中评智库：爱国者治港　忠诚与贤能应该叠加

　　中评社香港4月29日电／北京航空航天大学高研院暨法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《爱国者治港：忠诚与贤能的叠加治理模式》，作者认为：在廓清“爱国者治港”的底线忠诚标准之后，香港民主政治的竞争法则与竞争秩序就必然是围绕“贤能”展开的。“忠诚反对派”中也会有“贤能”，也会获得新制度的机会和激励，从而成为香港管治体系的有效组成部分。建制派必须走出单纯的“忠诚”优势和依赖，在反中乱港者出局后的新生态中，一方面自我检讨和发展能力，刷新社会形象和民意认受性，另一方面需要面对国家更高的“贤能”要求及“忠诚反对派”进场的正当竞争压力。新制度是一种更强的政治竞争与问责机制。因此，新制度也意味着建制派的政治新生，贤能者上，非贤能者下，促进正向政治竞争和管治体系优化。文章内容如下：

　　2019修例风波，香港“极乱”，机场、地铁、街道、商场、学校乃至于立法会、政府总部、警署等，处于一种本土恐怖主义的暴力威胁之下。香港特区享有高度自治权，但其自治能力无法应对这一暴乱。2020年以来，香港国安法决定性推动香港“由乱返治”，治乱之要在“一国”。2021年，中央主导香港选举制度改革，以“爱国者治港”为根本原则检讨和更新香港治理秩序。国家安全和民主，作为香港回归以来之整体治理秩序的两个支柱，最终都是在中央主导和制度塑造中涅盘重生，这深刻说明了一个道理，即“一国两制”是一个在法理规范和治理秩序上的整体，中央对港全面管治权是保障香港繁荣稳定及国家利益的首要宪制因素。

　　在国家安全与民主两个关键领域的中央改制，是“一国两制”的内在转型，是治理体系重心从“两制”向“一国”的决定性转移，可谓“一国两制”内在演变的2.0版。无论是合法性，还是必要性，这一转型都势所必然，势不可挡。新治理秩序对建制派和非建制派都提出了重要的考验命题，需要各自适应。在这一新秩序下，建制派的“贤能化”和非建制派的“忠诚化”是两个有所差异但同步发生的政治调适命题。在由中央介入并以法律形式解决了“爱国者”的底线标准问题之后，香港治理秩序有望进入一种更具民主回应性、多元竞争性与政治问责性的全新阶段，香港的繁荣稳定及香港在国家新战略与体制中的独特角色，有赖于此。
　　一、爱国者治港是港人治港的制度形式

　　中央对港政策方针，最初形成于中央统筹思考台湾问题及现实化解决港澳问题的战略思考过程，最终凝结为概称的“一国两制”。对港方针，其具体政策内涵从来都是“一国”与“两制”并提，“一国”始终是“两制”的前提和基础。这一方针在演变中逐渐定型为“一国两制”、“港人治港”、高度自治。对香港社会而言，他们看到的似乎只是《中英联合声明》的国际法律文件的形式以及英国殖民遗产，对回归之后香港与国家的具体政治联系和制度整合缺乏清晰的理论指导和价值自觉。于是，香港民主运动便以“完全自治”为预设展开一种适应回归体制的政治社会动员，且与港英末期“急速民主化”的殖民帝国权术相结合。2021年2月22日，国务院港澳办主任夏宝龙在“爱国者治港”专题研讨会上提及，各国皆以爱国为荣，香港却以反国家为炫耀资本，称之为“咄咄怪事”。这是香港民主政治中的最大乱象，是精神秩序和忠诚底线之乱。但这种乱其来有自，是香港本土主义和港英殖民主义共同对抗爱国主义的结果。

　　正是基于对香港民主化与香港回归后治理可能出现乱象的政治预判，邓小平先生在1980年代即提出了著名的“爱国者治港”命题，其理论要旨在于：其一，“港人治港”不是无条件和无前提的，是有具体界限和标准的，即“以爱国者为主体的港人治港”，这表明“爱国者治港”实质上成了“港人治港”的具体法律实现形式，甚至在“一国两制”制度体系意义上可以划等号，从而任何偏离“爱国者治港”的香港自治民主取向都存在宪制上的变形走样风险；其二，“爱国者”的具体界定是有客观标准的，是可以具体衡量和判断的，邓小平先生提出了三条标准，即尊重自己的民族，诚心诚意拥护中国对香港恢复行使主权以及不损害香港的繁荣稳定；其三，香港的民主化包括普选有可能带来政治动乱，中央有权力也有责任介入处理，维护香港繁荣稳定及国家制度安全。可以说，邓小平先生在设计“一国两制”之初奠定的“爱国者治港”的基本政策内涵及操作方式，是非常富有立法者与政治家之智慧深度和决断理性的。面对2014年非法占中尤其是2019年修例风波带来的香港乱局，我们的政策思想资源仍然需要回溯到邓小平的“爱国者治港”命题之上。

　　我们注意到，2021年1月27日，习近平主席在听取香港特首林郑月娥年度工作汇报时，明确指出“爱国者治港”是香港繁荣稳定及“一国两制”行稳致远的根本原则。后续夏宝龙主任关于“爱国者治港”的专门论述和全国人大及其常委会有关香港选举制度改革的立法行为，是对这一根本原则在港澳工作范畴和国家立法范畴的具体展开。中央判断认为，香港乱局固然有诸多的内外因素，但在政治上和治理上的一个关键因素是“爱国者治港”没有全面准确落实，香港管治体系存在“非爱国者”从事渗透、破坏甚至颠覆的制度风险。如果说这种系统性风险在修例风波中已经基本暴露的话，那么2019年底香港区议会选举中出现的“黑暴翻盘”现象，以及2020年有关“夺权三步曲”和“真揽炒十步”的进攻性计划，则构成了修例风波遗产的“极端”化以及港版“颜色革命”的终极对决。香港治理秩序之乱，已严重超越“一国两制”底线，必须正当反制和控局。那么，哪种力量才能正当有力地完成这一止暴制乱、由乱返治的艰巨任务呢？唯有中央的决定性介入。只是介入的具体方式并不是援引香港基本法第18条的紧急状态条款，而是制定国安法及改革选举法。路径选择展现了中央在依法治国层面的制度自信及法律斗争上的技艺成熟。
　　以“爱国者治港”为根本原则检讨和更新香港治理秩序，并以选举制度作为突破口和示范性领域，实质开启了“一国两制”2.0版的制度塑造阶段。“爱国者治港”不再是简单的口号或忠诚宣誓的“过场”，而是具体扎根和具体制度化。因此，“一国两制”最终凝结出了一个最为关键的治理公式：爱国者治港就是“港人治港”的制度肉身，是其唯一正当合法的法律实现形式。

　　二、人大选举决定的宪制智慧和尺度

　　2021年3月11日，全国人大审议通过了《全国人民代表大会关于完善香港选举制度的决定》，确立了新选举法的基本框架和要点，并授权全国人大常委会具体修订基本法附件一和附件二。香港特首林郑月娥在采访中表示，特区政府完全理解和接受中央在香港选举制度改革上的主导权与决定权，并在特区政府法定职责范畴内做好配套立法工作，在未来12个月内完成20部主体法例和多部附属法例的修订工作并组织好有关的本地选举。

　　根据中国宪法，全国人大具有“一国两制”制度创制权，是特别行政区的创立者和具体制度的创建者。全国人大的决定具有国家最高法律地位和效力，为后续的全国人大常委会具体修订基本法附件一和附件二以及香港本地修法提供了最为权威的宪制依据。

　　“决定＋修法”的“一国两制”制度建设模式，经过2020年香港国安法与今年的选举修法，日益成熟和定型化，体现了中央对自身作为“一国两制”基础立法者与最终责任人之宪制角色的自觉和承担，也体现了“一国两制”制度体系建设中的中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合。自上而下的立法，其根本的法理依据在于中央的全面管治权以及有关事项属于中央事权的规范属性，无论是国家安全，还是选举制度，都属于这一范畴，而不是特别行政区的自治范畴。同时，与基本法附件一和附件二自身规定的“五步曲”修法程序相比，这种自上而下的修法模式具有制度上的比较优势，能够克服本地启动程序中的严重政治对立和社会撕裂，通过中央直接修法的宪制权威性有效弥补特区展开有关制度改革的缺陷和不足。香港回归以来，根据“五步曲”展开的政改程序，要么半途而废，要么偏离“一国两制”宪制秩序与“爱国者治港”根本原则，很难走通。

　　从实体内容来看，这一涉港决定对香港选举民主秩序的塑造具有如下显着特点：

　　其一，修法重点和内容是基本法附件一和附件二有关特首和立法会的产生办法，没有触及对基本法正文的直接修改，保持了基本法秩序的稳定性和延续性。香港基本法的制度体例较为特殊，正文修改程序规定于第159条，而附件一和附件二的修改程序是自带的，经过2004年4月6日的人大释法之后被确认为“五步曲”。但从宪制法理来看，“五步曲”程序并不排斥和阻碍中央依据宪法和基本法直接行使关于选举制度的修改权。外界质疑中央以“一步曲”取代“五步曲”的宪制程序合法性，是对中央在特区宪制秩序中的全面管治权地位和权威的误解或忽视。中央修法权力的合法性与程序正当性，可参照香港国安法立法模式加以理解。当然，涉及基本法正文修改，必须遵守基本法第159条之规定。
　　其二，修改的指导原则是“爱国者治港”及相关的宪制秩序基本要素，是在“一国两制”范畴内的规范检讨和修补，而不是另起炉灶的制度变革。“爱国者治港”是此次修法的主导性原则和贯穿性红线。这一原则不是新生事物，而是邓小平先生在1980年代设计“一国两制”时即确定的底线原则，是“港人治港”的界限和标准。2021年1月27日，习近平主席在听取香港特首林郑月娥年度工作汇报时明确指出，“爱国者治港”是“一国两制”行稳致远的根本原则。之所以如此凸显和强调，是因为在近些年香港的选举和管治中，大量不符合“爱国者”标准的人士渗透甚至操控立法会、区议会及特区政府有关职位，从事破坏性、颠覆性政治活动，阻挠特区政府依法施政，危害国家主权、安全与发展利益。2019年修例风波和同年的区议会选举，更是充分暴露了香港选举制度和管治体系严重偏离“爱国者治港”的原则和底线，威胁到特区宪制秩序和国家安全，必须从国家法律层面采取有效制度措施加以防范和遏制。此次选举修法体现了这一国家宪制高度的反思和行动。

　　其三，确认了香港选举制度的基本原则，包括“一国两制”、“港人治港”、高度自治作为基本方针，宪法与基本法构成的宪制秩序作为框架，爱国者治港作为导向，提升治理效能作为目标，以及保障选举权与被选举权作为基础，这些原则要素相互结合成香港选举制度的整体架构。这些原则要素是“一国两制”与特区宪制秩序的内在要素，根本点在于“一国”要素的强化和具体制度化。“治理效能”的明确引入表明，“爱国者治港”不是仅仅强调和满足于政治忠诚，而是立足于在首先解决忠诚问题后选贤与能，在充分而多元的选举竞争和管治表现中考验参政者，将效能作为官职晋升和资格评价的重要因素。新的选举制度必须具有这样的正向引导功能和激励竞争的导向性，才能有助于提升特区管治的社会认受性和治理权威性。

　　其四，制度设计的主导思路是以选举委员会为中心展开新赋权和结构性调整，涉及选举委员会的委员人数增加、界别扩大、功能扩展以及均衡参与的程度提升。所增加的第五界别主要是香港居民中参与国家治理和国家事务较多、具有突出的服务香港与服务国家之贡献的人士，他们更加理解“一国”并能够更好地平衡把握“一国两制”，故应当在选举委员会中有相应比例的政治代表权。同时，第四界别中的“地区组织代表”也体现了选举委员会对基层社会组织和社团领袖之代表性的肯定和赋予。至于区议会，从香港社会已有的讨论意见及近些年区议会的“过度政治化”偏离法律本质功能来看，不适宜再与立法会和选举委员会之间维系一定比例的政治代表关系，而应当回归基本法所确定的区域性咨询服务组织的规范功能，做好配合特区政府施政的基层助手工作。

　　其五，候选人资格审查委员会是新设机构，负责对所有参选人的资格进行法律确认。这是新设机构，取代原来的选举主任审查制，能够更好地理解和掌握“爱国者治港”的有关法律标准，是香港选举制度源头环节的把关者。资格审查委员会之设立、职权、程序、决定及其救济机制，是复杂的立法工作，需要后续的全国人大常委会具体修订程序及香港本地立法程序予以制度上的明晰化。从决定文本来看，这一机构的权力是至关重要的，负责审查把关所有的参选人资格，确认其是否符合“爱国者”标准。不能通过这一审查关，后续的政治竞争游戏就无法参与，也就与香港管治体系无缘了。因此，这一机构赖以运作的法律基础和规范必须是权威和清晰的，审查决定的标准和程序必须是明确的，有关决定必须是有理由和可救济的。只有符合这些合法性要素，这一机构才能公正地履行好“爱国者治港”的资格审查职能，为新的选举制度把好第一关。
　　总之，香港选举制度改革已迈出人大决定这一最关键的一步。所谓“纲举目张”，关乎香港民主新秩序的选举制度改革，有了人大决定的宪制之“纲”，就一定能够展开成熟和严密的具体法律之“网”。在选举制度环节全面准确落实“爱国者治港”，是“一国两制”制度体系建设的关键性法治工程，是香港由乱返治、重塑规范而理性之民主政治秩序的一个重大的“宪法时刻”。有了国安法保障的国家安全，有了新选举法保障的选举安全，“一国两制”行稳致远就能够真正深入人心并取信于国际社会。这是中央负责任维护“一国两制”及香港繁荣稳定之立法理性的再次展现，显示了国家在全面依法治国与治理现代化进程中清晰的国家意志和高度的制度成熟。

　　三、治理新常态：忠诚反对派与贤能爱国者的叠加模式

　　“爱国者治港”的具体法律化及在选举制度环节的示范性落实，到底追求一种什么样的理想治理目标呢？爱国，从其最为狭窄的意涵来看，是一种对国家的热爱与认同，是情感性和忠诚性的概念。爱国，可以是放之四海而皆准的普遍道德标准。从社会契约论角度来看，爱国是对政治共同体的道德忠诚义务，不爱国就不能享有该共同体的保护及权利。卢梭的“公民宗教”就是一种爱国主义宗教，是世俗理性意义上的爱国道德。在中国政治文化范畴内，爱国是贯穿古今的道德标准。因此，忠诚要素是爱国的第一要素。

　　就此而言，“爱国者治港”对非建制派的挑战是最大的，他们在最基本的“忠诚”上存在严重“赤字”。非建制派，以所谓的普选民主为单一目标，与西方势力有着长期勾结的传统和习惯，在内部尽管也有温和与激进之分，但在修例风波中“和武一家”，暧昧缠绕，导致在忠诚意义上出现严重的道德与政治退步。“一国两制”下的香港民主政治，反对派是被制度性包容和塑造的，但存在一个特定的政治前提，即拥护“一国两制”和基本法，也就是符合“爱国者”的底线标准，成为“忠诚反对派”。但无论是传统泛民主派还是新生的本土激进派，严格而言都不能符合“忠诚反对派”的标准和要求，而香港民主政治中的“忠诚反对派”也一直未能稳定地产生和维系。香港回归以来，泛民主派的政治转型方向总体上并不是“忠诚反对派”，而是日益激进化并受到本土极端势力和外部干预势力的政治裹挟和诱导。香港国安法切断了本土极端势力和外部干预势力在香港的具体政治联系和勾结网络，新选举法则是从法律上明晰“忠诚反对派”和反中乱港势力的政治界限与标准。因此，在新制度下，香港泛民主派的真实而唯一的政治转型目标只能是“忠诚反对派”，而不是任何其他的政治方向或目标。唯有如此，香港泛民主派才能获得继续存在和发展的制度支点。不过，新制度也给了民主派中的温和派以及政治色彩不明显的中间派以全新的发展机遇，即以制度理由与本土极端势力和外部干预势力严格切割，从善如流，通过自我塑造和调适而成为被新制度认可的“忠诚反对派”，由此获得政治上的新生。我注意到，选举制度改革框架出台后，香港泛民主派中的温和派及中间派尽管仍然存在某些质疑和失望情绪，但也有日益强劲的观察、等待和融入的政治意愿及理性倾向。制度塑造人心，规范引导秩序，新的选举制度对香港民主政治生态将起到结构性的净化和优化作用。
　　与非建制派的“忠诚转化”相比，建制派的政治压力和挑战并不小。在之前的香港民主政治生态与管治架构中，建制派无论是身处立法会还是特区政府，实质上受到了“四重”压力因素的围困和限制：其一，立法会的恶意拉布；其二，公务员体系的保守抵制；其三，过于能动的司法复核的限制；其四，不断激进的社会运动的夹击。

　　香港的高度自治，变成了具有“爱国者”天然身份的建制派的“制度围城”，这是“一国两制”严重变形走样的典型后果。在此背景下，我们看到香港回归以来的一系列管治乱象和挫折，比如23条立法未成，国民教育推行受阻，高铁项目过度政治化，住房正义无法落地，青年发展困难重重，经济转型一波三折，融入国家有心无力，以及外部势力肆虐横行，“颜色革命”蔓延滋长。这些乱象之解决，仅靠香港本地自治力量和爱国爱港社会力量是无济于事的，因为香港乱局背后是中国与西方的文明冲突和权力博弈，是后冷战秩序的“冷战式”延续。但就香港本地管治而言，建制派的政治责任感、政治能力、担当精神以及回应解决香港经济民生与社会正义问题的具体表现，确有相当的检讨和改进空间。香港管治体系未能展现“贤能政治”（Meritcracy）的坚定而有力的面向，使得香港市民存在批评责难的正当诉求，而国家亦有监督问责以回应之必要。建制派绝大部分是爱国者，但仅靠立场和口号是不能治理好香港的。

　　2月22日夏宝龙主任讲话中提出的“坚定的爱国者”，其本质就是“贤能爱国者”，是不仅忠诚，而且有责任感和有能力，善于理解和运用“一国两制”解决香港社会的具体问题，并有“国之大者”的情怀担当，敢于负责，敢于斗争。这是“爱国者治港”的进阶性标准，也内蕴于“爱国者治港”所指向的良政善治（GoodGovernance）的规范范畴之内。以“贤能爱国者”的理想标准衡量，建制派显然还存在较大的能力短板和责任缺失。爱国不是一门政治生意，更不是塑造“口号党”和橡皮图章，而是追求从情感到能力的融贯性理想政治人格，是塑造为国为民的“侠之大者”。以“忠诚＋贤能”的公式来理解“爱国者治港”才是最为完整和准确的，也才最合乎中国古典政治精神及当代政治文化规范，从而构成中央此次选举制度变革的规范性期待。在廓清“爱国者治港”的底线忠诚标准之后，香港民主政治的竞争法则与竞争秩序就必然是围绕“贤能”展开的。“忠诚反对派”中也会有“贤能”，也会获得新制度的机会和激励，从而成为香港管治体系的有效组成部分。建制派必须走出单纯的“忠诚”优势和依赖，在反中乱港者出局后的新生态中，一方面自我检讨和发展能力，刷新社会形象和民意认受性，另一方面需要面对国家更高的“贤能”要求及“忠诚反对派”进场的正当竞争压力。新制度是一种更强的政治竞争与问责机制。因此，新制度也意味着建制派的政治新生，贤能者上，非贤能者下，促进正向政治竞争和管治体系优化。

　　总之，新选举法由此可能催生香港民主的新秩序，完成“一国两制”实践始终未能达到的优良治理目标。这是香港治理的新常态，是建制派的“贤能化”和非建制派的“忠诚化”的协调运动，其最终结果是香港民主的内在团结与公平竞争的新秩序。新制度下，在符合“爱国者”底线标准之后，就不应当再有所谓的单纯立场之争，而需要转向具体和有意义的政策竞争与贤能表现的竞争，这才是香港市民所求和中央所期待的优质民主。

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