中评智库：拜登对华政策与台湾的角色

　　中评社香港3月17日电／淡江大学中国大陆研究所荣誉教授、亚太和平研究基金会首席顾问赵春山在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《展望拜登政府对华政策与台湾的角色》，作者表示：“我们正目睹国际战略格局的变化，以及世界地缘政治板块的移动。两岸应有新的思维，来处理变动中的两岸关系。我始终认为，只要着眼于中华民族的根本利益，两岸没有什么问题是不能谈的；以两岸中国人的智慧，没有什么问题是不能解决的。”文章内容如下：

　　美国总统拜登（Joe　Biden）终于在中国农历新年除夕当天，与中国国家主席习近平通话。拜登入主白宫后，就陆续与盟国领袖通话，这符合他对外关系的“亲疏有别”。拜登在习近平之前，先与俄罗斯总统普丁（Vladimir　Putin）通话，除了表示他对欧洲安全的重视外，就如同白宫发言人莎琪（Jen　Psaki）所说，因为“中国目前对我们的安全、繁荣和价值观念构成了明显挑战”。所以拜登政府必须有“战略耐心”，以新的做法来因应中共的“挑战”。

　　拜登与民主党人原先视俄罗斯为“敌人”，中共只是“对手”；但因特朗普（Donald　Trump）在选战中刻意炒作“中国问题”，美国国内己弥漫一股“反中”气氛，“遏制中国”成为跨党派共识。一般认为，拜登虽胜选入主白宫，但仍处在一个“没有特朗普的特朗普主义”阴影之下。如果中美关系是特朗普留下的一个政治“遗产”，那拜登制定对中政策之前，必须要分辨其中哪些是“资产”？哪些是“负债”？这确实需要一段缓冲时期。

　　一、“战略定位”

　　在美国新政府的对中政策出台以前，拜登本人与其重要智囊，已针对中美关系发表了许多看法，对中政策的轮廓呼之欲出。本文先谈美国对中共的战略定位，这可以反映美国在不同时期的对中政策目标。

　　在小布什（George　W.　Bush）总统执政初期，美国把中共视为“战略竞争者”。随后，因中共支持美国的反恐行动，促使美国在2006年的《国家安全战略》中，把中共定位为“负责任的利益攸关者”。奥巴马（Barack　Obama）任内对中共的定位，从“应对共同挑战的伙伴”到“相互尊重、互利共赢的合作伙伴”，双方形成一种竞争与合作并存的关系。奥巴马在2010年5月发表的首份《国家安全战略》报告中，甚至表达欢迎中共担任负责任的“领导角色”。
　　特朗普则于2017年12月推出他任内首份《国家安全战略》报告，将中共和俄罗斯定性为“修正主义国家”，是美国的“战略竞争对手”。但特朗普随后表现的“反中”立场，显示在他的眼里，中共已不只是“对手”，而且更像是“敌人”。

　　拜登于2月4日在美国国务院发表上任后首次外交演讲，称中共是美国“最严峻的竞争对手”；但同时也表示，“当符合美国利益时，我们准备好与北京合作。”拜登对中共的定位显示，美国将恢复特朗普执政前与中共的竞合关系。竞争领域包括科技、经济、贸易等；合作则是疫情防控、气候变化及共同维护国际组织。只是用拜登的话说，美国会以“竞争定义合作，而非合作定义竞争”。

　　二、“战略互疑”

　　除了战略定位，影响美国对中政策的一个重要因素，就是彼此互不信任，亦即大陆学者王缉思和美国学者李侃如（Kenneth　Lieberthal）所说的“战略互疑”（Strategic　Distrust）。王李两位学者把“战略互疑”归纳为三组因素：一是不同的政治传统、价值体系和文化；二是对彼此的决策过程，以及政府和其他实体之间的关系，缺乏足够的理解和认识；三是对中美之间实力差距日益缩小的认识。

　　上述三组因素涉及中美结构性的矛盾和双方的权力关系。美国强调西方的自由和人权观是普世价值，认为议会民主制度可以放诸四海而皆准，所以在二战结束后的很长一段时期，美国都企图运用它手中拥有的上述“软实力”，促使中国大陆“和平演变”。所以中美结构性的矛盾是深层的、是难以调和的；当中美力量对比出现彼长我消或彼消我长时，结构性的矛盾立刻就会凸显出来。

　　“苏东剧变”是内因造成，但外部因素也起了相当大的催化作用。只是针对中国大陆，美国并未达成“和平演变”的战略目标。习近平说过“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”，中共决定走自己的路。经过四十多年的改革开放，中国大陆已跃居世界第二大经济体。中共从区域舞台，走向世界权力中心。

　　尽管如此，特朗普政府并未放弃“改变中国”的意图。美国前国务卿蓬佩奥（Mike　Pompeo）于2020年7月24日发表的一篇对中政策演说，承认50年前由季辛吉（Henry　Kissinger）一手策划的美国对中“接触”政策是失败的，并强调中共并没有因交流而产生美国所期待的变化；但蓬佩奥鼓吹“自由世界和美国联手改变中国”，并且把这项工作深入到中国大陆，即“必须与中国人民交流，并赋予他们权力”。
　　涉及中美之间的权力关系，政治学者赫斯迪〈K.　J.Holsti〉说：“权力是一个国家控制其他国家行为的一般能力。”美国要改变中国，就必须遏制中国的崛起。中共强调不当霸权，但美国遏制中国不是基于安全的考量，而是因为“卧榻之旁，岂容他人酣睡”。美国担心中国大陆综合国力的提升，会危及他身居当今世上唯一超强的地位。

　　三、“战略收缩”

　　拜登的重要幕僚坎贝尔（Kurt　Campbell）和拉特纳（Ely　Ratner）　，曾在《外交事务》撰文表示，美国的外交政策多年来一直高估了美国改变中国的能力，既往的对华政策是基于对中国的错误期待。我认为既然期待落空，美国只有正视中国崛起的现实，被迫放弃改变中国的念头。

　　改变要靠实力。虽然整体看来，美国的综合实力一枝独秀，仍是当今世上唯一超强。但美国已意识到，中美力量对比，无论是“硬实力”或“软实力”，都已朝对中共有利的方向发展。

　　在“硬实力”方面，美国的经济总量仍大幅领先中国。中国大陆人均GDP刚超过1万美元，比起美国的6.2万美元仍有相当差距。但受新冠肺炎疫情冲击，差距会逐渐缩小。据大陆国家统计局2021年1月18日公布的资料显示，2020年中国大陆经济成长2.3%，美日欧的经济产出则急遽下降。

　　至于军力方面，美国目前仍是世界头号军事强权。根据美国国防部于2020年9月1日公布的《2020年中国军力报告》，中国目前的核弹头约200枚，与美国的核武力量差距甚大，但未来10年可望倍增至400枚，并可对美国本土形成威胁；然而中国在建造船舰、常规导弹数量，以及综合防空系统这三方面，目前实力已经超过美国。

　　在“软实力”方面，特朗普热衷单边主义，其唯利是图、特异独行的作风，破坏了美国作为民主捍卫者的传统角色。尤其是国会大厦爆发的一场冲突，举世震惊，也让美国大伤筋骨。连当年提出“历史终结论”的著名学者福山（Francis　Fukuyama），也不得不承认他已转变想法，认为“现代自由民主是有可能衰败或倒退的”。

　　拜登想要“拨乱反正”，首先须提升美国自身的竞争能力。所谓“外交是内政的延长”，拜登的国家安全顾问苏利文（Jake　Sullivan）则强调“内政即外交”，即必须先安内再攘外，累积实施对外政策的本钱。所以，拜登把抗疫、提振经济和弥合社会分裂，作为施政优先课题。美中关系当然重要，但就如苏利文所说，美国应“少关注怎么让中国减速，多关注怎么让自己跑得更快”。拜登政府希望能站在强势的地位上，开展与中国的竞合关系。
　　其次，拜登希望结合盟国的力量，集体遏制中国。拜登当选后首次接受《纽约时报》专访时表示，“在处理中美关系问题时，最好的策略就是先和盟邦们‘站在同一阵线’，先跟盟友达成一致立场，再做下一步行动。”美国史丹佛大学教授艾默森（Donald　Emmerson）以“美国共同”（America　Together）取代“美国优先”（America　First）字眼，来区别拜登与特朗普的不同政策。

　　特朗普任内采“退群”行动，并且“在商言商”，在防卫支出上锱铢必较，引起美在欧亚地区盟国的不满。而拜登则主张多边主义，希望运用多边外交，重建美国的国际领导地位，恢复盟国对美国的信任和信心。

　　特朗普的外交取向曾被形容带有“孤立主义”〈Isolationism〉的色彩，而孤立主义的对外政策在美国行之近百年。史家认为若不是德国在1917年春天发动“无限制潜艇战争”，日本在1941年12月“偷袭珍珠港”，美国或许不会放弃“孤立主义”并卷入两次世界大战。但战争之后，美国就想运用国际组织搞集体安全，“国际联盟”和“联合国”就是在这样的背景下产生的。

　　以美国国内目前的政经情势，拜登很难在短期内振衰起弊，让美国恢复元气；以对抗“中国威胁”为由，构建“制中”联盟体系也非易事。因为集体安全的有效性，是建立在成员对敌人的共同认知上。而美国的欧亚盟国现在都和中国有密切的经贸往来，如果它们追随美国共同遏制中国，则必须在安全和经济利益之间做出选择。

　　在拜登有效提升本身竞争能力和强化与盟国关系之前，“战略收缩”成为美国智库提供给政府在过渡期间的一个对中政策选择。

　　美国“兰德公司”〈Rand　Corp.　〉2021年1　月22日发表了一份题为“实施克制”〈Implementing　Restraint〉的战略研究报告。报告认为美国面对国内问题挑战，已对政府预算产生排挤作用，必须重新检讨影响国家安全支出的政策选择。报告虽认同中国仍是美国最大的潜在威胁，但建议美国必须减缓军事驻与、重新协商或终止一些现存的安全承诺、以合作方式解决与其他大国的利益冲突，并为使用美国军力设下一个较高的门槛。

　　这份报告自称是代表美国战略学界的“非主流”看法。我不认为美国会在与中共的长期战略竞争中“自废武功”，但“蓝德”拥有美国军方背景，报告至少反映了拜登政府现在对中政策面临的困境。值得注意的是，美国另一著名智库“布鲁金斯学会”〈Brookings　Institution〉于1月25日发表的另一份报告，建议拜登政府放弃单方面阻碍中国崛起的想法，认为美国增加国防预算的可能性不大，所以应把美国在亚洲安全上的重点，从追求“主导”地位，转向保持“阻绝”〈denial〉能力。
　　上述两篇研究报告都从现实主义出发，意味美国已无力扮演“世界警察”的角色。如果拜登未来对中国采取“战略收缩”，我认为那是战术性的退却，即列宁说的“退一步，进两步”。美国不会放弃遏制中国崛起的长期战略目标。

　　拜登是当年参与制定“台湾关系法”的国会议员中，目前仅存的一位。他和过去服务于奥巴马政府的现任国安幕僚，都有处理“台湾问题”的经验。拜登政府将持续“一中政策”，并以“一法”〈《台湾关系法》〉、“三公报”〈《上海公报》、《建交公报》与《八一七公报》〉和“六项保证”，处理台美关系。对于特朗普执政时期通过的系列“挺台”法案，拜登会以个案审议的方式弹性处理。

　　至于众所关注的美国出兵协防台湾的问题，拜登会以“战略模糊”来进行“双重威慑”，即保持美国的行动自由，以避免造成两岸误判，达成威慑大陆不轻率对台动武，以及威慑台湾不尝试走“法理台独”的路线。

　　坎贝尔1月8日表达他对美国两岸政策的看法，盼两岸紧张情势趋缓，并能恢复某种程度的对话；但坎贝尔直言这超出美国能力范围，且“球在北京那方”。特朗普政府“反中”，不会乐见台湾与大陆对话。坎贝尔鼓励两岸对话，只是恢复美国的一贯立埸，即希望维持两岸“分而不独，和而不统”的现状。

　　四、台湾的角色

　　台湾拥有重要的地缘战略价值，无论从区域安全或强权政治的角度看，中美都有不能“失去台湾”的压力。尤其对中共而言，“台湾问题”更涉及民族利益和中共统治的“正当性”。因此，台湾的角色一直受中美关系和两岸关系的影响。“两大之间难为小”，台湾因战略地位获取安全保障，也因“怀璧其罪”，而有可能落至“人为刀俎，我为鱼肉”的下场。

　　从过去台美中三边关系的发展看，台湾的困境是：〈1〉当中美关系和两岸关系紧张时，台湾被迫倒向美国，但基于安全需求，台湾须避免成为美国对抗中共的“棋子”；〈2〉当中美关系缓和、两岸关系紧张时，台湾须避免成为中美眼里的“麻烦制造者”；〈3〉当中美关系、两岸关系皆缓和时，台湾的安全最具保障，因为台湾不必选边站，拥有较大的活动空间；〈4〉至于在中美关系紧张、两岸关系缓和的情况下，台湾应扮演什么角色？这是一个假设性问题，但有创造性的想像空间。

　　无论如何，台湾须对拜登上任后的中美竞合关系有所因应。我认为消极的是避免成为“棋子”或“麻烦制造者”；积极的是要搭上中美合作的顺风车。
　　中美关系现正处于相互探索、相互磨合的战略空窗期。台湾今年没有选举，中美内部都有要务待办，所以应是尝试打开两岸复谈之门的好机会。蔡英文年前在“国安”高层会上，再度提出两岸对话的诉求，对岸国台办也以重申“九二共识”的前提做出回应，看来双方的隔空喊话还是没有交集，因此复谈的可能性不大。

　　其实，“九二共识”的文字表述不是问题，关键是民共之间存在严重的“战略互疑”。台湾疑虑对岸以“软硬两手”来紧缩台湾的生存空间，并在“和平统一”的条件尚未成熟之前，就会对台进行“武统”；对岸则疑虑台湾“联美制中”，以“修宪”推进“法理台独”，或以“去中国化”搞“渐近式台独”。

　　我认为“谈判代替对抗”，是处理两岸关系的最佳途径。对抗不利两岸关系的和平发展，且让外力有坐收“渔人之利”、藉机炒作“台湾问题”的空间。谈判需要营造和解的气氛，我一再强调，“损人不利己的话不说，既害人又害己的事不做。”如果两岸任何一方不愿就此相向而行，甚至还刻意逆势操作，结果就会迫使对方“丢掉幻想，准备斗争”，没有其他的政策选择余地。

　　中共领导人习近平说“世界处于百年未有之大变局”。受疫情影响，我们正目睹国际战略格局的变化，以及世界地缘政治板块的移动。两岸应有新的思维，来处理变动中的两岸关系。我始终认为，只要着眼于中华民族的根本利益，两岸没有什么问题是不能谈的；以两岸中国人的智慧，没有什么问题是不能解决的。

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