中评智库：民进党当局开放美莱猪 四面楚歌

　　中评社香港4月9日电/台湾佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《民进党当局开放美莱猪政策之政治效应》，作者认为：民进党政府并不尊重“立法院”和在野党及各地方政府，运用强势压制而非温和开放政策沟通模式，从蔡政府层次不良沟通延伸至地方层级政治互动与治理危机。这不仅恶化政党间良性互动，也伤及蔡政府与地方关系，毫无助于建立理性政党政治及蔡政府地方制度性分权。就此而论，开放美莱猪进口政策，适足以提供台湾民众党、国民党以“地方包围‘中央’”策略之实践场域，导致民进党政府陷入“四面楚歌”治理困境。文章内容如下：

　　壹、前言

　　针对民进党政府通过2021年元旦开放含莱克多巴胺美猪、30月龄以上美牛进口，2020年12月24日“立法院”院会表决九项相关行政命令及修正法案。反对美国莱猪进口一向是台湾朝野难得的政策共识，然早在民进党未执政时已有开放之议。蔡英文表示在2012年之前，国际上针对莱克多巴胺的含量，并没有规范标准；但在2012年的7月，经由国际标准的制定，以及后续的风险评估，逐渐累积出更多的科学证据，当时处于反对党的民进党也曾因此修正立场。

　　民进党政府在2020年8月28日宣布开放美国莱猪进口政策，导致台湾社会议论纷纷、沸沸嚷嚷，不断爆发激烈政策辩论及社会抗争，重创原本已恶性循环政党政治互动，加剧民进党执政蔡政府与在野党执政地方政冲突、行政权与立法权冲突，及与公民社会团体紧张、对立与冲突。尽管台湾民众普遍持反对莱猪进口意见，不赞成为拓展“国际空间”而牺牲“健康权益”，但民进党政府坚持以行政命令方式，后送至“立法院”审议方式为之，运用完全执政力量优势推动莱猪进口。

　　2020年台湾大选后，美国在台协会主席莫健与在台协会处长郦英杰即双双呼吁民进党政府，“尽快处理美猪美牛问题”。美国贸易代表莱特海泽明言，台湾仍限制美猪美牛产品进口；解决美猪美牛问题，对强化与台美贸易投资关系十分重要。美国商会更发表《2020年度白皮书》，呼吁美国应强化对台经贸关系，并建议应积极评估签订台美双边贸易协议（BTA）；同时倡议双方应“务实”解决美猪、美牛等歧见。这也是蔡英文为何提出开放美莱猪进口，涉及台湾经贸战略避免被边缘化。然伴随美国政党轮替前后政府政策立场改弦易辙，拜登政府明白指出在美国国内劳工、教育等问题尚未完善处理前，不会与其它国家进行协商经济协议。
　　本文拟探讨民进党政府开放美莱猪进口政策之政治冲击效应，主要集中在对台湾蔡政府与地方关系（简称央地关系）及拓展国际空间两项讨论。本文初步认为在拜登宣告延缓与各国协议贸易协定之际，民进党政府势必要吞下眼前政策苦果，开放美莱猪成为拓展国际空间无法避免的“必要之恶”，未蒙其利先受其害。且开放美莱猪进口政策，不仅挫伤蔡英文及苏“内阁”支持度及形象，且随时间推移反对声浪渐增加，若是此时再开放日本核灾区食品入台恐产生“共振效应”，恐陷入不可治理困境及执政危机。与此同时，开放美莱猪进口已经冲击台湾的央地关系，导致两者间互动更陷入深具敌意的博弈关系，反莱猪事件提供国民党结合公民团体、地方政府及泛蓝选民、中间选民之“选择性集体诱因”机会及动力，给予“地方包围‘中央’”、“社会包围政府”实践场域，从而利于国民党在2022年台湾地方大选中攻城掠地。

　　贰、开放美国莱猪进口冲击台湾央地关系

　　台湾开放美国莱猪进口政策，引发民进党执政蔡政府与在野执政地方之政策冲突，形成在野联盟以“地方包围‘中央’”压倒性态势。根据《台湾民意基金会》十一月二十四日公布的民调，六都包括台南市和高雄市在内，反对美莱猪进口比例皆远远超过赞成比例，六都以外的十六县市亦然。国民党掌握地方执政十四个县市及十七个县市议会，运用《食品安全自治条例》（以下简称食安条例）抗衡民进党执政蔡政府政策指令。几乎国民党所能掌握的地方政府或议会皆订定条例限制瘦肉精检出，要求“猪肉”必须达到瘦肉精零检出标准。

　　首先，国民党运用以牙还牙策略，采取强势作为透过地方议会通过食安条例，产生地方政府对蔡政府权威之挑战。由于地方议会通过食安条例，并非各地方政府所能掌握，民进党执政县市若无法掌握地方议会席次过半，也无法阻止该县市地方议会之立法、修法行为，甚至在该地方议会压力下采行与蔡政府执政民进党政府不同的措施及标准。国民党主控地方议会藉由修法，要求民进党主政地方政府实施，驱使民进党执政地方政府，抗衡民进党执政蔡政府的政策指令。从民进党籍桃园市长郑文灿、高雄市长陈其迈呼吁蔡政府统一解释，避免各地方“一国多制”混乱局面可见，莱猪事件确实激化民进党执政蔡政府与民进党执政地方、国民党执政地方关系之冲突。

　　国民党主政的地方政府及地方议会，采取“以牙还牙”反制策略，运用强势议事主导应对相对弱势民进党地方议员；及采取修订食安条例之法律工具，应对蔡政府执政民进党政府；同时结合地方民间社会团体进行政策倡议及发动一连串抗争活动。由于蔡政府采取自上而下单向决策模式，压制行政权与“立法”权相互制衡关系，导致在完全执政下立法机构沦为行政机构的“橡皮图章”，蔡政府试图以垂直命令压服地方，及执政党运用优势席次强行通过法案致政党间政治互动不佳所致。国民党试图运用地方自主性及治理优势，摆甩民进党运用完全执政掌握“立法院”优势席位之压制，寻求政策自主性。
　　其次，开放美国莱猪政策属于重大公共政策，然却以行政命令审核，党意与民意落差极大，反而成为“地方包围蔡政府的有力社会基础，此将不利于民进党选情。从法规预告时间缩减、欠缺公听会、座谈会及谘询会议召开，已被质疑跳脱既定相关立法程序；尤其是类似重大公共政策本可依据公民公投方式决定之，这也符合民进党所追求自由、民主、人权及参与的传统价值与理念，然却背离以直接民主方式由公民投票议决制度设计。尤其2020年12月21日民进党蔡政府党部公布民调，提出只有7.7%台湾民众对美莱猪进口政策感到不满，此一民调引发外界哗然及争辩。若对比东森ETtoday新闻云民调结果反对者达75.5%、YAHOO民调反对者约92.7%、台湾民意基金会调查达67%，台北市政府研究发展考核委员会调查反对声浪也高达53%，皆高于民进党调查反对者仅占7.7%的结果。

　　面对如此截然对立的民调结果，民进党最高权威当局、全党党意与台湾社会民意，显然有巨大民意差距。这样的民意落差恰恰提供国民党运用公投方式，以美莱猪进口议题成为政治动员的社会基础。民进党在2018年11月台湾地方大选中因绑公投而遭遇惨败，国民党动用公民投票塑造政策议题，抢夺政策发言权，从而赢取十五个县市执政建构“地方包围‘中央’”的策略。民进党在地方大选惨败后，又将公投绑大选加以剥离，2021年是公投年及2022年是台湾地方大选年，试图摆脱公投议题对选民投票行为影响。原先由民进党所倡议公投主张及直接民主价值，已反转变成国民党攻伐民进党之政治利器，政党政治已主客易位、攻守易势。尽管目前国民党利用公投试图进行政治动员，争取政党认同及支持，从而为2022年地方大选获胜铺路；但民进党则有意“冷处理之”，避免民意被过度集体动员，从而不利于其地方选情。

　　再者，国民党透过地方议事主导权，令民进党执政地方政府与蔡政府产生法律冲突。例如民进党虽主政台南市政府，但市议会在无党籍及国民党主导修正食安自治条例，严格规范输入、输出、制造、加工、调配等岛内外猪肉制品，不得检出乙型受体素；即使残留量在“卫生福利部”订定标准内，仍会受罚；“储存”、“运送”莱猪皆属违法。而嘉义县及屏东县等民进党主政县市政府，地方议会也通过类似规定。民进党主政桃园、高雄更将禁令扩大至“一切含莱剂肉品”，国民党主导地方议会通过猪、牛、鸡等肉品皆不得检出瘦肉精的规范。

　　在国民党执政地方政府及占优势地方议会，将运用莱猪事件强化对民进党执政蔡政府的对抗力度。例如12月8日新北市议会三读通过修正《新北市食品安全卫生管理自治条例》第六条之一、第十七条之一，增订新北市贩售的猪肉及其制品不得检出莱克多巴胺。同时，要求新北市业者须瘦肉精零检出，否则可罚3到10万元。国民党党团以甲级动员，要求停止讨论直接表决，蓝营最后凭藉人数优势，以36票过半人数三读通过修正。

　　针对修法方向若与执政民进党蔡政府政策抵触，自治条例送蔡政府可能遭“行政院”退回，新北市长侯友宜宣称若“行政院”有不一样的看法，新北市将提出“释宪”、诉愿，采取法律解决措施，这加剧蔡政府与地方法律冲突。同时，美国莱猪进口政策提供国民党连结社会团体共同进行议题抗争媒介，例如11月9日国民党台中市党部结合台中市卓越青工总会举行“美国莱猪进口对国民健康影响”记者会，公布民调显示对政府开放瘦肉精美猪进口，55.1%不支持，19.5%支持，对蔡政府可能宣告台中市政府零检出无效，62.7%民众不认同，并呼吁号召全民上凯达格兰大道抗议民进党政府，表达拒绝莱猪的民意。
　　国民党试图扩大蔡政府与地方在莱猪进口政策之冲突领域。“卫福部”要求业者标示猪肉产地，至于揭露猪肉有无含莱剂则采“鼓励自愿”标示。地方政府则认为仅标示产地，难以分辨是莱猪或非莱猪。台北市强制猪肉进口商提供自主检验报告。这导致全台各县市猪肉商品，从运送、贩售、标示皆呈现“一国多制”混乱，缺乏一致性统一作业标准，令基层稽核人员及民众无所适从。

　　最后，蔡政府统一解释反制地方自行修订自治条例俨然形成法律战。先前蔡政府对于全国的统一规范迟未出炉，解释其因是仍有订定自治条例的县市仍未上报，将持续与县市沟通瞭解，汇集意见后于适当时机宣布一致性规定。民进党执政蔡政府未能事先协调地方暂缓修正地方自治条例，反而在地方修法后再以蔡政府法规打脸地方，凸显蔡政府法令权威性。2020年12月31日“行政院”宣布莱猪政策蔡政府地方统一规范与原则，相关地方食安自治条例凡定有“乙型受体素一律不得检出”之规定者，因违反“宪法”并抵触蔡政府法规，自2021年1月1日起，“原订者函告无效/新订者不予核定”，而主要原因就是地方自治条例不合法、不合理、不可行。

　　蔡政府与地方间冲突将以法律战方式呈现。依据《食品安全卫生管理法》第15条第4项规定，依法不得检出瘦肉精，但当蔡政府订出容许标准，县市有关食品安全自治条例订出零检出，则明显抵触蔡政府法令。从法律位阶层级检视，《动物用药残留标准规定》系“卫福部”依据《食品安全卫生管理》法第15条第2项所制定；当地方政府的自治法规比蔡政府法规命令严格时，“行政院”可依《地方制度法》函告无效。但在野地方执政联盟声请“释宪”解释，以对抗蔡政府法律权威。从释字第498号：“蔡政府政府”或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项，依法仅得按事项之性质，为适法或适当与否之监督。地方自治团体在“宪法”及法律保障之范围内，享有自主与“独立”之地位，“国家”机关自应予以尊重。”第738号解释文：“以自治条例为因地制宜之规范，均为“宪法”有关蔡政府与地方权限划分之规范所许。”然而，未来民进党执政蔡政府与台湾民众党、国民党执政地方法律之战，恐怕旷日费时。

　　三、美莱猪及日核食换取台湾国际空间之迷失

　　蔡英文曾表示关于进口美国牛肉和猪肉议题，从台湾前领导人陈水扁到马英九，皆对美方做出承诺，试图解决关于美牛、美猪的问题。蔡英文认为“这是台湾政府解决问题的能力，它所影响的，不只是台美间的经贸关系，甚至包括CPTPP（跨太平洋伙伴全面进步协定）等区域贸易协定的参与”。若台湾能在美猪、美牛的议题上，跨出关键的一步，将是台美经济全方位合作的重要起点，“台湾要成为全球供应链重整中的关键力量”。

　　民进党政府上台以后，改变马英九时期“亲美和中”战略，转向为强硬“联美抗中”路线；在反中路线战略指导下提出“抗中保台”，积极配合美国所建构印太战略民主同盟角色。美国藉由出台一系列友台政策、对台军售，塑造美台关系处于断交以来最佳状态；因此作为亲密战略伙伴，民进党政府必须给予政策回报。在美国卫生部长访台后，立即释放美莱猪进口政策，以期换取美台签订《双边贸易协议》(Bilateral Trade Agreement，BTA)，避免台湾在亚太地区成立《跨太平洋全面与进步伙伴协议》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)后，经济一再被边缘化。同时，也希冀与美国洽谈《美台自由贸易协定》（FTA）。
　　拜登则明白表示，在美国国内劳工、教育问题未解决之前，不会与其他国家签署任何经贸协议，这等于是斩断民进党政府藉由开放莱猪进口，以换取与美国签署《双边贸易协议》（BTA）及《自由贸易协议》（FTA）之政策逻辑。可以说开放美莱猪政策效益，并未符合原先政策预期评估，故被在野泛蓝及泛绿政治联盟批评为“热脸贴冷屁股”、“赔了夫人又折兵”、“牺牲民众健康权益换取国际空间策略彻底失败”。

　　首先，开放美国莱猪进口源自巩固“联美抗中”、“抗中保台”之战略及反中路线。美国期许及要求台湾开放莱猪进口，导致民进党政府政策让步，此源自“联美抗中”、“抗中保台”战略架构反中路线之需要，但此让步并未换来经济对话及台湾国际空间扩大化。尽管民进党在2012年即已转向采取国际标准，但并未主动提出开放美莱猪进口，这主要还是受2020年大选获胜影响，美国在台湾大选中不断助攻蔡英文，宣称中国不断介入台湾大选，此次蔡英文获得民选“总统”以来最高票当选。因此，在2020年8月宣称开放美莱猪进口台湾，形同助攻特朗普在11月即将而来的“总统”大选，然而此项政策并无助于其选情；反而损及民进党政府治理绩效及领导威望。

　　台湾社会约50-60%民意反对将“食安健康权益”及“经济对话利益”进行谈判议题挂钩，据《TVBS》调查即使开放美莱猪进口，可以换取与美国谈判、签订《自由贸易协定》（FTA）， 仍有51%民众表示不赞成，35%赞成。针对“卫福部长”陈时中提出开放进口美猪、美牛可为台湾换取国际地位之说法，则有54%民众不认同、36%同意。这显示若为维持“联美日以抗中”战略，而却以漠视、牺牲台湾民众健康权益为代价，最终将反馈降低民众对民进党政府政策认同，及减少苏“内阁”支持度及损及蔡英文政治声望，这将进一步冲击2022年台湾地方选举及2024年台湾“总统”大选。

　　其次，若相继开放美莱猪与日核食恐产生“共振效应”，短期内民进党应会避免日核食入台。台湾普遍民意反对日本核灾区食品进口，反对牺牲民众健康权益换取经济对话利益之谈判议题挂钩。若民进党政府再倡议开放日本福岛核食进口，恐再增加台湾民众疑虑及反弹，且鉴于开放美国莱猪未必立即助于换取商谈签署贸易及投资框架协议经验；即使开放核灾区食品，日本也未必能够协助台湾参与CPTPP，一旦两项政策目标皆落空却要付出这么大外交挫败，恐增加民众对政府执政治理能力质疑。

　　若继美莱猪后再开放日核食进口台湾，恐将产生“共振效应”，持续重挫蔡英文政治声望及民进党政府民意支持度。针对驻日代表谢长廷说“若我们比大陆还要晚开放日本核食，会让日本支持台湾的人士没面子”，民调显示高达77.3%民众不认同。若开放核食进口，62.2%民众不相信政府有能力把关食安，仅29.8%民众相信。针对谢长廷说法若不允许日本核灾区食品入台，恐无法利用日本担任CPTPP轮值国主席机会参与，国民党则批判台湾根本还没向即将是CPTPP轮值主席国的日本提申请，而11个CPTPP缔约国有马来西亚、文莱、智利跟秘鲁4国未完成国内批准程序；“台湾根本不可能有申请加入CPTPP的机会”。
　　台湾民众并不支持以牺牲健康权益换取国际空间的政治交换关系。民众普遍民意认为，“生命健康权益”高于“国际活动空间”。例如2020年12月23日国民党智库公布日本核食民调，结果指出高达74.4%民众不赞成开放进口，66.9%民众不认同开放核食才能争取加入CPTPP。足见普遍台湾民意反对日本核灾区食品进口台湾，也不认同要牺牲健康权益换取国际空间。由于反核食公投两年禁令也即将满两年，是否台湾将开放核灾区食品进口，颇令人关注。显示台湾民众对进口美国莱猪及日本核灾区食品，皆持高度反对立场；同时普遍反对以牺牲“健康权益”换取“国际空间”。

　　最后，开放美国莱猪进口政策恐将产生骨牌扩散效应，形同对其他畜养莱猪的国家开放。依据WTO中“最惠国待遇”国际义务，台湾一旦开放美国莱猪进口，未来其他国家要求比照美国待遇开放莱猪进口时，台湾难以在法理上拒绝其他国家莱猪进口。民进党当局宣称仅只是开放美莱猪进口，但事实上由于台湾也是世界贸易组织成员，不得采取“歧视性”政策，这等同也可能向畜养莱猪的各国家开一扇窗而允许其莱猪进口台湾。

　　“卫福部长”陈时中在“立法院”接受质询时，曾坦言“其他国家如果根据行政命令是可以的(出口莱猪到台湾)”。据陈时中说法指出“现在能够进口到台湾总共有13国，其中9国是欧盟国家禁用瘦肉精，剩下的国家是美、加、纽、澳，美国有22%的饲料有用瘦肉精，加拿大基本上出口的是不用瘦肉精，纽西兰目前没有进口，而澳洲进口的量占一年进口的量大概0.02%，目前也是没有”。因此，若从开放美国莱猪利于促进台美关系，援引推论开放纽、澳莱猪，亦可强化对台纽、台澳等自由贸易协定协商，如此开放美莱猪可能为开放纽、澳莱猪预作铺路，尽管其所占之比例相当低。

　　肆、结论

　　台湾被视为美国印太战略民主同盟，美国也通过一系列友台法案力挺台湾，包括《国防授权法》、《台湾旅行法》、《台湾保证法》等；甚至派遣卫生部长、国务次卿访台，但却欠缺进一步建立经贸合作伙伴关系的临门一脚。特朗普政府如此力挺台湾，台湾不在美国所期待政策加以善意回应，恐也会减损美对台支持力度。这也是蔡英文强调扩大开放美国莱猪进口，宣称此项开放政策“不仅是符合‘国家’整体利益及未来战略发展目标的决定，也是能促进台美关系的决定”之因。然即使民进党政府以损及执政群众基础，希冀换来更宽广国际空间恐也是事与愿违。民进党敢冒台湾社会之大不韪，竟以行政命令方式开放美莱猪进口政策，实为“联美抗中”战略之极化作用。然美国政党轮替产生特朗普政府未能持续执政，此足见美台关系处于不稳定状态，纵使美台实质关系提升，但不会由量变产生质变，从而超出临界点而发展成正式关系。
　　尽管针对台湾开放美牛美猪进口，新任国务卿布林肯（Antony Blinken）虽也曾赞许此项开放美莱猪政策，但只是提出是项政策利于美国农民与经济，及与台湾建立更强健的经贸关系，助于民主价值及区域和平稳定；并未直指这利于美台签订双边贸易协定（BTA）。整体而论，尽管这项开放美莱猪进口政策，为美台可能达成双边贸易协定打开大门，但美国何时会启动美台贸易协定协商时程其实难以判定。特朗普主政下国务院、白宫“国安会”、商务部、农业部等部会，固然虽皆力挺美台洽商双边贸易协定。但随美国政党轮替拜登主政后，恐怕这一支持力度将变小及时程延期更具不确定性、不可预测性。

　　民进党当局期待台美经贸关系突破，美莱猪开放成为无法跨越的门槛，但这只是“必要条件”而非“充要条件”；并非允许美国莱猪进口，即可直接换来双方投资及贸易协议，台湾仍需在投资贸易等经济体制进行改革及加速自由化程度，允许莱猪进口政策充其量只是一张可进入商议却无保证的“入门卷”。不论民主党或共和党执政皆会期许台湾开放美莱猪，若台湾不开放就无法重启对美TIFA（贸易暨投资架构协定）谈判，更遑论谈判双边贸易协定。但即使开放美莱猪进口，也不意味着美台立即能展开经贸协定之商议。民进党政府欲藉由开放美莱猪进口，而交换签署美台自由贸易协定，这恐只是一厢情愿政策思维。

　　然则，民进党政府并不尊重“立法院”在野党及各地方政府，运用强势压制而非温和开放政策沟通模式，从蔡政府层次不良沟通延伸至地方层级政治互动与治理危机。这不仅恶化政党间良性互动，也伤及蔡政府与地方关系，毫无助于建立理性政党政治及蔡政府地方制度性分权。就此而论，开放美莱猪进口政策，适足以提供台湾民众党、国民党以“地方包围蔡政府”策略之实践场域，导致执政蔡政府民进党政府陷入“四面楚歌”治理困境；而以美莱猪进口换取签署美台投资与贸易协定的政策交易失效，这将重创蔡英文领导威信及民众对民进党政府的政治信任；而台湾央地关系的冲突与博弈，恰提供国民党运用公民投票进行集体政治动员场域，从而不利于民进党在2022年地方大选的选情。

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