开；二是争端解决程序透明。即通常被看做与双边利益有关的信息的交换，比如投资机会、法律法规、政策措施等。但是过去的十几年，透明度的标准已经发生了演变，其变化的内涵概括为四个方面：（1）对东道国与投资相关的相关法律、 法规、政策、措施、决定、判决、裁定以及程序的公布、公开和公众参与要求。也就是，利害相关方能够有机会参与到与其有关的立法程序和行政程序中。不仅已生效的法律法规和政策措施要求公开透明，对正在起草中的草案也提出公开要求，突出公众参与立法决策和行政决策，赋予利害关系人乃至普通自然人发表评论的机会，有的还深入到行业标准的制定程序。（２）透明度要求的实施机制安排（包括磋商、通报和信息交换，谘询点、联络点制度、行政程序和复审程序要求等）。（3）对仲裁和调解等的争端解决机制的透明度要求。

　　然而在深化两岸融合发展过程中，“惠台政策措施，涉及众多职能部门，各省市出台的具体办法，都对应一家或多家行政单位，但大多数具体办法都缺少办事流程和谘询电话及联络人，缺少统一归口平台。”〔7〕涉台网站的内容偏宣导，缺办事指南和指引，政策文件公开不完整，内容滞后，甚至长期不更新。

　　总而言之，闽台融合法治之路，特别是形式法治之下的可能性，就因为法律的不确定性、模糊性等缺陷而出现了某种程度的前提之殇。未来，在涉台工作的诸多领域，都需要根据两岸不断发展的社会关系现实，对法治之法进行完善、増修，从而使法治之路成为可能。

　　（二）闽台融合法治保障要求实现“非限缩型”的法治现代化

　　所谓“非限缩型”的全面法治现代化，指的是不自我限缩于经济贸易领域，而是全面拓展至文化、社会、政治各领域，既突出经济权的完善，亦突出社会权的构建，既重视经济法律规则体系建设，亦强调主体身份品格的培育塑造。何谓“社会权”？依德国学界见解，这一概念无疑应包含：请求工作之权、保障社会特定族群在社会及文化上有适当的发展机会、社会扶助及社会保险请求权。此外，随着社会发展，还有认为，适当居所请求权及适合人类居住之环境请求权亦应列入社会权之概念。〔8〕

　　从近期有关台胞社会政策之推行、社会给付之提供来看，无论于质之演变还是量的扩充上，均引人注目。无论在医疗保险、公积金的政策适用上，还是在日常居住、出行生活的身份管制上，均使得台胞能免于差别待遇，而享受与大陆地区居民平等之“同等待遇”。然而，上述推陈出新之做法仍停留在“惠台政策”的层面，仍存在不确定性、局部性和有限性。社会权的构建仍远不足以支撑在陆生活台胞的“融入性”群体角色认知和“主人翁”社会治理参与。事实上，在民主法治比较健全的的国家中，以法律固定的社会主体身份，更能保障社会生活的民主化、规则化，从而形成法律基础上的社会信任与合作。故此，“非限缩型”的法治化方能较为清晰地界定政府在推行社会政策、提供社会给付时，其于法律上应遵守之边限何在。唯有如此，方能使社会政策之推行、社会给付之提供，免于机会政治之嫌疑，使台胞真正形成成熟的、积极的身份认知，并进而成为法治社会的实际参与者、推进者、建设者和受益者。
　　（三）闽台融合“法治化”要求多层级“共同治理”的法治现代化

　　近年来，一般在使用“治理”（governance）一词时多通过与“统治”（government）概念进行对照来凸显其特殊意义。不同于“统治”一般象征着垂直的权力关系与浓厚的管制意味，“‘治理’是一个多中心、参与性、协作化的博弈共治过程，它不再靠传统政治权威和强力控制方式来操作，而是一切都要通过规则和程序来予以设定、规范和保障，使多元性与一致性、自由性与秩序性、中央性与地方性在规制框架中得以整合和良性运行。”〔9〕当下中国的法治现代化建设乃是应当由多元化社会主体共同参与的事业。“在社会生活关系越繁复的地方，社会自我生成秩序的能力也是越明显、越有效的。这种社会自我秩序化的能力并非仅由市场经济生产方式及其造就的规律性经济秩序所证明，而且由与市场经济相配套的市民社会中多元化社会组织及其缔造的自我调控秩序所证明。”〔10〕努力促进社会多层级“共同治理”，确保社会团体的独立性和自主性，方能实现社会结构的良性平衡，从而形成多元制衡，理性控权的社会秩序，法治化机制才能在社会上深深扎根。

　　闽台融合在经历了经贸合作、文化交流之后，更应适时尝试探索社会治理合作。在公共事务的治理上，哈伯玛斯的经典论述“沟通理论”〔11〕为实现闽台融合“沟通性社会治理”提供了法治观上重构的理论基础。共同治理指通过两岸人民之间深度的、开放的、广泛的沟通与对话，在瞭解彼此之间差异的基础上，凝聚共识，实现社会共治。在台湾地区，非政府组织在社会生活中具有较高的活跃度，同时也具有一定的影响力。因此闽台融合交流中对台工作法律与政策的制定，应更加重视和强调与台湾地区社会力量之间的互动关系，鼓励更多元的来自台湾的利害关系人，来共同分担治理的责任，用参与性及合作性的网络之建构，来取代层级与管制，以不同治理模式的协商平衡来强调闽台融合和赋能。

　　通过这种多层级“共同治理”方式，可充分尊重、吸纳发挥各种要素的力量，特别是发挥非政府组织在法律政策的制订与执行上的重要性，让公部门及私部门得以同心协力地共同实践各种政治、社会及经济之目标，并使法律体系得以维持较高程度的聚合力，最终助力于各种政策目标之实践，实现两岸民间事务法治秩序的共建共享。在低阶公权力事项上，可以考虑“在两岸事务层面对公权力的活动领域进行主动的战略收缩，让两岸民间社会的力量走到前台，发挥民间社会内在的创造力和自我约束力，处理目前公权力部门尚不便直接治理或难以直接治理的民间事务，以免出现因公权力不及造成的真空和失序”。〔12〕同时，在司法层面，也期待法院能够在其裁判中，给予两岸利害关系人之合作与参与更多的实质鼓励和更大的合法空间。
　　二、闽台融合发展法治保障之推进路径

　　（一）构建科学立法机制，完善涉台地方法律体系

　　法学是由形式理性及法律内在的逻辑形式主义所主导的学科，其封闭性论证模式，难免因缺乏经验归纳及评估工具而捉襟见肘。在闽台融合形式多元化发展、社会情势迅速变迁的背景下，立法的评估日益变得重要。所谓立法评估包括立法前评估〔13〕和立法后评估〔14〕两种情形。无论是立法前评估还是立法后评估，均是完善涉台法律体系、提高涉台立法品质的有效方法。

　　首先，善用“先行先试”立法权限，保证涉台改革纳入法治轨道。始于广东省、上海、福建省自贸区改革在行政审批制度改革中的“先行先试”创新〔15〕，在实践中有效调和了改革和法治的“破”和“立”的矛盾，因此，在2015年我国《立法法》的修订中即以明确立法形式将之确定下来。我国《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。”这一试验性条款允许立法“暂时性”地突破现有的法律框架，“当获得积极的试行效果时，可以将经验推广运用，并在提炼总结后上升为一般性规则；反之，当出现消极效果时，则应停止制度试行，或在总结教训后对原有制度进行调整纠错。”〔16〕这种基于经验理性的立法措施可以说为当下闽台交流过程中的涉台事务管理革新创造了机遇。福建省应在积极推动闽台深度融合发展的过程中，不断检视、梳理涉台法律、法规及规章中旧有生效却不合时宜的法律规定，不违背中央对台政策的前提下，根据改革的现实需求，善用“先行先试”政策，拟定针对特定区域、特定人群而施行的试验性规则，为中央层面的相关立法做出积极的探索。

　　其次，建立立法前评估机制，就是要根据闽台两地经济和社会发展的目标，结合自身的具体情况和实际需要，在进行广泛调研、全面搜集资料和信息的基础上，进行科学论证，恰当地评估本地区在立法方面的需要，并作出预见性的分析判断，为立法决策和编制立法规划提供切实可行的依据。在闽台融合过程中，探索“先行先试”涉台立法，应特别在立法前具体评估甄别重点领域的三类法律规范：国家已授权试点，可先行先试的规范；国家已授权试点但需相关部委出台具体支持法规规章的规范；国家尚未授权试点但福建省亟需立法授权支持的规范。

　　现实中，地方涉台立法虽然通常也有一些对立法必要性和可行性的说明，但总的来看，往往有时显得比较简单、原则，缺乏说服力，对法律的适用成本以及社会效益缺乏来自外部和内部的系统性论证。所以，应特别建立立法机关和社会公众沟通平台，对闽台融合中涉及到的地方法律问题，进行科学的立法前评估，以此为依据，梳理并提出立法需求及相关依据。
　　在评估主体的选择上，人大、台湾事务主管部门可考虑联合或单独在政府机关及司法机构中的涉台业务主管部门、台商协会等涉台民间自治社团、高等院校或研究机构中的涉台研究院所、两岸仲裁机构、律师事务所、金融机构等涉台实务部门中建立基层立法联系点，并以此为基地开展论证谘询、委托起草法律法规草案等立法前程序。在具体组织实施过程中，考虑到涉台信息可能因敏感或涉密需要特别调查许可权，在模式上若完全委托第三方，则有可能因信息获取的缺失而导致结论有失公正和科学。故宜采用“立法机关、台湾事务主管部门主导，委托第三方参与”的方式，竞争遴选具有专业优势的匹配第三方，与立法机关、台湾事务主管部门共同完成立法前准备工作以及立法论证工作。

　　再次，增加立法规则的透明度。值得肯定的是，2020年7月17日，广东省为贯彻落实惠台政策措施，广东省政府台办、省发展改革委会同省科技厅等十四家有关部门，制定了一批贯彻落实相关惠台政策措施的办事指南，分类分事项进行指引，基本包括政策说明、申报条件、申报材料、办事程序、谘询方式几个部分。整体上，路径清晰、要求明确，将各类优惠政策扎扎实实地落到实处。

　　当前，信息技术的飞速进步为透明度原则的实现创造了物质条件，透明度变得越来越容易实现。通过一个网站就可以将法律法规和政策措施向社会公开，既方便快捷又不会耗费太多的人力物力，甚至涉台法规草案和立法文件也可以在网上实现公开，鼓励台胞参与立法进程，共同制定行业标准。政府相关部门提供谘询范围不仅应包括法律政策，还应包括投资机会和项目信息，后者是台胞更为关注的。所以，建议应建立及完善提供一般宣传信息的政府门户网站，线上发布和提供信息、通知、评论和审查建议草案，谘商，同时开发建设数字“第一家园”对台一体化服务平台，完善信息推送制度和办事指南。

　　最后，建立立法后评估机制，就是要通过精细化、科学化的标准对立法的品质进行评价，发现法律实施过程中存在的问题和不足，并适时加以修改完善。“承载法治的法律强调规则性和逻辑性，强调适用中的可操作性，但是法治并非、也不可能仅限于此，人类的伦理、道德、审美以及人类价值与人格尊严的共识等，也都在观念、意识、精神和原则的层面上支撑和引导着法治的存在与运行。”〔17〕涉台立法万不可与社会学或公共政策管理等经验性学科切割，安身于纯粹规范学科的世界之中，相反，它必须逐步面对法律实施效果而非效力之判断，探讨实际运作中的法律(law in action)，并藉此瞭解其在两岸地方社会及文化脉络中的存在、运作与影响。

　　（二）保障社会民生融合发展需求，拓展涉台地方立法所涉领域

　　如前所述，“非限缩型”的全面法治现代化就亟需我们关注所有台胞群体对象，积极探索在法制层面健全台湾同胞参与社会、文化活动的机制，鼓励台湾同胞融入福建省法治发展进程。

　　从适用对象来看，在闽台胞包括了不同年龄、不同社会阶层、不同行业的群体。在闽未来的涉台地方立法中，应更加关注多元化台胞群体的利益均等，实现权利保护的平衡。例如：在闽非台企中就业的台籍员工劳动权保护、在闽台籍未成年人的教育权保护、在闽困难台胞的社会救助权、在闽台籍配偶权利保护等不同利益群体的权利诉求等。
　　从内容来看，除了应继续根据经济融合发展需要増修规则外，还应逐步为基础设施、社会领域、文化领域融合发展不断增加或完善政策制度供给。

　　1. 经济领域。江苏省人大审议中的《昆山深化两岸产业合作试验区条例》（草案）中将经济领域融合重点放在以下八个方面，即“健全管理体制机制、开展土地综合管理改革试点、高新技术企业认定授权、扩大跨境人民币业务试点、深化行政管理体制机制改革、促进投资开放和贸易便利化、深化落实台胞台企‘同等待遇’、优化台胞台企融合的法治环境”。〔18〕从法治保障角度而言，应依托福州（平潭）、厦门、泉州、漳州等对台产业园区和自贸区，由台办牵头，组成专家、实务管理部门工作人员的研究队伍，探索推进各产业领域惠台政策管理机制化的实践路径，确保台胞台企市场参与的同等待遇、打造公平竞争法治环境、排除投资制度障碍与阻力。

　　当前福建省涉台专项立法中，经济领域立法包括：《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》《福建省实施办法》《福建省促进闽台农业合作条例》《福建省台湾船舶停泊点管理办法》。其中，闽台近洋渔工劳务合作业务已经日趋萎缩，可以适时启动《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》立法存废审议；《福建省台湾船舶停泊点管理办法》已于2018年新近修正；《福建省促进闽台农业合作条例》于2009年制定，已经顺利实施十余年，可适时进行立法后实施效果评估，研拟増修完善举措。相较而言，目前，较为紧迫的是，应及时修订《福建省实施办法》（以下简称《办法》）。该《办法》于1994年制定，2010年修订，时隔16年，只修正过一次；相比其上位法《台湾同胞投资保护法》已多次修法，1994年制定，2016年修正，2019年修订。随着两岸产业发展情势变化，系列涉台政策的不断出台，加上自贸区建设的推进，10年前修订的《办法》已经越来越滞后于闽台形势。同时，2012年两岸商签《海峡两岸投资保护和促进协议》、2019年颁布《外商投资法》、修订《台湾同胞投资保护法》等法律发展新情况，使得福建省台商投资保护也面临新的要求。综合考虑上述因素，为进一步深化闽台经贸合作，为台胞投资创造更加公平的投资环境，应考虑再次启动福建省《办法》的修订。

　　2.基础设施

　　当前两岸产业合作中，生产要素的流动与障碍、基础建设不足问题仍有改善与补强。在基础设施连通方面，两岸客运航线、物流交通、金门、马祖同福建沿海地区通水、通电、通气、通桥均是基础融合发展的重要着力点。

　　跨境基础设施连通，必然涉及两岸不同法律制度和行政体制之间的冲突。围绕基础设施工程建设相关的行政管理、审批许可程序、安全及材料标准、施工资质、征地拆迁、工程保险、环境保护、海域使用权、航道通行权、关税制度、货币制度等，两岸法律制度存在较大的差异。围绕基础设施运营，也存在口岸设置、行政管辖、营运救援应急预警、安全防务、特许经营等诸多法律差异。因此，闽台相关部门应未雨绸缪提前开展法律、政策和规则研究，先行布局共同决策治理的协调机制，明确中央和区域许可权划分，确定有决策许可权的主体；拆分出不同的法律议题，遵循“适用属地法律”的基本准则，降解两岸间法律和行政法规的冲突和复杂性。
　　3.社会领域

　　闽台社会领域融合，是经济领域融合过程中外溢效应的体现。相对而言，社会领域的融合在主体上存在多元化，是一个由政府、两岸人民、非政府组织多方共同参与，通过长期、反复博弈，最终达致优化的合力治理的过程。

　　社会领域的融合发展，核心在于为台胞社会生活提供“同等待遇”，聚焦的法律权利主要包括受教育权、生命健康权、社会保险权、工作就业权、住宅权、社会救助权、社会优抚权等。2020年8月17日通过的《中共福建省委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话重要指示批示精神全方位推动高品质发展超越的决定》中就深化社会领域融合提到“坚持‘非禁即享’，推进各项惠台政策落地，进一步研究更多促进台湾同胞在文化教育、医疗卫生、社会保障和基本公共服务等领域享受同等待遇新举措，逐步为台湾同胞在闽学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”。〔19〕《决定》中所涉权利，就是台胞在闽社会权保障的核心议题。按照“法不禁止即可为”的基本原则，政府部门应减少“观念藩篱”，提升城市系统管理水平，为在闽台胞社会融合扫清障碍。

　　从制度建构角度来看，在台湾地区，“社会救济和社会保险在一定程度上是由非政府组织提供的，法律通过税收优惠鼓励捐款流向慈善团体”。〔20〕如果法律上能为慈善团体提供有力的法律支持，一方面可以提高台胞群体的自我组织能力和财富互助利用率，另一方面也能与政府承担的民生保障职责形成有效的互补。

　　4.文化科教领域

　　目前，福建省人大所制定的涉台文教专项立法只有两部，即《福建省招收台湾学生若干规定》（1999年制定，2010年修正）以及《福建省促进闽台职业教育合作条例》（2015年制定）。除专项立法外，还有其他立法中包含的涉台条款，例如：2009年修订通过的《福建省文物保护管理条例》在第四章专门规定了对涉台文物的保护；2012年制定的《福建省科学技术进步条例》在第六章专门规定了闽台科学技术交流与合作；2017年制定的《南平市朱子文化遗存保护条例》第31条规定了涉台朱子文化传承发展的内容。

　　为进一步规范两岸文化科教领域融合发展，建议开展调研，研拟闽台文化交流、文物展览、非物质文化遗产保护、文化创意产业发展及管理、知识产权保护等文化交流相关性议题所涉法律问题的地方性法规。
　　（三）健全政府和社会法治，探索闽台地方共同治理模式

　　多层级共同治理模式是一种完全不同于传统治理模式的新政策制订、执行和裁判工具。在该模式下，政府权力与社会需求可在最广泛的社会共识及共同合意基础上实现相互协调和治理创新。因此，强化两岸非政府组织及台胞在社会治理中的有效参与无疑应成为制度努力的方向。在涉及闽台融合中的生态环境保护、科技信息发展、卫生医疗保健、贫困群体救助、教育文化促进等领域，可考虑给予闽台两地非政府组织及台胞更多的社会治理参与权及受益权，以促使闽台融合法治化在非政府组织及台胞的多层级共同参与的具体实践中获得长足发展。

　　在台胞个人参与社会治理方式上，福建省已有诸多有益的尝试。〔21〕台胞在社会治理中所扮演的角色，乃试图以有效和合理的方式，通过个人、家庭与社区参与社会治理及公共事务，以增强居民认同感，累积互信互惠的社会资本。在制度上，台胞个人参与社会公共事务和社区治理，并不存在法律上的障碍，故而，政府推进发展意愿较高，所取得的社会示范效果亦较为理想。

　　另一方面，尽管闽台两地非政府组织发展迅速，在公共治理领域存在较大的发展潜力，但仍存在规范层面的不利于其发展的制度性障碍。特别是非政府组织合法主体身份获得不易。2017年1月1日《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》施行以来，台湾地区非政府组织入闽开展活动有了法律上的依据，但仍然存在难以确定业务主管机关、实质准入条件不明、登记注册难的问题，从而影响其获得合法的主体身份。在闽常住台胞自发组成社团，同样面临着法律层面的登记注册制度限制较为严格、手续繁多、合法主体身份获取不易的问题。客观来看，只需在社会团体的信息公开、资金运作、项目活动等方面进行有效监管，对其从事的社会公益活动建立科学的外部效益评价机制，就能实现对社会团体的合法性管理，同时，充分发挥其积极影响力，有效参与地方治理，实现深度的闽台社会融合。事实上，有些地方开始着手台湾人团体的合法登记、管理辅导事宜，使两岸经济社会融合具有更多的路径通道，加快两岸融合进程。

　　三、余论

　　“两岸融合发展作为一种建构型理论，基本上是以政策为先导而产生的。”〔22〕在复杂多变的两岸形势下，两岸人民要实现在一方水土上长久的社会共生，融合发展，建立共同家园，必须要走一条“崇法务实”的现代法治之路。法治的目的，恰在于建构两岸人民之间理想的沟通条件或环境，实现共同治理对话，共谋未来发展。

　　福建省具有对台工作的独特优势，是全国对台工作“先行先试”的重要实验平台。实证研究结果表明，地方制度因素是影响台湾居民在祖国大陆作出区位选择的关键因素。规范化制度环境的完善程度对台湾居民前来经商、就业、定居等行为有着显着的正面影响。在当下的政治与法律环境下，福建省对台工作“法治化”新理念要求地方政府及时因应福建省对台工作前沿问题，勇于担当，创新实践，积极探索全面深化融合发展的实践路径。
　　注释：

　　〔1〕《习近平：为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗——在发表40周年纪念会上的讲话》，载国务院台湾事务办公室网，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201901/t20190102_12128140.htm

　　〔2〕《在福建团，习近平提出这些殷切希望》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-03/11/c_1124220118.htm

　　〔3〕李林：《法治的理念、制度和运作》，《法律科学》1996年第4期。

　　〔4〕夏锦文：《区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架》，《南京师范大学学报》2014年第1期。

　　〔5〕周叶中，段 磊：《论“法治型”两岸关系的构建》《福建师范大学学报 ( 哲学社会科学版)》，2015 年第 6 期。

　　〔6〕陈金钊：《法治及其意义》，法律出版社2017年版，第122页。

　　〔7〕周丽华：《对当前进一步深化两岸融合发展的思考》，《现代台湾研究》，2019年第6期。

　　〔8〕Klause Stern, Das Staatstecht der Bundestepublik Deutschland, BandⅠ, 1984, S. 936f。

　　〔9〕马长山：《“法治中国”建设的理论检视》，法律出版社2017年版，第92页。

　　〔10〕庞正：《法治秩序的社会之维》，《法律科学》2016年第1期。

　　〔11〕J. Habermas, The Theory Of Communicative Action, Volume One: Reason And Rationalization of Society, Boston, Mass.: Beacon Press(1984).

　　〔12〕刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，《台湾研究集刊》2009年第4期。

　　〔13〕立法前评估是指立法机关或者其他机构，按照一定的程序、标准和方法，对某项立法所要达到的目标、所要规范的内容的必要性以及对社会和公众的影响等所进行的评估。

　　〔14〕立法后评估则是指立法机关或者其他机构，在某项法律、法规实施一段时间后，对该项法律、法规实施的实际效果、社会影响以及存在的不足和问题等所进行的评估。

　　〔15〕参见2012 年《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》、2013 年《全国人大常委会关于授权国务院在中国( 上海) 自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和2014年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。

　　〔16〕黎娟：《“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国第13 条为中心》，《政治与法律》，2017年第7期。

　　〔17〕侯学宾，姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，《法律科学》2013年第5期。

　　〔18〕《列入省人大常委会立法规划》，载江苏省人民政府台湾事务办公室网，http://www.jsstb.gov.cn/special/15thtech/bhyw/201903/t20190305_12144263.htm

　　〔19〕《中共福建省委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话重要指示批示精神全方位推动高品质发展超越的决定》，载福州新闻网，http://news.fznews.com.cn/dsxw/20200824/5f4304cfd8ce1.shtml

　　〔20〕姜峰：《权利宪法化的隐忧：以社会权为中心的思考》，《清华法学》2010年第5期。

　　〔21〕事例包括：平潭综合实验区聘任台胞为管委会干部，法院聘任台胞担任陪审员、调解员，仲裁机构聘任台胞为仲裁员，厦门海沧区聘任台胞担任社区主任助理等。

　　〔22〕刘佳雁：《两岸融合发展: 政策内涵及价值体系》，《现代台湾研究》2018年第2期

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