中评智库：台湾重启“宪改”会否走偏？
中评社香港7月30日电/中国人民大学政治学系教授王英津在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《台湾重启“宪改”的争议、共识与走向》。作者指出：“台湾的‘宪改’历来具有双重诉求，一是诉求‘宪政’发展，二是诉求‘台独’，并且重视从法理上落实‘台独’。新一轮‘宪改’也难免会受到‘双重诉求’的驱动，岛内各政治力量或出于政治斗争的需要，或出于‘法理台独’的需要，可能会使‘宪改’偏离民主政治发展的一般方向。”文章内容如下：
2017年9月24日，蔡英文在民进党“全代会”上宣示要启动新一轮“宪改”。10月10日，又在“双十讲话”中重申了推动“宪改”的意志。外界普遍认为，蔡当局的宣示是经过深入思考和详细论证后所做的决定，必定会全力推动下去。基于蔡英文上台以来一直在推动“柔性台独”和“事实台独”的做法，大陆担心未来其会借助“宪改”来推动“法理台独”，因而表现出了对蔡当局“宪改”的高度关切和警觉。
一、前一轮“宪改”的简要回顾
1991年至2005年，台湾当局在朝野政党的合作之下，先后进行了七次“修宪”。在“宪法”本文不变的情况下，通过增修条文就“合理调整国会结构”、“省市长民选”、“总统直选”、“确立双首长制”、“推动精省”、“国大虚级化与建立单一国会”、“公投入宪”、“立法院改革”等重大议题进行了改革，其结果与核心内容可以被概括为“一机关两阶段修宪”，一机关即“国民大会”，两阶段即第一阶段进行“程式性修宪”，第二阶段进行“实质性修宪”。“修宪”内容具体如下表：
表1：台湾地区历次“修宪”要点汇总表。
资料来源：王英津着：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年版，第21-23页。
倘若我们将1946年“宪法”和七个“宪法”增修条文做对照分析，可以清晰地发现，“宪法”关于政治权力配置的章节几乎全被修改，各个政治部门的具体修改情况，参见下表。
表2：七次“修宪”对台湾政治体制影响简表。
资料来源：周叶中、祝捷着：《台湾地区“宪政改革”研究》，香港社会科学出版社有限公司，2007年版，第56页。
由上可知，台湾地区进行的七次“修宪”，其主要涉及领域是“国民大会”、“总统”、“立法院”、“行政院”和“司法院”；对“监察院”和“考试院”的改革，除第一、二次有所涉及外，此后的几次“修宪”几乎没有再涉及；省级权力配置虽仅涉及两次（即第二次和第四次），其中，第二次涉及的是将省规定为地方自治团体，规定省长和省议员直选，实现了省自治法制化，但第四次则是对省级建制的精简，其变化速度之快和幅度之大，实非“宪法”的稳定性特征所能承受。〔1〕从整体来看，七次“修宪”后的台湾政治体制，尤其是“中央政府体制”发生了重大变化，主要体现在“国民大会”虚化与废止、“总统”重心化、“行政院”幕僚化、“立法院”实权化、“司法院”独立化、“考试院”边缘化、“监察院”准司法化七个方面。通过七次“修宪”，台湾地区原有的“宪政”架构已经被打破，但新的“宪政”架构目前尚未形成。〔2〕
就结果来说，七次“修宪”进一步奠定了台湾地区政治民主化的基础，但其缺陷与负面后果也非常明显：一方面，此轮“宪改”是一项不彻底的“未竟工程”，留下了很多制度缺陷；另一方面，“宪改”使得台湾当局的政权日趋本土化，对两岸关系尤其对一个中国框架产生了严重冲击。
二、新一轮“宪改”的背景与推力
尽管台湾的“修宪”因高门槛而被束之高阁，但社会各界对“修宪”的呼声并没有停止。2014年3月太阳花学运后，各公民团体和民进党开始呼吁重启“宪改”，进行第八次“修宪”。2015年3月26日，“立法院”成立“修宪委员会”并首次开会，三名国民党“立委”和两名民进党“立委”共同担任“召集委员”，两党“立委”都争相提出自己的“修宪”方案。2015年5月初，两党为了赶在2016年“大选”时表决“修宪”草案，匆忙抛出各自的“修宪案”，国民党的“修宪案”被称为“3合1加1”，包含18岁选举权、不在籍投票、3%政党票门槛和“阁揆”同意权四项议题，并要求前三者一起讨论一起通过；民进党的“修宪案”被称为“4加1”，包含18岁选举权、降低“修宪”门槛、废除“两院”、公民社会权利“入宪”和3%政党票门槛五项议题。然而，由于民进党不答应国民党“包裹表决”的要求，而国民党也反对先通过具有共识的18岁选举权和3%政党票门槛，“立法院党团”就“修宪”问题而展开的协商于2015年6月16日破局。〔3〕
由上述回顾可知，蔡英文于2017年9月24日宣布重启“宪改”并非一时兴起，而是有其深刻的前期背景和酝酿基础。概括起来，新一轮“宪改”之所以被再次提上日程，主要是因为以下推力：
（一）政制协调运作的内在需要
前一轮“宪改”是一项“未竟工程”，但国、民两党为了维护两党的既得利益，联手将“修宪门槛”提升到难以跨越的高度，使台湾“宪改”匆匆收场，这给其“宪政体制”留下了很多制度缺陷。十余年来，这些制度缺陷在运行中暴露得越来越明显。
1、“总统”权责不符。前轮“宪改”后，“总统”的权力不断扩增，而“宪法”所规定的义务与责任却比以前更弱。特别是“国民大会”消亡后，“总统”失去了原有的负责对象。因“立法院”只是“治权”机关，所以不够格成为“总统”的负责对象。按照现行“宪法”增修条文，“总统”除了象征性地向“立法院”提出“国情报告”外，几乎没有任何其他直接责任义务。这不能不说是台湾地区“宪政体制”的严重缺憾。〔4〕
2、对“立法院”的权力膨胀缺乏相应的制衡。七次“修宪”下来，“立法院”接收了“国民大会”、“监察院”的诸多职权。除了“行政院长”呈请解散“立法院”外，“立法院”几乎不受其他制约。虽然“宪法”规定，“立法院”可对“行政院长”提出不信任案，而“行政院长”亦可提请“总统”解散“立法院”，并立即进行改选，但若是“立法院”存心刁难“总统”及“行政院长”，那么只要完全按照自己的意志立法、通过预算，而不动用不信任案，则“总统”和“行政院长”就完全拿“立法院”没有办法。〔5〕
3、“总统”、“行政院长”与“立法院”之三角关系错综复杂。既然“行政院长”由“总统”直接任命，那么“行政院长”势必成为“总统”的执行长；同时“宪法”规定“行政院”对“立法院”负责。于是一个两难的问题就出现了：在现实政治中，“行政院”究竟应向“宪法”直接规定的“立法院”负责，还是应向具有人事任命权的“总统”负责？有时难免会出现冲突，这也为台湾地区出现“宪政危机”埋下了隐患。〔6〕
4、形式上的“双首长制”与实质上的“总统制”之间的矛盾。七次“修宪”后，台湾地区的政权组织形式，虽名为“双首长制”，但事实上却以“总统”为权力运作的核心。从政体理论来看，台湾地区的现行政权组织形式既不是“半总统制”，也非“总统制”，而是介于总统制与半总统制之间的“独特体制”，兼具“总统制”和“半总统制”的双重特点。但这种体制又不是处于“总统制”与“半总统制”的中间地带，而是偏向于或接近于“总统制”的一边。〔7〕所以，台湾地区的政体出现了形式与实质的冲突。
5、缺乏政治僵局的化解机制。七次“修宪”后，台湾地区立法与行政之间的关系一旦陷入政治僵局，则缺乏化解机制。因为“总统”没有主动解散“立法院”的权力，只有被动解散权，即只有当“立法院”进行“倒阁”时，“总统”才能解散“立法院”。在该制度设计下，化解僵局的主动权掌握在“立法院”手中，若“立法院”不愿“倒阁”，而是采行其他方式（如杯葛法案或通过让“行政院”难以施行的法案）来制裁“行政院”，而“总统”又无法即时解散“立法院”，则僵局只能一直持续，直至下一届“总统”或“立法院”改选（而且前提是在下届选举中同一阵营掌握“总统”大权和“立法院”多数席位，否则，僵局还会持续）。〔8〕
以上表明，目前台湾地区的“宪政体制”不仅存在着许多制度面和非制度面的冲突，而且还存在着大量失范之处，这严重影响了台湾政治体制的良性运作，亟待通过后续“修宪”加以完善。
（二）蔡英文的连任需求和“台独”情怀
首先，“宪改”议题向来是民进党操弄民意、吸引选票的“法宝”。自2016年5月20日上台以来，蔡英文拒不接受“九二共识”，导致两岸关系陷入僵局；同时岛内政绩平平，且无法打马英九时期的“国际活动空间牌”。然而，2018年和2020年选举在即，为了转移矛盾、获得连任，蔡英文急需通过重启尘封了十余年的“宪改”工程来寻找摆脱当前困境的突破口。其次，“宪改”的一些具体内容也对民进党非常有利。例如，两党均要求将选举投票年龄降至18岁，而这可使民进党获得更多的票源。据估算，倘若把选举权人年龄从20岁降低到18岁，可以扩大年轻选民近60万。这部分年轻选民，因受到李登辉、陈水扁时期的“台独”教化，对一个中国的认同度比较低，这对民进党的参选十分有利。另外，“宪改”也与蔡英文个人的政治理念相契合。蔡英文作为理念型“台独”主义者，能从法理上实现“台湾独立”是其梦寐以求的夙愿，只是碍于大陆的威慑，不敢“越雷池”而已。因此，蔡英文在主政期间，会抓住一切机会，把“法理台独”所需要的一切基础工程都铺设好，等待“东风”、伺机而动。
（三）岛内民众的期待与支持
“宪改”除了顺应台湾地区政制协调运作的内在需要并符合蔡英文连任的策略需求外，也具有一定的民意基础，在民间的呼声一直很高。尤其公民团体和年轻人非常支持“修宪”，且在降低门槛、扩大参与和“台湾主体性”等问题上与民进党一拍即合，成为民进党重启“宪改”的强大助力。台湾《美丽岛电子报》新近民调资料显示，近64%的民众赞成“宪改”，不赞成者不足10%，其中，泛绿选民赞成的比例高达84%。〔9〕台湾世代智库于2017年10月16日公布的民调资料显示，就“宪改”赞同度而言，认为需要进行“宪改”者，赞成比例达56%，其中，选择非常赞成的民众占25.4%，选择有点赞成的民众占30.6%。就不同政党支持者而言，时代力量支持者赞成“宪改”的比例最高，高达84.6%；其次是民进党支持者，赞成“宪改”的比例达到79.9%；国、亲两党支持者的赞成比例虽未过半，但赞成与不赞成的差别也并不显着，国民党支持者赞成与不赞成的比例分别是33.5%和47.5%，亲民党支持者赞成与不赞成的比例分别是41.9%和49.5%。就不同“宪改”议题而言，人权写入“宪法”条文议题获得69.8%的民众赞成，不赞成者仅17.3%；“立法委员”选制朝着“票票等值”方向修正议题获得72.0%的民众赞成，不赞成者仅17.8%；〔10〕另外，台湾联合报所做的民调资料显示，推动“不在籍投票”的“宪改”议题具有较高的社会共识度，赞成者占67%，反对者占29%。〔11〕可以说，至少在这三项议题上岛内民众已经达成了相当程度的共识。民众的期待与支持是国、民两党积极推动“宪改”的重要社会基础，为了打造自己民意代言人的形象，早在上台前蔡英文已经明确表示，支持公民团体提出的“自下而上、全面宪改、降低门槛、两步到位”的“宪改”诉求，并在“修宪”过程中支持公民团体和小党的参与，以政府的力量举办“自下而上”的“公民宪政会议”。〔12〕
三、新一轮“宪改”重启的可能性分析
尽管国、民两大政党在重启“宪改”问题上还存在着诸多分歧，但在笔者看来，新一轮“宪改”最终能够得以顺利启动的可能性仍然较大，这主要是受到以下三重作用力的结果：
（一）民进党会富有策略地推动
民进党在“修宪”问题上会讲求一套策略，不会不管不顾地蛮干。根据蔡英文所释放出来的资讯，基本可以推断出其“宪改”的可能策略。⑴一般而言，改革意味着有破有立，必然会触动一部分人的利益，所以蔡英文当局会选择那些只增加部分人利益而几乎不损害人利益的内政议题（如下调选举权年龄至18岁、降低政党票分配门槛至3%等）作为“修宪”的切入口，以便最大限度地凝聚共识，减少重启“修宪”的阻力，可谓精心设计之举。⑵新一轮“宪改”必然需要付诸公投，而公投的成本很高、耗时很长，组织一次并非易事。为了节省公投成本，也便于顺利推动，蔡英文很可能会采取陈水扁时期“公投绑选举”的做法。⑶坚持分阶段“修宪”。在先期阶段先努力实现“程式修宪”，待“修宪”程式“解套”后再进行后续阶段的“实质修宪”；在“实质修宪”部分也会坚持先易后难、分步推进的策略。不难想像，若蔡英文先以降低“修宪”门槛、奠定“修宪”基础为目标，再搭配“降低政党票分配门槛”、“降低选举权年龄”等各方认同度较高的议题，最后再集中突破共识较小的“修宪”议题，那么“宪改”的成功机率就会提高很多。〔13〕
在此特别强调的是，民进党在重启新一轮“修宪”中所抛出的议题及其吸引的民众支持度与以前有很大不同。陈水扁主政后期推动的“修宪”议题属于“法理台独”，触及两岸关系的敏感神经，一来大陆会竭力干预和阻止;二来美国害怕被“台独”拖下水而坚决反对;三来国民党竭力牵制;四来大部分台湾民众也因担心两岸军事冲突而加以反对。而此次“修宪”却不同，民进党首先抛出来的是内政议题，并不直接涉及两岸关系，且是给民众权益做加法，容易得到台湾民众（尤其年轻人）的支持，因此，国民党很难公开反对，大陆也不便公开干预，美国似乎也不好插手。在这种背景下，能够重新开机“修宪”工程的概率就会大增。
（二）国民党会在某些议题上积极配合
从前七次“修宪”过程来看，每次“修宪”的完成均是国民两党联手作业的结果，如果国民党离开了民进党的合作，或者民进党离开了国民党的合作，均难以实现己方的“修宪”主张。在这个过程中，两党既相互斗争牵制，又相互利用合作。可以说，上轮“宪改”是由国民两党共同主导的，明显带有两党分赃的烙印。同样，在接下来的新一轮“修宪”中，尽管民进党是“立法院”多数党，但其要确保“修宪”成功，也必须取得国民党的配合与支持。目前在“立法院”的113席中，民进党68席，国民党35席，时代力量5席，亲民党3席，无党1席，无盟1席。依现行“宪法”规定来看，无论是需要3/4“立法委员”出席，还是需要3/4“立法委员”决议，都需要国民党的配合，单凭民进党和时代力量无法完成“修宪”任务。可见，新一轮“修宪”能否顺利推动的关键是国民党是否配合。那么，国民党配合民进党推动“宪改”的可能性究竟有多大？笔者认为这种可能性还是比较大的，具体原因如下：
1、国民党不愿得罪年轻世代。民进党声称“修宪”的目的是为了提振民主、扩大年轻人的政治参与，倘若国民党不配合，那么就会遭到年轻人的唾弃，进而流失年轻人的选票。对蔡英文而言，重启“修宪”将选举权年龄降至18岁，无论结果如何她都是赢家；而对吴敦义来说，无论结果如何他都是输家。若吴敦义同意降低选举权年龄和“修宪”门槛，则未来的选情明显不利于国民党，因为新世代尤其“首投族”大多支持民进党，而且下调“修宪”门槛也会显着降低民进党“法理台独”的闯关难度，剧烈冲击两岸关系；但吴敦义若反对，则形势对国民党更不利，因为阻挠“宪改”就会被认为违逆民意、反对完善民主制度，这势必会遭到年轻人唾弃，结果就是在2018年和2020年选举中败选。对吴敦义来说，只能“两害相权取其轻”，先保住眼前利益（即争取民意支持以图下届当选），至于下调选举权年龄和“修宪”门槛给国民党带来的远期危害只能暂时忽略。
2、近年来国民党已经转变了在“宪改”问题上的被动姿态。首先，早在2014年至2016年期间，国民党就一反常态地主动出击，积极推动“宪改”进程。虽然“太阳花”学运之后，岛内的“修宪”呼声一直很高，两党也都表示愿意“修宪”，但并未提出具体的“修宪”议题。然而，2014年12月，朱立伦却先于民进党抛出了台湾政体转向“内阁制”的议题，两党对于“修宪”的具体讨论也就此拉开帷幕。其次，针对今年9月24日蔡英文宣布要推动“宪改”进程，〔14〕吴敦义在2017年10月11日接受媒体采访时表示，只要“修宪”不朝向“两国论”，其余可讨论。〔15〕这明确告诉外界，在“修宪”初始，只要民进党不涉及“法理台独”议题，国民党一般不会阻拦。再次，国民党也想通过“宪改”来获取自己需要的政治资源。所以，国民党也会塑造自己是“宪改”引领者、而非“宪改”阻挠者的形象，以便抢占“宪改”话语权，避免在“宪改”问题上陷入被动挨打的局面。
3、国、民两党在某些“修宪”议题上存有共识。根据国、民两党先前所提的“修宪”内容，两党在四个议题上存在共识，其中具有高度共识的是下调选举权年龄至18岁〔16〕和政党票分配门槛至3%，具有部分共识的是改革“考试院”和“监察院”，以及增加“立委”席次。在前两个议题上，虽然国民党要求在审议程式上与不在籍投票议案捆绑式表决，但两党在具体议题内容上并不存在分歧。在后两个议题上，两党的诉求内容有一些差异，国民党只要求精简“两院”（但也说废除事宜可以讨论），而民进党则要求废除“两院”；国民党希望区域“立委”和不分区“立委”的员额都增加，而民进党只希望增加不分区“立委”的员额。〔17〕
由上可知，在新一轮“修宪”问题上，国民党不仅不可能阻拦，甚至还会在某些内政议题上配合民进党。
除此之外，我们还应注意到，国、民两党在公权力系统中的政治力量对比发生了变化。陈水扁时期，民进党在“立法院”是少数党，而且未能全面掌控地方政权，但如今民进党在岛内占据了从“中央”到地方、从行政系统到“立法院”的绝对优势，国民党牵制民进党的力度大大减弱，民进党在陈水扁时期可能无法达成的目的，在当下却有可能达成。
四、新一轮“宪改”的路线图预判：阶段与议题
近些年来，台湾各界关于“修宪”议题的主张及讨论持续不断，这为我们研判并勾勒出台湾新一轮“宪改”的可能步骤及议题提供了条件。从先前两党的议案设计来看，两党都主张分两个阶段进行“修宪”。〔18〕笔者根据台湾各界先期酝酿的“修宪”议题，并按照其对“一个中国”原则的影响程度，将新一轮台湾“修宪”划分为以下几类。
（一）偏重内政议题的“修宪”
在台湾社会，几乎所有表面上看起来属于内政议题的“修宪”，都会直接或间接地影响到两岸关系，只是影响大小有所不同而已，故在岛内不存在纯粹属于内政议题的“修宪”。所以，笔者认为，这些表面上看起来属于内政议题的“修宪”，准确地说应该是“偏重内政议题的修宪”。蔡英文当局将这类议题设定为“修宪”的初始议题，便于取得社会各界的认同和支持，减少“修宪”的阻力。根据近年来国、民两党所提的“修宪”议案，可以将这类议题的“修宪”概括如下，具体参见下表：
表3：国、民两党偏重内政属性“修宪”议题汇总表（2014-2017）
（二）“半内政+半两岸”议题的“修宪”
这类议题的“修宪”不仅会对台湾“宪政体制”产生深刻影响，而且会对两岸关系产生冲击和挑战。为了说明该类议题“修宪”的隐蔽性，下面结合台湾社会正在酝酿的两个议题来作进一步分析。
1、将“五权分立”改为“三权分立”
该议题的“修宪”虽然表面上看起来不直接涉及两岸关系，但这一改动会进一步切断台湾与大陆的历史连结，使台湾当局进一步政权本土化。众所周知，经过七次“修宪”以后，台湾地区所谓的“五权分立”体制事实上已经瓦解，但是，为了掩盖“宪改”所带来的巨大变化，台湾当局又保留了“五权分立”体制的外壳，保留了监察和考试两院的名称及机制。正如有的学者对台湾政治体制所描述的：“立法院”行使立法权，“总统”和“行政院”、“考试院”行使行政权，“司法院”（下辖“最高法院”）和“监察院”行使司法权和准司法权。其权力分配与相互制约的构思，正是“三权分立”的思路，只不过保留了“五权”框架中的“考试、监察”二“院”名义上的高位阶而已。〔19〕这样一来，实际上的“三权分立”思路和运作，与形式上的五院并立、“五权分立”体制之间的矛盾就不可避免。目前台湾正在酝酿的矛盾解决办法是将考试权归入“行政院”，将监察权归入“立法院”。
关于“考试院”和“监察院”体制未来改革及其走向，在台湾地区是一个复杂的政治问题，不纯粹是一个学术问题。因为这“两院”改革实际上涉及到“五权宪法”的存废问题，而这背后又涉及到“去中国化”的问题。当然，也不能完全否认，有些台湾学者的确是出于改进和完善未来台湾民主政治发展的考量而对“考试院”和“监察院”作出是否需要独立存在的判断。但不论在主观上出于何种动机，从客观上看，只要将“两院”废除，就必然会对两岸关系产生冲击。在上轮“宪改”中，尽管“五权体制”在实质上已蜕变为“三权体制”，但在形式上还保留着“五权体制”的外观。这种形式或外观的存在并不是可有可无的，而是具有重要的政治象征意义，它至少表明台湾当局与中国现代史上曾存在过的“中华民国”之间具有一定历史连续性。但是，倘若新一轮“宪改”把这种形式也取消，那么无疑意味着台湾当局在“去中国化”的道路上又向前迈进了一步。〔20〕
2、下调“修宪”门槛
重启“修宪”的首要工作是修改“宪法”增修条文第12条。该条规定：“宪法之修改，须经立法院立法委员1/4之提议，3/4之出席，及出席委员3/4之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之”。〔21〕由于目前“修宪”门槛很高，依此标准，基本不可能实现下一次“修宪”，故要重启“修宪”，首先必须把现行门槛降下来，舍此一步，后续的“修宪”就无从谈起。该议题的目标是将“修宪”门槛由原来的“双3/4”降为“双2/3”，也就是说，未来只要全体“立法委员”2/3出席，出席“立法委员”2/3议决，即可提出修正案。
该议题的“修宪”虽然表面上并未直接触及两岸关系，但却对两岸关系产生不可低估的影响。在制度上，较高的“修宪”门槛是民进党推行“法理台独”难以逾越的障碍。“修宪”门槛一旦被降下来，“法理台独”的大门便洞开。虽然目前民进党抛出的“修宪”议题并未直接涉及“法理台独”，但这毕竟只是“两步走”“修宪”的第一步，而且由于民进党在选情占优的情况下不愿多生事端，故很可能在“修宪”上有所保留，因此，并不能排除未来民进党“升级”“修宪”议题，利用“修宪”偷渡“台独”的可能。〔22〕届时一旦启动“法理台独”，必会对两岸关系造成严重冲击。
（三）隐性“台独”议题的“修宪”
鉴于显性的“法理台独”必会引发大陆的强烈反弹，民进党很可能会推动一些属于隐性“法理台独”范畴的“修宪”议题。譬如：⑴将“大陆委员会”改为“中国大陆委员会”，该提法表面上没有直接改为“中国事务委员会”，没有那么刺眼的“台独”色彩，但其实是“法理台独”之举。众所周知，蔡英文当局称谓大陆为“中国大陆”，有其特定语境和涵义，是相对于“中华民国台湾”而言的，意为“中国即大陆，中华民国即台湾”，蕴含着“一边一国”的意思，这与马英九时期的中国大陆和中国台湾有所不同，后者是指一个中国下面的大陆地区和台湾地区。这种改动虽然不像直接改为“中国事务委员会”那么直接明显，但其危害并无二致。看起来，该称谓介于中国事务委员会和大陆事务委员会之间，但实质意涵是“中国事务委员会”。需要指出的是，改变“大陆事务委员会”的名称，涉及的是“行政院组织法”，而非“宪法”本身，但属于“宪法性文件”，故其修改也属于广义的“修宪”范畴，其带来的危害也不会低于实质性“修宪”。⑵通过扩大“增修条文”的数量来稀释和掏空“中华民国宪法”本文。“中华民国宪法”本文涵盖大陆，“一中”色彩较浓，但在七次“增修”下已支离破碎。民进党很可能继续添加增修条文，甚至使得增修条文的条数多于本文，从而在不直接改动“宪法”本文的情况下达到稀释本文，并最终达到冲淡“一中”的目的。除此之外，与“修宪”相配套，通过或修订一些不利两岸关系发展或主权完整的法律法规。比如，通过修改法律下放部分教育权，给予地方教育部门制定课纲的权力，等等。这些作为均属于广义或隐性的“法理台独”议题。〔23〕
（四）显性“台独”议题的“修宪”
对大陆方面来说，应谨防“台独”势力借“修宪”之名行“法理台独”之实。那么，修改了“宪法”的哪些条款即可被界定为显性“法理台独”？这是一个很复杂的问题。笔者认为，就下列议题而进行“修宪”，即可被界定为显性“法理台独”：⑴变更“领土范围”。即将“中华民国宪法”所规定的领土范围由目前所包括的“外蒙古、大陆和台澎金马”，改为“仅及台澎金马”，这实际上等于切断了台湾与大陆的领土主权连结。⑵变更“国名”、“国号”。目前台湾当局所使用的“国名”是“中国”，“国号”是“中华民国”，倘若一旦将“国名”或“国号”改为“台湾”或“台湾共和国”之类，就意味着台湾脱离了“一个中国”框架，而成为一个“新国家”。⑶变更“国旗”、“国徽”。台湾当局现在的“国旗”和“国徽”沿用了历史上“中华民国”的“国旗”和“国徽”，这些政治符号具有“两岸同属一个中国”的特殊象征意义，倘若通过“修宪”改变了它们，则意味着切断了台湾与中国的历史连结。⑷作出“独立”或“分离”的决议。即相关公权力机关对“两岸一中”条款加以修改，并作出“一边一国”、“台湾独立”、“台湾与中国互不隶属”等旨在切断台湾与中国主权联系的规范性文件。⑸将大陆定位为“外国”。通过“修宪”将中华人民共和国定位为外国，将大陆人定位为外国人，并按照国际法来处理两岸关系，这等于在宪法上否定“大陆和台湾同属一个中国”的事实，明确作出“台湾独立”的意思表示。⑹通过“修宪”明确界定台湾的领土主权属于台湾2300万人民。众所周知，台湾的主权属于海峡两岸的全体中国人，是14亿大陆人和2300万台湾人共同所有。“中华民国宪法”第二条明确规定“中华民国之主权属于国民全体”〔24〕，此处的“国民全体”是指全体中国人民。如果台湾通过“修宪”方式，将台湾主权改为由台湾2300万人单独拥有，这等于否定了大陆对台湾的主权。倘若出现这种情况，大陆定会坚决反击。当然，台湾方面或许不敢一步到位，可能会将其拆分为几个步骤:台湾2300万人民自我决定内部事务→台湾2300万人民自我决定台湾的未来前途→台湾2300万人民自我决定台湾的主权地位→台湾的主权属于台湾2300万台湾人民，走渐进式“法理台独”的路子。
总之，以上六种显性“台独”议题的“修宪”情形，仅仅是粗线条式的概括，实际问题远比上述假设要复杂，未来台湾社会很可能会出现一些我们意想不到的“法理台独”情形。况且，该问题并非一个纯粹的法律问题，因其关涉主权问题而高度敏感，在此不便公开探讨，故仅作以上简要分析。〔25〕
五、新一轮“宪改”的潜在影响与大陆的关切
台湾方面声称，本次积极推动“修宪”是为了改善岛内“宪政”体制、提升民主品质，“建立权责相符‘宪政’体系”、“扩大参与”和“政府瘦身”。从议题内容上看，各“修宪”议案的确没有明显的“法理台独”色彩，也就是说，既没有出现修改“国号”、“国旗”、“领土范围”字样的议题，也没有要求进行“统独”公投的议题，各项议题从表面上看仅关涉岛内的民主政治发展和“宪政”体制完善。这是此次“宪改”与陈水扁第二任期内所推动的二阶段“宪改”非常不同的地方。然而，没有明显触碰“法理台独”并不意味着此次“宪改”完全不会对两岸关系产生影响。相反，几乎所有议题的“宪改”均会对两岸关系产生直接或间接的影响，对两岸关系和平发展造成冲击或挑战。譬如：⑴下调选举权年龄，表面上与两岸关系无关，但事实上却不然，因为下调后新增的选举人大多不认同一个中国，这对民进党的选情是有益的，进而会冲击两岸关系和平发展。⑵从前七次“修宪”看，每一次都会使台湾当局进一步政权本土化。不难预知，新一论“修宪”必会使台湾当局进一步政权本土化，伴随而来的是对一个中国框架的冲击和破坏。⑶长期以来，蔡英文以民主公投作为对抗大陆“反独促统”的挡箭牌，强调捍卫台湾民主的价值。伴随“修宪”而举办公民投票，不仅会从理念上进一步强化台湾社会的“2300万人决定论”，而且还会在技术上训练台湾民众使用公民投票的能力，提高未来“独立公投”发动和通过的概率。
鉴于以上，大陆从一个中国原则和发展两岸关系的愿望出发，对于台湾地区推动的任何“宪改”均秉持反对态度，只不过反对的力度有所不同而已：对于那些偏重内政议题的“修宪”，大陆的反对力度未必很大；但对于那些涉及“法理台独”议题的“修宪”，大陆的反对力度一定很大。
但是，大陆基于“两岸一家亲”的立场，从台湾政治发展和地方治理的需要出发，也并非对台湾重启“宪改”全然持负面的态度和看法。如前所述，1991-2005年的“修宪”并未将台湾的“宪政工程”修缮完备，导致其在后来的运行中暴露出了越来越多的问题，从而影响了台湾民主品质和民众权益保障。倘若此轮“宪改”果真沿循目前国、民两大政党所主张的“修宪”议题推进，并能够解决目前“宪政体制”中的诸多矛盾，使其更加权责相符、运转协调，那么这无疑将为台湾地区民主政治发展奠定更加坚实的“宪政”基础，这对于促进台湾社会经济发展、提升台湾民主品质、更好地保障台湾民众权益，均有积极意义。大陆对此将予以正视和肯定。
不过，毋庸讳言，大陆对台湾“宪改”及其走向也抱有深深的忧虑和高度的警惕，疑虑台湾是否会信守将“修宪”议题限定在内政范围内的表态，而不逾越其边界？大陆的戒备心理并非毫无根据，这是因为：
第一，从先前的事实看，台湾的“宪改”历来具有双重诉求，一是诉求“宪政”发展，二是诉求“台独”，并且重视从法理上落实“台独”。新一轮“宪改”也难免会受到“双重诉求”的驱动，岛内各政治力量或出于政治斗争的需要，或出于“法理台独”的需要，可能会使“宪改”偏离民主政治发展的一般方向。加之台湾的政治发展与经济、社会、文化等关系密切，未来台湾“宪改”很容易与“统独”议题相联，从而使“宪改”偏离单纯“宪政主义”的轨道。因此，台湾“宪改”的未来走向具有极大的不确定性。
第二，由于民进党曾有过利用“宪改”来推动“法理台独”的先例，故大陆对台湾“宪改”心存芥蒂、高度警觉。从目前国、民两党所提出的议案来看，均不直接涉及两岸关系议题，但在台湾这样一个民粹主义盛行的社会里，并不能保证今后的“修宪”不直接出现两岸关系议题；有人认为，蔡英文在第一任期会缓缓启动“宪改”，到第二任期会大力推动“宪改”。也有人认为，未来蔡英文可能会采取先“解套”再“台独”的办法，即上台后先不触碰“法理台独”问题，而是努力下调“修宪”门槛并通过其他“修宪”议题增强自身实力，待两者实现之后，再利用“修宪”来诉求“法理台独”。以上种种均为两岸发生激烈冲突埋下了隐患。
第三，大陆对民进党缺乏信任。任凭蔡英文当局怎么解释，大陆都认为台湾“宪改”或多或少地潜含着“台独”因素。大陆的认知也并非没有根据，因为自民进党20世纪90年代初在岛内推动“台独”以来，民、共两党围绕着“台独”与反“台独”的斗争就持续不断。在大陆眼里，民进党就是“台独党”，这不仅因为其三个纲领性文件均充斥着“台独”教义，还因为其一直在岛内推动各种形式的“台独”。这些历史和事实必使大陆对台湾重启“修宪”抱有深深的担忧。
“法理台独”是对大陆“一个中国”底线的挑战，大陆绝不能容忍。2017年10月18日，习总书记在十九大报告中重申反对“台独”的“六个任何”，即“我们绝不允许任何人、任何组织、任何政党、在任何时候、以任何形式、把任何一块中国领土从中国分裂出去！”〔26〕，这既显示了大陆坚决反对任何形式“台独”的坚定决心，也是大陆应对未来台湾“修宪”过程中出现“异变”的策略指针。倘若台湾地区的某些政治人物、组织或政党企图利用“宪改”来从事“法理台独”，大陆必定会坚决反击，甚至启动《反分裂国家法》来捍卫国家主权和领土完整。为此，希望蔡英文当局不要铤而走险、逾越公投政治的权力运行边界。虽然蔡英文一再以公投为武器“求独拒统”，但其实民进党完全歪曲了直接民主的意涵，台湾的民粹式民主也大幅偏离了自由民主的正常轨道。纵观世界，即便那些老牌民主国家也没有广泛承认“公投分离”，近期加泰罗尼亚自治区企图通过公民投票从西班牙分离出去，结果却换来西班牙中央政府的接管和国际社会的广泛谴责就是典型例证。蔡英文当局应从该案例中汲取教训，不要迷信公民投票，台湾的领土主权不是凭蔡英文当局在台湾发动一个公民投票就可以改变的，更不要低估大陆反对“台独”的决心和意志。
注释：
〔1〕周叶中、祝捷着：《台湾地区“宪政改革”研究》，香港社会科学出版社有限公司，2007年版，第55-56页。
〔2〕王英津着：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年版，第33页。
〔3〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第3页。
〔4〕王英津着：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年版，第439-440页。
〔5〕谢政道着：《“中华民国”修宪史》，台湾扬智文化事业股份有限公司，2007年版，第448-449页。
〔6〕谢政道着：《“中华民国”修宪史》，台湾扬智文化事业股份有限公司，2007年版，第354页。
〔7〕王英津着：《分离与统一：变动中的两岸关系》，九州出版社，2017年版，第205-206页。
〔8〕王英津着：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年版，第443-444页。
〔9〕《逾6成民意，挺蔡“总统”推动“宪改”》，载台湾《美丽岛电子报》，2017年10月16日。
〔10〕《英系民调5成6赞成“宪改”，蓝绿选民落差大》，载台湾《联合报》，2017年10月16日。
〔11〕《86%民众：台湾已卡了11年》，载《中央网络报》，2016年3月22日。
〔12〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第3页。
〔13〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第5页。
〔14〕黄顺杰：《蔡英文民进党全代会上抛出修宪震撼弹》，载《联合早报》，2017年9月24日。
〔15〕《吴敦义：“修宪”不能朝向“两国论” 其余可讨论》，载中国评论新闻网，2017年10月11日。
〔16〕需要注意的是，虽然国、民两党在推动该议题“修宪”上存有高度共识，但台湾一般民众的共识度并非如此。台湾世代智库于2017年10月16日公布的民调数据显示，有46.8%的受访民众赞成“将投票年龄降为18岁”，但有50.0%的民众不赞成（参见《英系民调5成6赞成“宪改”，蓝绿选民落差大》，载台湾《联合报》，2017年10月16日），这显示在下调选举权年龄问题上台湾民众仍未达成共识。区分政党共识与民众共识两个概念，有助于我们从不同角度观察台湾“修宪”议题的共识度。
〔17〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第5页。
〔18〕此次国、民两党在“修宪”议题上度均采取了“两步走”的方式，将“宪改”划分为两个阶段，其中两党于2015年上半年所推动“宪改”均属于第一阶段（不过两党的第一阶段“宪改”内容不同）。两党原本计划尽快通过“修宪”案，并赶在2016年1月“总统”、“立委”选举时一并交由公民复决，可惜党团协商于2015年6月破局，此后“立法院”第8届第七会期休会，加上“大选”将至，第一阶段“宪改”暂时搁置。2017年9月，蔡英文宣布重启“宪改”，再次拉开了“修宪”帷幕，不过由于2015年的协商破局，所以此次“宪改”仍属于台湾学者所说的第一阶段。
〔19〕曾宪义主编：《台湾法概论》，中国人民大学出版社，2007年版，第25页。
〔20〕王英津着：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社，2010年版，第246、273页。
〔21〕李惠宗着：《宪法要义》，台湾元照出版有限公司，2008年版，第689页。
〔22〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第8页。
〔23〕庄吟茜：《台湾地区推动第八次“宪改”的动态分析》，中国人民大学“岛内政局与两岸关系走向”内部研讨会论文，2016年12月，第4页。
〔24〕陈志华着：《中华民国宪法》，台湾三民书局股份有限公司，2005年版，第465页。
〔25〕王英津着：《两岸政治关系定位研究》，九州出版社，2016年版，第67-68页。
〔26〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载新华网，2017年10月18日。
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