张登及：蔡放缓两岸政策会有跛脚风险

　　中评社台北1月23日电（记者　黄筱筠）美国总统拜登上任，台湾的两岸政策是否会调整？台湾大学政治学系教授张登及接受中评社访问表示，短期内来看，美中关系只能说是紧张略为降温而已，大方向不会从竞争为主转为合作为主。台湾的执政党会继续延续特朗普后期的大陆政策。但他也分析，如果蔡英文两岸政策往缓和方向移动，会有提前跛脚风险，所以也会有宁左勿右的倾向。

　　　张登及表示，蔡政府对大陆的态度是朝强硬的方向，而且还会延续较长时间，只是还不会招致立即的风险，也不会因拜登上台被美方要求调整，因为拜登团队也还在处理内部问题。美国对华政策何时调整，当前要看美国疫情何时能趋缓。蔡政府为了避免跛脚效应，会同时采取言词克制，政策紧缩的政策。

　　张登及，英国谢菲尔德大学政治学博士，台湾政治大学东亚研究所博士。曾任台湾中正大学战略与国际事务所助理教授、国际关系学会财务长、中国政治学会（台北）秘书长，现任台湾大学政治学系教授，国际关系学会副会长。

　　问：美国务卿布林肯在听证会谈到对台政策时表示，美国坚决信守对台承诺，确保台湾有抵抗侵略的自我防卫能力。拜登上台对台政策会不会改变？对中政策会不会有些调整？

　　答：早在奥巴马第二任期，美中在经济、科技还有其他领域，包括地缘政治、海洋政策、网络安全、贸易等问题，已经是竞争激烈。布林肯曾在民主党政府历任要职，美国当时对华强硬，他参与很多。所以这些趋势都早于2016年特朗普上台。

　　拜登现在准备要任命的高官，不少是奥巴马两个任期的幕僚，有些人的资历可能还会更更久一点，可以追溯到克林顿时代或者是说小布什的时代。我们不能够说拜登是在“改变”特朗普的对华强硬政策，只能说他的做法会跟特朗普武断的单边主义会有区别，而且也会比较有弹性。举一个例子，特朗普不承认气候变化的问题，认为这个是假科学。但是民主党支持者们重视气候变化、排碳控制等议题。拜登已经签署行政命令要准备回到巴黎气候协定。气候议题是美中比较重要、而且有比较高合作可能性的领域，这在特朗普团队下就没有。

　　所以我们说对华趋向竞争和对抗性，这是延续性的，不只是特朗普，而且可以上溯到奥巴马。但从拜登人事任命跟最近这半年一些准“内阁”官员的言论来看，拜登对华政策会比特朗普有较多的弹性。

　　最后一点是，因为拜登施政的重点首先会是在国内，不会像特朗普一样是四面出击。更不会像特朗普的各别高官，特别是前国务卿蓬佩奥、前国安顾问欧布莱恩、前副国安顾问博明这些人，他们反对社会主义的意识型态特别强烈，而且越到特朗普败选迹象明确，他们就越激情。这是他们希望为未来的政府设置施政障碍。他们有一些做法是非理性的，这些“布雷”的行为可望在拜登上台后缓和很多。

　　问：拜登对于台湾这一块会有什么新作法呢？
　　
　　答：我们看到布林肯最新的表态，但听证会的说词多是例行公事。比如不可能有任何人会说履行《台湾关系法》可以打折扣。我们注意到布林肯正式的谈话里面，应该是没有提到六项保证。他主要还是强调美国“一中政策”，加上《台湾关系法》。这个说法其实就回到奥巴马第二任期，甚至包括特朗普时代也有一部分官员曾用这样标准的提法。

　　六项保证提不提，其实并没有造成改变。美国仍会提供台湾防卫所需的武器，这是传统，所以提不提不是很重要。布林肯在听证会上是例行公事，毕竟听证是参议院朝野两党的议员都参加。参议院现在有不少友台的议员，对大陆是很强硬的，做这些必要的表态，让他们安心也是合情合理的。

　　问：拜登核心幕僚、哈佛大学甘乃迪政治学院道格拉斯迪伦讲席教授艾利森（Graham Allison）日前接受访问强调，拜登明白只有一个中国，美国不会承认台湾独立。拜登的挑战在于如何想出一个两岸新方案，改善三方关系。拜登会怎么样抛出两岸可以对话的可能性？

　　答：媒体所谓艾利森是拜登的重要幕僚，这个判断可能有问题，应该说他的意见是学术界很重要的意见，毕竟他是古巴飞弹危机时代以来，研究美国对外政策，首屈一指的学者。尤其最近几年关注所谓“注定一战”，或者说美中如何避免“注定一战”的议题。他多次发言，对特朗普很多做法表示忧心，自然会比较倾向新执政的民主党，但是他不会像苏利文或者是布林肯这样，是一个体制内、核心圈内的成员。我认为他应该算是一个拜登的决策圈会咨询的耆老，或是重要的资深顾问。

　　他提出来的说法是，美国对华政策主张应回到既有的轨道，也就是说美国支持台湾，要有足够的防卫能力，但美国对华政策，还是“一个中国政策”。这有一点跟特朗普时代不一样。特朗普时代有一个迹象，是逐渐把台湾议题从美中关系拉出来，变成独立在美中关系之外的一个单独的议题，比如把台湾直接放入到印太伙伴当中，去制衡中国。台湾就变成像韩国、日本，等于是印太制衡中国的一个要塞，跟美中关系逐渐脱勾。

　　艾利森则还是回到传统典范，也就是台湾还是在美中关系的框架之下，重点是美中关系不因为台湾议题，而有重大的改变或者是波动，不应该受台湾议题的干扰，甚至必要的时候，双方还是应该在台海稳定上，可以有一些磋商或者是共识。这并非是美国要介入台湾跟大陆之间的谈判，而是恢复过去的做法，台海问题会重新回到美中关系以及两强的战略对话议题里。

　　问：你认为艾利森是说把台湾问题放回美中框架中？

　　答：对，就是说考虑美中关系要考虑台湾问题，台湾议题不能脱出美中关系的框架。这并不是说民主党执政，台湾就不是美国要制衡中国的资产。但是在特朗普时代，台湾不只是制衡中国大陆的资产，而且特朗普运用台湾作为筹码的时候，可以完全不考虑中国的的核心利益，就是中方的关切，美国几乎完全不管。美方要怎么样运用台湾，有高度的随意性。但是民主党在这个方面可能比较务实，会认为如果美中关系总体可控的情况之下，不宜滥用特朗普这种风险非常高的政策。

　　问：拜登上来处理中国议题不见得全面对抗，如果是这样的方向，蔡政府会不会有一些危机？如果蔡政府没有调整两岸论述，或者是调整对美的做法，还是维持特朗普时代的作法，台湾有没有一些危机需要注意？

　　答：虽然一般认为，拜登对华政策的弹性会比特朗普来得高，美中合作的领域会增加，美国对台政策比较会回到过去的一法三公报或三公报一法的架构，但是现在还是疫情跟经济优先，这是拜登新政府的首要事项。其次，疫情跟经济这两个议题，本来也就跟特朗普时代美中争执有很高的关联，特朗普把对华贸易赤字，还有美国工人的失业，都归咎于大陆。他的团队后来更把疫情当做是中国刻意造成的，比如最近特朗普告别的讲话里面，又再次提到了“中国病毒”这种刻意歧视的用语，而美国的民间社会跟国会，仍然还是弥漫着对大陆的不信任。

　　这样的情况之下，拜登的政策虽然有弹性，美中合作的区块有所增加。但是短期内来看，美中紧张只能说会降温而已，不会从竞争为主，转变为合作为主。大陆是希望能够不对抗跟双赢，但我们只看到在局部、有限领域有机会合作和双赢。大方向、长期来看，中美仍然是激烈竞争的。由于美国要更根本的再去盘点跟调整特朗普时代的政策遗产，还需要时间，台湾短中期调整对陆强硬，机会较小。

　　台湾执政党会继续对陆强硬的政策一段长时间，还不会有立即的风险，也不会很快被美方泼冷水。因为第一、美国有很多事情他还自己要处理。第二、美国朝野共识，目前还是对大陆以竞争为主。所以近期就要看疫情与社会分裂这一类的问题，美国会拖多久。

　　还可以看到台湾的朝野竞争，跟执政党内部接班的议题。这个议题里面不同当事者，他们觉得对大陆是采取改善关系？还是继续对大陆强硬，哪个有助于争取选票，有助于巩固自己在党内的支持？他们都可能各有盘算。

　　目前恐怕是对大陆强硬，至少对争取党内的支持是比较有利。这使我们不大期待台北大幅调整对大陆态度。最多可能跟特朗普即将败选情况比较接近，就是台北言辞上会自制，但是政策上还是紧缩。比如像蔡英文元旦讲话，有一些用语确实是有所克制，也没有再提“新冠肺炎”，提出希望双方能够重新在疫情结束之后，恢复交流跟商谈。

　　但可以看到在台湾许多功能性领域的政策，包括现在调查公务机构是否使用大陆的资通设备，还有文教方面对于大陆出版品可能严格管制，或是在陆台商春节期间返台这一类问题，还是采取保守、管制居多。再看党内的竞争，如果这些党内竞争者采取缓和，会在党员中得到支持吗？这看起来不可能。除非被提名后，有可能要做一点改变，因为要争取中间选民。但至少在党内，因为执政党的选民结构，竞争者们会有往强硬方向竞争的趋向。蔡主席做为党魁，为了避免跛脚，最好就是言词克制，政策紧缩。如果开始往温和方向移动，跛脚会提早，所以会有宁左勿右的倾向。

　　要期待这段时间两岸关系有实质缓和，要等到美国疫情稳住阵脚，美中的一些互动逐渐陆续恢复以后。比如说中美战略经济对话，以及第一阶段中美贸易协议盘点，比如中美要去看实施成果，再来决定某些关税是不是要取消。像这一类的问题，如果接触能够陆续恢复，就有可能谈更多务实的问题。如果这些讯号出现，对台湾来说，才会有实质的影响，才会确认美中关系在缓和，台湾就无法、也不需继续坚持强势对抗的政策。

　　问：特朗普下台后，有一些对台友善的法案，拜登上来会不会调整？例如恢复台美的交流限制，或是在友台方式上，有一些改变？

　　答：我认为不会，也不需要调整法规。只是拜登执行的力度会温和一些。这些决议毕竟是参众两院通过，但这些法规授权行政部门可以采取自主的措施，并没有绝对的、实质的强制效果。所以像是《台湾旅行法》这一类的法案，几乎是把所有的门槛都已经取消了，理论上讲美国务卿都可以来台，但是我们最后看到的是只规划派驻联合国大使来，并不是传言中的蓬佩奥自己来，这表示行政裁量权的空间非常大。

　　拜登虽仍受到这些法规拘束，不会把它们取消，就是不必“反转”。但是他会采取保守和克制方式来执行这些政策。预料台美互动会比奥巴马时代的频率跟层级高，因为也必须要向共和党，和美国的一些选民表态。在对华竞争这事情上，拜登不会偏离前政府太远，以免被说拜登是比较偏向大陆，避免“亲中”这样的印象。

　　但是拜登继续延续这些事情的力度一定会减小。像是蓬佩奥说要取消国务院的一些内规，然后把所有对台交往全部限制取消。新国务卿上来之后，会恢复一些必要限制，但是不会回到奥巴马以前的时代。也就是说某些放宽已经是既成事实，将来对拜登来说也是筹码，而且这些问题的责任也不在他，将来如果美中对此有所争执，拜登可以说这是特朗普时代两党共识的政策，而且他已经有所克制。

　　问：拜登可能会再恢复限制的部分是哪些层级的官员？

　　答：这很难具体预测。但应该会限制具有非常敏感身份的资深阁员来访。功能性领域，比如说卫生部、环境部、教育部、运输部、贸易代表这些，其实在奥巴马时代也已经有访问，这些台美之间接触还是会继续。再比如说台北在美国代表处官员，造访美国一些官署的限制取消，这也可能继续特朗普造成的惯例。一些双方官员，可以直接到美国部会内去进行商谈，不需要回避到外面的饭店，这些大概是不可逆的。

　　关于政治敏感的交流，比如说现役国军高官穿制服跟美方官员互动，然后高调把影像对外披露，或者美国在台协会接待国军制服官兵进入参访，然后把照片放在网站上，像这些很明显是要去挑衅的作法，应该会减少。因为这些动作，除了让北京感觉到是故意为之，也没有真正增进台美合作，其实只是在看选举情势需要而表演居多，本质上多半是一些公关性的工作。

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