中评智库：大陆惠台政策对南台湾影响或更大
中评社香港7月25日电／南台湾两岸关系研究学会理事长、成功大学政治经济学研究所教授丁仁方在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊7月号发表专文《大陆惠台政策对南台湾影响推估》，作者认为：“大陆31项措施一改之前在台湾推动促统工作的方向，而把两岸交流的主要场地从台湾拉到大陆，在未来数年内如果31项措施是大陆对台最主要的举措，没有再提出之前对南台湾差异化的做法，原先的‘三中一青’、‘一代一线’则会有不一样的面貌。未来31项措施对南台湾磁吸效应可能比中北部更大。”文章内容如下：
一、前言
南台湾在过去数年曾经被中国大陆当局刻意拉高交流地位，从2011年对台工作会议提出“向南移、向下沉”之后，2013年涉台部门又提出“三中一青”（中南部、中小企业、中下阶层）的指导方向，2017年初再提出“一代一线”（青年一代、基层一线），南台湾在两岸关系中的地位与角色一度大幅提升。然而民进党2016年5月在台湾全面执政之后，两岸官方协商机制中断，两岸交流大幅紧缩，虽然大陆官方对台湾民间的交流仍然保持活络，但随着民进党政府对大陆官方人士申请赴台交流限制越趋严格，涉台部门难以到南台湾基层扩大民间交流工作，再加上中国大陆官方限制与民间自发性地减少到南台湾进行参访交流，之前中国大陆涉台部门所提出的对南台湾加强交流方向，不可避免地受到相当的冲击。
2017年下半年以来，两岸关系持续紧缩，中国大陆当局促统反独软硬两手作为越发强势，各种促统政策不断出台，去年5月10日国台办公布了五项便利台胞措施，今年2月28日再由数个部门共同公布了全方位覆盖的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（以下简称31项措施），都可看出中国大陆促统的力度不断加强。目前大陆各省、市针对31项措施出台的施行细则为数尚且不多，而且相关措施及落实规定目标重点都放在赴陆台资、台胞，没有对南台湾有一些差异化的做法。以下本文主要关注焦点仍在台湾内部造成的冲击，从现有各方反应试推估31项措施对南台湾的可能影响，提供给关心南台湾与两岸关系发展的各界人士一些观察角度。
二、台湾各界对31项措施的回应
31项措施总共分成两大部分，第一部分是积极促进在投资和经济合作领域加快给予台资企业与大陆企业同等待遇，总共有12条；第二部分是逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，总共有19条。国台办发布31项措施之后，在台湾引起各方不同的反应。以下分三部分说明，首先是民进党政府的反应，初步包括一些政治宣示及因应方案，大概以批判性及防御性居多，之后朝向单向限制颁布禁令。其次，是台湾民意的一般反应，主要是参考两个民调机构所公布的数据。最后，是31项措施标的性产业的反应。
1.民进党政府的反应
31项措施公布之后，各界多以31项惠台措施称之，陆委会第一时间没有针对性的回应，“行政院长”赖清德则在3月6日于“立法院”答复民进党“立委”质询时表示，不管是92共识或是其他方式惠台，本质上是利中政策，“最后目的是并吞台湾，国人要清楚这点”。他也表示台湾因应中国惠台31项政策有两层面，一是务实层面，另外是策略层面，“行政院”已由副院长成立专案小组检讨。专案小组在经过数天的研议之后，16日由“行政院副院长”施俊吉亲自主持召开记者会，代表“行政院”正式回应31项措施。施俊吉于会中表示，中国大陆提出这些措施之目的是从台湾引进技术、资本及人才，协助中国大陆解决其经济发展所遭遇的困难；31项措施中，属既有措施者14项，扩张性措施者10项，新增者7项，政府将严肃面对，务实因应，“涉及公权力之运作，对可能影响‘国家’安全及伤害人民基本权益的措施，维持禁止，防止可能的负面冲击及风险；属于正常交流者，不会改变”；针对31项措施，“行政院”提出“优化就学就业强化留才揽才、维持台湾在全球供应链的优势、深化资本市场与强化文化影视产业”4大方向及8策略以为因应。从“行政院”所提出的对应方向可以看出，目前台湾政府因应的主要策略是加强揽才留才及改善台湾投资环境增加竞争力。
陆委会另在4月2日邀集相关机关商议“因应中国大陆对台31项措施专案小组”运作机制，该专案小组以陆委会委员为主要成员，工作重点在关注对岸相关措施的落实情形及对台影响，并定期搜集、监控与追踪研析相关资料，提出专案小组研析报告，主动对外说明。4月底陆委会正式行文到全台所有大专院校，明文要求公私立大学专任教师，未经许可不得参与大陆各项国家基金及研发计划，现职公私立专任教师，不得应聘赴中国大陆任教。此一做法显示，台湾官方已经朝向单方限缩交流的方向推动，避免31项措施的影响持续扩大。
2.台湾民意的一般反应
31项措施发布之后，有少数几个长年发布民调数据的机构，公布了针对性的调查，以下引述其中两个较有代表性的民调数据。
首先，远见杂志在三月中公布了一份关于惠台措施的民调，并提出一大隐忧及三大警讯，其中，最大的隐忧是人才流失，高达71.5%受访者同意31项措施将造成台湾人才流失，不同意者仅24.8%；交叉分析发现，泛蓝同意比例为73.6%，泛绿民众也高达67.5%。三大警讯则是：第一，民众对政府面对惠台措施的应变能力，信心明显不足，高达68.5%没信心，而且不仅泛蓝没有信心（高达89.5%），连泛绿民众也缺乏信心（48.1%）且高于有信心者（46.3%）；第二，如以地区分析，产业重镇—桃竹苗地区，不仅愿意到大陆发展占比超过半数（50.3%），另外，认同大陆对台友善（40.4%）、及认为惠台措施对台湾有好的影响（40.6%）、对稳定两岸关系有帮助（61.4%），比例均为全台各区域之冠；第三，过去被认为最支持民进党的年轻族群（18至29岁），不仅认为大陆对台友善的占比，在所有年龄层中排第一（40.8%），也是到大陆发展意愿最高的族群，高达近六成（59.6%），在31项措施公布后，更有61.6%会增加到大陆发展的意愿。
偏绿的民意基金会在3月19日也公布了一项调查数据，其中有部分问题问及31项惠台措施，结果有41.9%受访者同意31项措施，乃“中共统战花招，对台湾没有实质好处”，但也有30.1%的人正面看待，认为那是“中共善意行为，有助两岸关系改善”，28%表示没意见、不知道、拒答。比较特别的是，民意基金会刻意公布了几个交叉分析数据，首先，从年龄层分析，调查显示，年纪越轻的人对31项措施有正面反应的比例越高，例如：在20－24岁的人当中，四成三认为那只是中共的统战花招，但有四成的人觉得那是中共的善意行为；相对之下，在65岁以上的人当中，四成的人认为那是中共统战花招，仅有一成八认为那是中共的善意行为。第二，教育程度愈高的人似乎对31项措施有较正面的解读。例如，在所有大学及以上教育程度者中，四成二认为那只是中共统战花招，但有近三成八认为那是中共善意的行为；相对之下，在小学及以下教育程度者中，三成五认为那是中共统战花招，一成认为是中共善意行为。第三，在社会阶层方面，中等阶层和中上阶层似乎对31项措施有较正面解读，例如，中上阶层有四成二认为那是中共统战花招，但是有三成八认为那是中共善意的行为；相对之下，中下阶层有四成二认为那是中共统战花招，但只有三成认为那是中共善意的行为。从这些交叉分析的数据可以很明显地看出，即便是绿营所做的民调，台湾年轻族群相对肯定31项措施，而且教育程度及社经地位越高者，越能正面解读。
3.标的性产业的反应
31项措施内容针对金融、教育、文化、医疗、影视等多个产业，加上财税、土地优惠，及开放台资参与重大计划及台胞专业证照考试等一般规定，对于相关标的性产业造成一定冲击。国台办发言人安峰山2月底在记者发布会上称，31项措施有三大特点：“一是此次出台的各项措施围绕国家重大行动计划和国家重点研发计划专案等，为台企台胞提供与大陆企业、大陆同胞同等待遇，例如台资企业参与‘中国制造2025’行动计划适用与大陆企业同等政策；二是量身定制，《若干措施》起草过程中充分考虑到台资企业和台湾同胞的特殊情况和需求，回应台企台胞的普遍关切，提出针对性强的解决办法。例如继续在中西部、东北地区设立海峡两岸产业合作区，鼓励台资企业转移并参与“一带一路”建设，在广电影视节目方面扩大市场开放；三是受益广泛，《若干措施》涵盖产业、财税、用地、金融、就业、教育、文化、医疗、影视等多个领域，开放力度之大、范围之广、涉及部门之多，都是前所未有的，将切实扩大台企台胞特别是基层民众的受益面和获得感。”
针对台湾产业的可能影响，相关专业领域人士的评估，就已公布的措施内容来看，确实会吸引不少台湾企业与人才前往大陆发展，至于影响多大，可能还要看大陆各省市政策放宽到什么程度。以及，如果涉及台湾政策，也要看未来台湾当局政策开放的程度。譬如，金融业者表示，31项措施10－12项开放三类金融服务，一是台湾金融机构、商家等，可与中国银联及其他非银行支付机构依法合规合作、提供便捷小额支付服务；二是两岸征信机构发展合作、提供征信服务；三是台资银行可与中国银行业协作，通过银团贷款等方式提供金融服务。其中，第一及第二项涉及两岸电支机构（像支付宝、欧付宝等）的开放、开放台资银行发行银联卡及双边联征资料开放调阅等政策，若政策同意开放，市场愈自由，商机就愈多；不过，以目前两岸关系来看，涉政策性问题的难度恐怕很高，尤其征信资料部分，只有第三项联贷合作，不涉政策，障碍最少。目前两岸联贷合作，多数是外银主办，两岸银行参贷，尚无台资银主办、陆银参贷，或陆银主办、台资银参贷的案件，未来若鼓励双方相互主办、参贷，台资银商机将大增。又譬如，31项措施第18－20项措施对台湾影视业开放，包括：取消台湾人士参与广播电视节目和电影、电视剧制作数量限制；取消大陆业者引进台湾生产的电影、电视剧数量限制；放宽两岸合拍电影、电视剧主创人员比例、大陆元素、投资比例的限制，取消收取两岸电影合拍立项申报费用及缩短电视剧合拍立项阶段故事梗概的审批时限等等，肯定会吸引更多台湾影视人才流向大陆，但目前仍不清楚18，19两项电影、电视剧数量不受限制，是否完全达到“同等待遇”，台剧是否完全比照大陆国产剧，不受境外剧不得超过30%上限规定？播放时段有没有限制？20条所谓“放宽”、“缩短”，是否可享有“同等待遇”比照大陆业者？
整体上来看，31项措施开放台资参与重大计划，享有减税、土地减价等优惠，如果各省市配合落实，确实会创造相当的诱因。面对台湾营所税率将调高至20%、台资高新技术企业可减按15%征收企业所得税，可能会有部分台企将研发单位移至大陆，不过上市柜公司主体发股利，若把利润留大陆，再把股利汇回台，税赋不见得比较优惠；工业用地七折以前就有，关键是是否符合各省市政策鼓励的项目，还是要看政策落地情形。也有得到中国大陆政府补助的上海昆山台商表示，以前补助大都只针对扶持陆企，这几年已平等对待台企，31项措施给予台资企业与大陆企业同等待遇，支持小额支付、征信、银行团贷款等金融方面的合作，同时可以参与“一带一路”、“2025工程”、大陆基础建设，并提供租税优惠和土地成本上的优惠措施，都会增加对台商的吸引力。
台湾产业长期低薪问题，恐怕会因为31项措施中多项开放的规定，造成大量的磁吸效应。特别是31项措施第13项，开放53专业技术人员职业资格考试和81项技能人员职业资格考试，可能会吸引更多的年轻人往大陆发展，加上其他逐步修正的配套做法，会让更多的台青愿意留在大陆。除了专业人员之外，31项措施中的第3、14、15、30等多项开放措施，对台湾高教体系冲击不小，不仅可能加速在台湾觅职困难的年轻教师出走到大陆发展，也会增加对更有竞争条件的优秀年轻教师，甚至有移动力的资深教师出走。
三、31项措施对南台湾的可能冲击面向
从31项措施的内容及以上各界的反应，大概可以分成几点来推断对南台湾可能的影响。
首先，31项措施一改之前在台湾推动促统工作的方向，而把两岸交流的主要场地从台湾拉到大陆，在未来数年内如果31项措施是大陆对台最主要的举措，没有再提出之前对南台湾差异化的做法，原先的“三中一青”、“一代一线”则会有不一样的面貌。以“一代一线”来说，虽然31项措施特别重视提供台湾青年在大陆发展的机会，但对台湾民间基层来说，全部31项政策内容，大概只有第24项“台湾地区从事两岸民间交流的机构可申请两岸交流基金项目”以及第25项“鼓励台湾同胞和相关社团参与大陆扶贫、支教、公益、社区建设等基层工作”，可以让台湾基层社团多些机会参与而已。整体看来，31项措施似乎只有“一代”，没有“一线”，南台湾及基层都没有特别凸显。
就南台湾产业结构来说，农渔业等第一产业相对重要，但31项措施完全没有触及。31项措施涉及的几个标的性产业，南台湾都不如中、北台湾发达，不论转移到中国大陆发展，或受到磁吸效应波及，冲击应该都没有中、北台湾大。不过，南台湾中小企业是就业市场的主力，有些南台湾的企业主认为，过去中小企业是将生产线移往大陆，会计、业务、研发多留在台湾，但在大陆会展活动蓬勃发展后，业务系统已经移往大陆；现在31项措施又给予贷款、研发与租税等奖助，可能会加速中小企业将研发这块也迁往大陆，未来一年内31项措施对南台湾产业的冲击可能会逐渐增大。
最后，31项措施可能对南台湾人才磁吸的负面效果较大。在前述远见杂志三月所完成的民调中，若以地区别，愿意因惠台措施到大陆发展的比例以桃竹苗地区比例最高（51.1%），其次就是云嘉南（38.6%），比例还略高于中彰投（38.0%）及双北（36.5%）。虽然没有进一步资料可以判断为何云嘉南地区民众，也有颇高的比例会因为惠台措施到大陆发展，但合理推断，可能跟南台湾相对工作机会较少有关，如此一来，未来31项措施对南台湾磁吸效应可能比中北部更大，如果考量台湾南北已长期人才失衡，这将更不利于南台湾长期的发展。
注释：
①辜树仁、马岳琳，《中共31项惠台政策是商机还是威胁？》，天下杂志643期，2018／3。
②《惠台31政策赖清德：中国最终目标是并吞台湾》，联合报，2018／3／6。
③《对台措施“政院”：名为惠台实则利中》，中央通讯社，2018／3／16。
④《禁教师赴陆任教抵制惠台31条》，中国时报，2018／5／9。
⑤彭杏珠，《惠台31牵动两岸关系七成民众忧心人才外流》，远见杂志，2018年4月。
⑥台湾民意基金会，《“内阁”改组、两岸关系与“总统”声望调查》，2018／3／19，网址：
⑦https：／／www.tpof.org／%E5%9C%96%E8%A1%A8%E5%88%86%E6%9E%90／%E5%85%A7%E9%96%A3%E6%94%B9%E7%B5%84%E3%80%81%E5%85%A9%E5%B2%B8%E9%97%9C%E4%BF%82%E8%88%87%E7%B8%BD%E7%B5%B1%E8%81%B2%E6%9C%9B%EF%BC%882018%E5%B9%B43%E6%9C%8819%E6%97%A5／。
⑧国台办新闻发布会辑要（2018／2／28），网址：http：／／www.gwytb.gov.cn／xwfbh／201802／t20180228＿11928558.htm。
⑨《大陆31条惠台措施一张图看哪些行业受惠多？》，经济日报，2018／3／1。
⑩同前注。
⑪赖祥蔚，《赖祥蔚观点：台湾影视业者面对大陆惠台政策的策略分析》，风传媒，2018／3／19，网址：http：／／www.storm.mg／article／411943。
⑫《高新企业减税磁吸研发力量》，经济日报，2018／4／3。
⑬吴明宪，《台商观点看惠台31条》，中国时报，2018／3／31。
⑭吕苡榕，《中国31条惠台政策对年轻族群吸引力不容忽视》，今周刊，2018年3月；陈维莉，《陈维莉观点：从中国惠台31政策看台湾产业低薪问题》，风传媒，2018／3／16，网址：http：／／www.storm.mg／article／411508。
⑮《大陆惠台31项措施台湾高教的228震撼》，联合报，2018／3／1；黄清贤，《惠台31条／教育篇：摆脱意识形态引进教育活水》，中国时报，2018／3／6。
⑯辜树仁、马岳琳，《中共31项惠台政策是商机还是威胁？》，天下杂志643期，2018／3。
⑰邱谢明，《中小企业西进意愿高邱谢明点出四大原因》，中评网，2018／5／9，网址：http：／／hk.crntt.com／doc／1050／6／2／5／105062526.html？coluid＝0＆kindid＝0＆docid＝105062526。
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