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中评智库:两岸交流 台湾村里长角色与功能

村里长在两岸互动中的确扮演着相当重要的角色

  中评社香港4月27日电/台东专科学校通识教育中心助理教授、北京大学暨中国文化大学博士萧衡锺在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《台湾村里长在两岸关系交流中的角色与功能》,作者认为:村里长在两岸互动中的确扮演着相当重要的角色,并且在两岸关系中发挥了相当的功能,且其角色与功能已愈趋多元化。归纳其扮演的角色包含有关系缓冲、中间承转、资讯交流平台、政策谘商等;发挥的功能则包含有增进相互了解、逐步化除隔阂、弥补政府部门从事两岸交流之不足、开拓与创新、扩大社会参与等。文章内容如下:
  
  一、村里长与台湾地方自治体系

  村里制度与其下的邻,可说是台湾地方自治体系中最基层的单位,1999年公布实施的《地方制度法》是台湾目前村里组织设置的主要法律依据,依照《地方制度法》第三条的规定“乡以内之编组为村;镇、县辖市及区以内之编组为里。村、里以内之编组为邻”,同法第五条则规定“村(里)设村(里)办公处”,另外,同法第五十九条也规定“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项。由村(里)民依法选举之,任期四年,连选得连任”。

  村里组织可说是台湾地方自治中特殊的政治建制。综合而言,村里虽是地方自治团体下隶属于乡镇市区公所内的法定“编组”,无行政主体及法人地位似乎职权有限,但实务上又可视为“地域性非法人团体”,既是地域性的公共团体,也是一种行政区域,既是“受托行使公权力之团体”,更是一种“权利义务主体”,此即为村里“法定编组”的特殊法律地位。

  村里长的法定职权,依《地方制度法》第五十九条的规定是“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项”。依此条文而言,村里长的工作为“村里公务”及“交办事项”,惟这些仅为概括性质,并无详细规范。但在实务上,由于村里长深入基层,就各级政府行政体系来看均视村里长为“当然”协助的延伸手臂,赋予各种不同任务与职责。
  村里长是由村里民依据《公职人员选举罢免法》选举产生的最基层民选公职人员,任期四年,连选并得连任,代表村里长拥有一定的地方民意实力与民意基础,在行政上亦获得政府赋予的行政功能,除了担任最基层的行政工作外,同时也扮演着政府与民众接触互动之重要角色,各级政府要推行政务和进行决策前,若需要了解基层民众对于政策的意见,大多必须透过村里长去了解并统整与传达民意。

  在实务上,村里长对于村里内相关人情世事、行政协调与政策宣导等各项工作,发挥了重要动态管理功能,因此村里长在村里民心中是地方士绅与耆老,地方上有纠纷会要求他们调解,碰到困难会去请他们协助,和政府来往亦常找村里长出面。而由于地方行政首长有连任的压力,因此对于公民意见与施政满意度非常重视,所以在面对民众需求与不满时,便会要求基层人员以积极的态度进行处理,毕竟民众对地方政府之观感会直接从选票上反映出来。

  村里长的工作除经常性工作之外,亦有属偶发性的工作。从工作的法律性质区分,村里长的工作有具公权力性质者,包含参与行政程序的性质以及负责行政事务之执行,也有属事实行为者,甚或具私法性质者,还有非具公权力但具公益性工作等。例如“出具证明”可能是现行法令中所赋予村里长最多的工作,法令之所以要求申请人应检附村里长证明,其原因无非认为村里长是最贴近基层的公仆,也最了解村里民的生活状况,故村里长出具证明的法律性质应称为“事实行为”或“准法律行为”。

  另一项村里长的主要工作是会勘、查证、见证等,该等工作的性质较为复杂,有的是行政内部考核程序,但多数均属证据法上的“证明”性质,亦即像是会勘、见证等属于公法性质之事实行为,由村里长对现场状况的掌握作出证明,避免日后争议。虽然村里并非正式法定之地方自治团体,即使是办理村里任务,其性质仍为地方自治团体自治事项的一部分,但是当其受委托行使公权力时,仍得以视之为行政机关。

  因此,村里长兼有行政与政治性的角色与基层民主自治象征性之功能,具有选民动员或选票动员的被期待性,使村里长往往成为各党派与各级政府、民意代表所争相拉拢的对象,在选举时被认为是地方上的“桩脚”。在地方派系的研究里,村里长也常常是派系里“恩庇-依随”(Patron-Client)关系中最基层的成员,因而实务上村里长的角色与功能远远超出现行《地方制度法》所赋予的职能。

  村里长虽然属于依法令从事公务之人员,但并非常任文官,而且是无给职、荣誉职之广义公职人员,加上事多繁杂,但为何每每还会有那么多人想要参选呢?就基层公共事务参与的扩大上来看或许可见端倪,时有因平日绩效良好、嗣后获得支持的村里长更上层楼,当选其他公职人员例如县市议会议员或乡镇市民代表会代表,扩大其服务层面。

  因此以研究城乡发展、地方自治而闻名的学者H. Molotch便指出,城市不仅是部“成长机器”(Growth Machine),更精确的说,它还是地方精英追求利益共构、资源互赖、权力共享的“成长联盟”(Growth Coalition),地方治理绩效的良窳,实际上维系于当地社会力、经济力及政治力“镶嵌”于各该“成长机器”或“成长联盟”内的互动结果。
  二、村里长是两岸关系交流的民间基础与基层主力

  经历了几次政党轮替,台湾在两岸议题上充满不确定性,加上两岸各界对于九二共识与一中看法存在严重认知差异,因此即便为两岸互动频繁的现在,两岸仍旧是互信基础薄弱、关系动荡不安。基层村里长在两岸交流中可以说是最为稳定及发展空间最大,因此对于村里长在两岸交流中所扮演的角色、功能,探讨具有相当必要性。当前两岸关系,即便是互动频繁,却仍旧存在对抗,要在两岸特殊环境、政治风貌下找寻平衡点,基层村里长便是一个很好的桥梁,得以发挥其互动往来的功能,因此村里长在两岸关系中日趋重要,无疑是发展两岸关系的重要角色。

  面对当前两岸政治关系持续僵化的现实,作为台湾地方自治体系中最基层的单位,村里长在两岸交流互动中确实扮演重要角色,并且发挥了相当的功能;同时随着两岸接触往来时间的增长,村里长在两岸层面的交流正持续扩大,并逐渐扩及至社会、经济与政治层面的活动,村里长在两岸互动扮演的角色与发挥的功能已愈趋多元化。

  由于两岸在政治体制、经济水准及文化认知上的分歧差异都非常大,因而双方可能因为互不理解、互不信任、甚至因立场不同发生对立、摩擦与冲突。不过,务实地就台湾与中国大陆的地缘、文化、经济与血缘等各种关系来看,除非两岸政治因素的强势介入,否则两岸之间的交流势必不可能断绝。当然,仅透过两岸频繁的交流并未能化解双方潜在的政治与军事紧张,但不可否认的,两岸交流却是减少当前政治紧张与对立的重要途径。

  社会文化与经济交流因而成为架构两岸关系、并使两岸关系朝向正面发展的出路。在这其中,村里长即扮演着相当重要之润滑与缓冲的角色,透过频繁的基层治理交流,可以释放讯息与沟通讯息,更可以促进两岸双方相互的理解,相当程度地缓和了两岸间的冲突与紧张,甚至使得两岸关系更加协调与顺畅。

  村里长于地方基层,可以透过各种座谈、请愿、会议等方式,向两岸官方反映两岸交流组织与相关人士的意见,提出相关政策建言以求改善现况;另一方面,也具有传达两岸官方政策及讯息给两岸相关工作人士的沟通角色,如参加台湾陆委会与海基会举办之各项活动、或参加大陆参访团与相关论坛会议时。村里长受两岸相关政府部门的委托与协助,可透过各界管道如社区发展协会、宫庙宗教文化组织之名义,邀请两岸专家学者相互进行访问,进行正式或非正式的对话,扮演着两岸之间中间承转的角色。

  同时,村里长的身分背景各自不同,种类繁多,有专职村里长、也有本身从事不同领域本职工作的,让由村里长发起之两岸交流活动型态多元。除社区发展协会、宫庙宗教文化组织外,部分村里长所参与、经营的社团更属于有专业领域的大型社团,如青商会、狮子会、扶轮社等国际性团体,可就各种主题提供组织成员或其他两岸交流人士训练讲习或谘商辅导,或就有关专业议题举办演讲、座谈或课程、培训进行意见交换,像是台湾青商总会的大陆事务委员会便每年举办大陆事务讲习会之内训课程。
  此外,村里长也可藉所参与之同类组织间与不同组织间成员的接收与交换,吸取交换彼此两岸交流的知识与经验,乃至降低交流的风险与成本。村里长透过在两岸交流中举办之会议或座谈,可就切身有关之两岸关系、宗教文化、经贸科技、青年教育等议题作出具体建言,提供两岸政府相关部门作为政策参考,成为两岸政府相关部门制定政策时重要的基层谘商对象。

  近年来随着两岸交流形式和规模的不断深化和发展,基层村里长在两岸交流的作用已经达到一定水准,不仅涵盖了教育、艺术、饮食等常规方面,而且对于有中国特色的儒学、风俗也有一定的涉及,而且交流的主体由少量的专家学者扩充到青年及一般大众,这对于两岸的社会与文化融合起到了一定推动作用,使两岸民众彼此有了更深更全面的了解。

  除了增进两岸社会相互了解,逐步化除隔阂外,村里长也可弥补政府部门从事两岸交流之不足,村里长透过地方协会与地方宗教组织,特别是妈祖文化,在两岸宗教文化的交流过程中形成了特殊的妈祖模式,特别是大陆的中华妈祖文化交流协会成立后,更是促进了两岸交流的积极性,使文化交流深入到两岸基层民众中。基层村里长透过所举办的各项两岸交流活动,提供了一般民众可以参与社会及参与两岸事务的接触管道,不论是两岸服务的提供或是自身意见的表达,均会增加一般民众关心社会及两岸事务、参与两岸交流服务与互动的机会。

  随着两岸文教、经贸、社会交流的发展日趋渐增与有成,在两岸政治僵局尚未寻求出结果之前,大陆方面对台工作与政策也随着情况演变而与时俱进。例如在基层交流相关方面,近年广邀台湾村里长以落地接待方式参访大陆,采取特殊行政措施促使单向包机直航实现等,均系大陆强力落实其“寄希望于台湾人民”的配套做法。因此,可以预期未来只要两岸未出现非理性的政治争议与冲突,针对两岸的基层交流,大陆将继续更灵活操作。

  此外,大陆也持续吸纳台湾优秀的村里长赴大陆发展,大陆为招揽台湾民众赴陆长驻,已陆续采取简化入境手续及延长居留期限等相关措施,并以各种优惠措施来招揽台湾各类专业领域人才,如在台湾颇受争议的厦门海沧之台胞社区主任助理;有关两岸交流议题,大陆采取的吸纳人才之相关措施,对台湾基层民众及专业人士可能有一定程度的磁吸效应。同时,台湾居民往来两岸远较大陆居民方便自由,就待遇而言大陆工作环境似乎较台湾条件较佳,在人才互通上形成单向倾斜流动失衡的情况。

  总的来说,村里长在两岸互动中的确扮演着相当重要的角色,并且在两岸关系中发挥了相当的功能,且其角色与功能已愈趋多元化,归纳其扮演的角色包含有关系缓冲、中间承转、资讯交流平台、政策谘商等;发挥的功能则包含有增进相互了解、逐步化除隔阂、弥补政府部门从事两岸交流之不足、开拓与创新、扩大社会参与等。

  由此可见基层村里长对两岸互动及两岸关系的发展实具有相当之意义,无疑是今后拓展两岸关系深值重视与发挥的重要资源,值得两岸政府重视,并强化其合作,期能更加提升两岸交流的深度与广度,朝向互利互补的方向发展,进而对两岸关系扩大发挥助益与贡献。
  三、两岸官方对于民间交流的不同态度

  近一年多以来,两岸交流因全球肺炎疫情而停滞,让本来就严峻的两岸关系更是雪上加霜,过去都有台湾民间组织团体往返两岸进行参访交流的盛况已不复见,虽然2021年农历新年已过、年节时序上已经开春了,但却不知两岸关系的春天要到何时方能到来。

  在这些常年往返两岸进行参访交流的台湾民间组织团体中,除了产业界与学术界之外,很大一部分是由各类地方人士所组成的,而各地的村里长就是这些地方人士中的主要力量,由此形成的两岸关系与两岸交流影响力、以及其对于台湾地方政治生态与当地政党派系支持的重要性不言自喻,因此也引起了两岸官方的重视。

  当然,相较于大陆官方对于村里长往返两岸交流的友好善意与关注重视,台湾官方则似乎抱持着不同的“重视”态度,与其说为“重视”倒还不如说是“注意”,是出于一种防备的心态。特别在蔡英文进行了“国安”团队人事改组,由被视为民进党“中国通”的陈明通接任“国安局长”一职后,明显已将这种对于常年往返两岸进行参访交流的台湾民间组织团体的防备心态搬上了台面。

  陈明通是继许惠佑之后的第二位“文人国安局长”,但差别是,许惠佑尚有“海巡署”的警职资历,陈明通则是“纯文人”的学者出身。虽然在陈水扁执政时期基于某些因素,便有打破过往传统将警职人员引入“国安局”任职的先例,但“国安局长”仍是以军职或警职体系的出身资历为主,现在蔡英文让学者出身、全无职业军职警职历练或情报工作背景的陈明通出掌“纯文人”的“国安局长”一职,凸显出了蔡英文将两岸关系局势与大陆对台工作的反制提高至“国安”层级的考量。

  陈明通担任教职有三十余年,在台湾大学“国家”发展研究所长期为中国党政与两岸关系等课程的授课老师与论文指导教授,且还曾频繁进出大陆进行学术交流与研究,甚至在陈明通于2018年3月回锅担任陆委会职务时,其更曾公开表示,他认为历任的陆委会主委中没有人比他在接任主委前去过大陆更多次,不仅走遍大江南北,也熟识两岸学界与政界人士。

  由陈明通出掌“国安局”,显示出在新的国际与两岸情势下,蔡英文的“国家安全”情报工作将更重视突破既有的军事情报框架,而加强中国大陆对于两岸关系政治意图的研判和预警,还有对于中国大陆的理解与掌握。所以蔡英文希望藉重陈明通丰富的实务经验,来主导其“国安”团队对于两岸情势和涉台政策的专业研析与精准判读。除了所谓的“统派团体”外,包含基层村里长在内的这些常年往返两岸进行参访交流的台湾民间组织团体,自然也就成为陈明通关注的重点工作之一了。

  然而如此一来,却也势必使原本在疫情之下就难以开展的两岸交流更加阻隔、更为难以进行。让陈明通接任“国安局长”的目的,就是因为他熟悉两岸交流的背景,更为适合来担任对于大陆涉台情资情搜与台湾统派政治侦防等工作的主导角色。因此有学者认为,蔡英文此举是为了在台湾各政党政治版图不断重新洗牌的局面下,帮助民进党应对2022年九合一选举还有2024年大选的提前布局,以此来作为她卸任后留给民进党的“政治遗产”。

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