中评智库：“拜登主义”是否提前出台？

　　中评社香港1月11日电/实践大学高雄校区会计暨税务学系副教授蔡裕明在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊1月号发表专文《解构拜登的国际战略——“拜登主义”是否提前出台？》。作者提出，历经2020年诡谲的美国总统大选，最终由美国前副总统拜登(Joseph Robinette Biden)当选美国下任总统。而在拜登将成为美国新任总统后，新政府对于印度与太平洋地区的政策为何？他是否会继续贯彻特朗普政府的印太战略与抗中的政策？对于台海两岸关系方面，拜登的立场与政策为何？也就是说，拜登的国际战略为何以及是否有所谓的“拜登主义”？文章内容如下：

　　一、特朗普任内的国际战略与内容

　　从冷战结束以后，美国历届政府均鼓励中国参与世界事务，同时制约中国可能带来的不稳定影响。然而，特朗普政府则进一步将中国视为对立的竞争对手，认为北京的战略旨在破坏美国的优势与主导地位，削弱美国与传统盟邦的合作关系，并以“一带一路”政策与亚洲基础设施投资银行，并藉建立网络为基础的支付体系与输出高铁，试图主导欧亚大陆的经济乃至于政治发展。

　　美国2017年《国家安全战略》(U.S. National Security Strategy)将中国视为修正主义大国，并警惕北京试图在印度太平洋地区取代美国的优势与主导地位。2018年《国防战略》(2018 National Defense Strategy)更将中国(以及俄罗斯在内的其他国家)当作美国所面临的长期战略挑战。与此同时，美国重申其印太战略，2018年5月美军太平洋司令部(U.S. Pacific Command)更名为美军印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command)，并且美国国防部于2019年5月发布《2019年印太战略报告》(Indo-Pacific Strategy Report)。

　　美国在《印太战略报告》强调印太地区为美国国家利益的重点区域。同时强调美国为印太国家，并与印太国家共享历史、文化、商业与价值，且致力于维护自由开放的印太地区。在整个印太地区当中，不论大小所有的国家皆拥有主权，并能够按照公认的国际规则、规范与公平竞争的原则追求经济成长。
　　从国际战略的视角来看，特朗普的“美国优先”即是较少“干预的地缘政治克制”(less interventionist strategy of geopolitical restraint)。而所谓的“特朗普主义”(Trump Doctrine)并非已成为战略，而是一系列可操作性原则，包括三项核心理念：第一、关切短期战术胜利而非长期愿景；第二、“零和”(zero-sum)的世界观，认为不存在多边互惠，而是考量相对收益；第三、美国缺乏道德观的外交政策，而是一种“战术的交易主义”(tactical transactionalism)。

　　从根本上而言，特朗普政府所提出的“自由开放的印度-太平洋”的愿景更在于维护这个地区主权，为实践这样的愿景，则需拥有联合部队与结合更多的盟友与伙伴。美国的印太战略更包括和平解决争端、建立自由与互惠的贸易与投资条件，以及遵守国际规则与规范(例如，航行自由与领土完整)，“四方安全对话”(QUAD)则是在这理念下重新被提出。部分印太地区的合作伙伴已认同这些原则，并订定自身的国家战略推进这些原则，但是这些国家的战略不一定与美国的“自由与开放的印太战略”相同。

　　尽管部分的亚洲国家怀疑美国保卫印太地区稳定的能力与意愿，并且质疑特朗普的国际战略是否是一种“即席的战略”，也就是针对国际事务仅有反应性，未让盟友、对手国或美国民众可以预测美国政府可能会采取何种行动，并缺少政策的一贯性。

　　虽然在特朗普的任期当中的交易式决策风格与对于中国紧逼的战略令各国不安，但实际上已打破奥巴马任内的国家安全与外交政策的结果，美军仍在西太平洋采取前进部署，并在整个印太地区维持以美国为主导的四方安全对话与五眼联盟的安全体系，以及对于日本与东南亚国家的安全承诺。同时，特朗普政府对于印太地区的关注，催化法国、德国与荷兰相继提出其自身的印太战略(或准则)，退出欧盟的英国也开始订定其自身的印太政策。

　　二、回到美国“自由主义的霸权”

　　拜登曾经担任奥巴马总统任内八年副总统，就目前已公布国安幕僚的名单，多为奥巴马任内的幕僚。包括，国务卿布林肯(Antony J. Blinken)、白宫国家安全顾问苏利文(Jake Sullivan)、由曾任美军中央司令部司令的退役陆军上将奥斯丁(Lloyd Austin)出任国防部长、由中央情报局(CIA)前副局长海恩斯(Avril Haines)担任国家情报总监(DNI)、由前国土安全部(DHS)副部长马约卡斯(Alejandro Mayorkas)担任国土安全部部长，并由前国务卿凯瑞(John Kerry)作为气候变迁事务总统特使。也就是说，拜登政府是否会藉由在气候变迁的合作，强调美国回复到过去多边主义？更是奥巴马主义的再现？
　　美国为遏制中国在亚太地区越来越有自信的行为，以及翻转美国相对衰弱的意象，2011年11月美国总统奥巴马宣布“重返亚洲”（Pivot to the Pacific）政策。奥巴马的国际战略之目标在于维持“美国的全球领导力”，介入纠纷并承担领导者之责。沃尔特(Stephen Walt)称之为“离岸平衡”(offshore balancing)。

　　依循此一战略，美国仅会在其国家重要利益受到威胁，或在人道主义干预情况成本不是太大时，才会有区别进行干预。美国也将维持区域大国力量以建立力量平衡，防止威胁出现。此外，将进行有区别干预，将资源集中于具有战略重要性区域。这一战略意味着，平衡来自中国的扩张力量，并且警告中国不要对于邻国采取“紧迫盯人式”(heavy-handed)政策，并对于抵制来自北京压力的亚太国家提供信心。

　　这套从克林顿、小布什到奥巴马的“自由主义霸权”的国际战略，是建立在“历史终结”与“单极时刻”并且美国赢得冷战，试图在全世界范围内传播自身的价值观，放弃在冷战时期美国的均势政策，于是人道主义的干预、政权更迭、民主扩大与民主和平成为华盛顿方面政策手段，其结果却是美国陷入阿富汗与伊拉克泥沼、反恐战争的未竟全功、原本与欧洲国家友好的关系因贸易战、气候变迁与新冠肺炎疫情导致关系不若以往，更为重要的是，美国在全球影响力逐渐减弱。

　　三、拜登“重建民主价值联盟”的国际战略

　　特朗普在四年的任内达到何种的国际成果？包括，以色列与阿拉伯联合大公国达成的《亚伯拉罕协议》(Abraham Accords)改变中东格局、与朝鲜领导人金正恩举行两次峰会、与塔利班(Taliban)达成协议并计划从阿富汗撤军，以及促使南苏丹达到初步的和解，这些算是特朗普政府的成就。

　　即使特朗普政府退出《巴黎协定》(Paris Accord)和《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)，并退出世界卫生组织(WHO)，特朗普也表示这是为了维护美国的利益以及世卫组织无法保障美国民众的安全。最重要的是，除了持续对于伊斯兰国组织的军事行动外，特朗普反倒减少对外的军事行动，并致力于冲突地区撤军，改变共和党长期以来的军事扩张理念。

　　正是在这样的的国际战略背景下，拜登将会重新调整国际战略，或从民主党的角度出发，或跟随奥巴马政府的国际战略，但美国民众以及全球许多国家多期待美国的国际战略具有一致性与连贯性。拜登在竞选期间曾经表示将采取“完全不同的路线”，换句话说，拜登就任后将以积极的作为重建美国在全球的领导地位，但也需考虑到特朗普政府的国际战略与国际现况。
　　拜登在竞选过程当中的口号是恢复美国“在国内外乃至世界舞台上的尊严和受人尊敬的领导地位”。他表示，只有强化美国的民主与其体制，才能促进美国的安全、繁荣与价值观，并领导世界成为面对全球挑战的领导者。

　　尽管拜登的竞选主轴列出“加强民主”与“恢复道德领导力”的方法，但为实践这些目标的主要举措便是将举办全球民主峰会(Global Summit for Democracy)，也就是结合全球的民主国家面对“共同价值观”的威胁，包括腐败、专制主义并促进人权，并且需要结合理念相同的国家，共同努力面对民粹主义者、民族主义与翻动叛乱者的崛起，其中可能也包括美国的朋友。

　　在奥巴马政府时期担任副国务卿的布林肯经常在员工会议、华盛顿演说中以及在出国旅行时强调美国的民主和人权价值观，这正是美国外交政策和全球领导力核心原则。布林肯在2015年6月于新美国安全中心(Center for a New American Security)举行的演讲中说道：“我们不是永远正确的领导者，或者是因为我们永远是对的，或者是因为我们受到普遍欢迎，或者是因为我们可以决定结果。这是因为我们竭尽全力使我们的行动与我们的原则保持一致，并且因为美国领导层具有动员其他人并发挥作用的独特能力。”

　　这种强调美国传统价值观，以及强化领导与对于欧洲与亚洲盟邦的承诺，势将成为拜登政府国际战略的两大支柱。美国盟国和伙伴已经欢迎美国即将回归其领导角色与坚守传统的国际主义的观念。很显然的，拜登的国际战略在于促进民主与恢复美国的影响力，但可能会与特朗普的战术的交易主义有所不同。

　　国际战略即是组织国家资源来确保自身在全球与区域的地位。于是说，拜登的国际战略构想旨在进行系统性的变革，其信念是在国内准备具有世界道德领导力的基础，包括纠正在全球范围内所出现的问题与结构。在国内议题上，拜登政府面临到新冠肺炎疫情、美国经济重启以及与特朗普的支持者的和解等三重挑战。

　　在国际议题上，拜登政府首要任务即是修补跨大西洋伙伴关系。在特朗普的领导下，从关税、气候变迁到新冠肺炎疫情等，美国均与传统欧洲盟邦不同步。华府为了修补与欧洲国家关系，将重新重视俄罗斯对于东欧的挑战、难民与非法移民问题与全球暖化问题。

　　美国国家安全委员会前欧洲政策顾问库普昌(Charles Kupchan)才会表示，在特朗普主政下，华府并没有完整对于俄罗斯的政策，有的只是混乱的政策。而在拜登的领导下，将会有一个完整的对俄政策，可能提高人权标准与可接受的国际行为规范，并且要求莫斯科减少介入俄罗斯周边国家的内政。
　　拜登再来的任务则是回到特朗普之前的年代。从第二次世界大战结束后，华盛顿方面作为全球民主国家的领导者，并且建立基于规则的世界秩序。特朗普的“让美国再次伟大”过程当中，模糊化华府应该扮演的角色与定位，拜登则清楚应该藉由恢复美国在全球的信誉与承诺应对重大挑战，来建立美国的优势地位与领导力。

　　拜登政府将力图恢复与传统盟邦与其他民主国家的合作传统，共同合作面对全球的威胁，包括，大规模合法与非法的移民与难民、全球暖化与气候变迁、新科技带来的破坏性影响、核武战争的新威胁、跨国恐怖主义、网络战争以及国家间的冲突等问题。原本特朗普政府印太战略当中的和平解决争端、建立自由与互惠的贸易与投资条件，以及遵守国际规则与规范(例如，航行自由与领土完整)，拜登政府应会持续支持并参与。

　　拜登的“重建民主价值同盟”的国际战略，不仅将恢复与北约的传统历史合作关系，还承诺扩大联盟的军事能力并强化与各个地区民主伙伴的合作。其中特别提到“强化我们在亚洲的集体能力”，将强化美国与日本、韩国、澳洲与其他亚洲国家的民主联盟，其中暗示包含印度。尽管没有提到奥巴马时代的“重返亚洲”，也没有提到印度与太平洋地区的相关战略安排，但“强化集体能力”可能需要藉由四方安全对话等相关安全建制建立伙伴关系。

　　最新的美国民意的展现结果为拜登担任总统、民主党控制参议院与众议院。在这种情况下，国会中的共和党少数派将对拜登的对中国政策提出批评，但由于可能失去参议院的控制权，因此他们在政策制定中的影响将较小。这一结果有利于拜登政府的对中国政策。

　　拜登的国际战略必须承认中国的经济与军事能力正与美国争夺全球的领导地位；与此同时，北京还提供不同于西方的治理与发展模式，在新冠肺炎扩散情况下还提供“北京防疫模式”。华府也认识到北京对于主导全球事务已构成挑战，连带挑战拜登政府所欲建立的民主与人权的普世价值。

　　于是说，拜登在对于中国政策方面，可能延续特朗普政府所制订的对抗的立场，同时放弃奥巴马第一个任期的合作方式，即设想把一个崛起的强权融入西方模式。拜登更可能延续从奥巴马的离岸平衡到特朗普的印太地区建构“没有目的的优势”(primacy without purpose)，并结合民主与美国传统价值。奥巴马时期的美中全面合作已再难看到，但是拜登政府可能将气候变迁或朝鲜核武问题当作对中国的“低飞球策略”(low-ball technique)，试探美国与中国关系和缓的基础与诚意，是否可能出现在特定议题的合作机会。

　　然而，拜登在就任美国总统后，因需要处理美国的新冠肺疫情炎与疫苗施打以及经济重启的问题，与中国的对抗则不希望以紧张关系作为“开局”。即使特朗普在2016年以反中为竞选纲领，在任期的第一年也没有立即与中国展开对抗，而是等到2018年第一季才启动关税战。特朗普也曾在朝鲜核武问题上寻求与中国的合作。
　　尽管如此，美国与中国之间可能提早出现对抗的局面，例如，南海的自由航行权、美国与台湾的军事合作或双方针对性的军事演习等，亦或者拜登政府批评北京所重视的利益(例如，香港)，或因朝鲜或中印边境等第三方的行动导致关系紧张，这些都考验着拜登维护印太地区安全的意愿与能力。

　　四、已提早成形的“拜登主义”？

　　拜登自诩过去的45年，“见过世界上所有重要的领导人”。的确，拜登的国际战略似乎不仅在修正特朗普主义，更表示特朗普对于“美国品牌”的损害，特别在多边主义与美国在全球的领导力方面。拜登与其国家安全幕僚进一步强化振兴民主与人权的价值基础，这些价值基础塑造第二次世界大战以来美国的领导地位，也影响着美国的政治发展，极可能在接下来的四年当中，依循这项“重建民主价值联盟”的国际战略，恢复美国所主导的国际地位，重拾作为全球安全枢纽的角色。

　　除恢复与传统盟邦的关系与承诺印太地区的安全外，华府可能强化基础设施能力、建立广阔的联盟体系以及改变战略格局。首先要做的是美国会强化在软实力的展现。许多发展中国家囿于资源或技术能力，而缺乏稳定的电力供应、乾净的饮用水或铁路与公路等民生必须的基础建设，中国的做法即是“一带一路”倡议与藉由亚洲基础设施投资开发银行，在中亚、非洲与拉丁美洲资助与兴建基础设施。华府应会进一步藉由联合国或其他国际组织，对于发展中国家提供人道援助，或对于发展中国家挹助资金与技术协助建立绿色能源产业。

　　拜登政府或将在基础建设的投资上建立美国重新领导的角色。特别在后新冠时代，世界各国都要求增加基础设施投资，包括社会基础设施-学校和医院。

　　“拜登主义”将更为重视外交作为而将军事能力作为“最后手段”，而且仅出于保护美国利益且并得美国民众的广泛同意。强化外交手段也对于全球发出讯号，那就是旧的美国回来了，并将更为重视外交工作。拜登政府决策风格将更为传统，会较特朗普更具有“可预测性”。

　　然而，从2000年来美国的“霸权衰退”让大型国家或联盟有能力抗衡美国所提出的倡议，欧盟也表示希望在美国与中国间扮演调停者的角色，法国、德国与荷兰也推出各自的印太战略(或准则)，美国在欧洲的传统盟邦也欢迎美国回到多边主义外交。华府总体上仍会坚持对于亚洲安全的承诺，进一步将把民主与人权作为国际战略的基本价值，但这些承诺将面临巨大的挑战，拜登是否能坚守民主价值，拜登打算召开的全球民主峰会亦标志着美国重返地缘战略的基础，建立并培育互利的联盟面对可能的威胁。

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