中评智库：如何建构有效适用的两岸统合模式

　　中评社香港11月6日电／彰化师范大学公共事务与公民教育学系助理教授李毓峰在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊10月号发表专文《两岸“统合发展”初探》，作者尝试用前瞻的视野和创新的思维来探索两岸从融合发展走向统合发展的新思路，并提出有别于欧洲统合的所谓“特殊的两岸统合模式”，其特殊性主要体现在三个层面：第一是政治层面，两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是“国家与国家”之间的统合。第二是体制层面，两岸统合是两种政经社会体制的统合。第三是法制层面，两岸统合是两套法律宪制之间的统合。两岸唯有在这三个层面都进行相互统合与共同治理：高阶政治与行政事务的统合治理、政经社会体制的统合治理、法律与宪制体系的统合治理，才能真正建构出合乎实际的、有效适用的、特殊的两岸统合模式。文章内容如下

　　一、前言

　　自中共十八大后，习近平主席提出了一系列重要对台思想论述：两岸命运共同体、两岸一家亲、心灵契合、共圆中国梦等。近两年，他又针对两岸关系的实际情况，提出了推动两岸经济社会融合发展的新论述。而两岸经济社会融合发展是一个渐进过程，也是一个融汇磨合的过程。融合发展在和平发展的基础上进一步深化扩大，体现了在新形势下的政策创新，确立了两岸在发展中融合、在融合中发展的道路与方向，成为大陆现阶段对台工作的政策指导。

　　虽然2016年5月民进党再度上台执政后，两岸关系面临了更为复杂的形势，遭遇更大的挫折与挑战；但大陆方面反而加强推进两岸各领域交流合作，大力深化两岸经济社会融合发展，同台湾同胞分享大陆发展机遇，并出台相关政策措施，提供台湾同胞在大陆学习、实习、就业、创业、生活更多的便利。面对台湾政府和社会对大陆的疑虑和杯葛，大陆转而制定单方面的优惠政策，一改过去依赖政治人物和台商的单一做法，让更多人可以在两岸交流进程中受益，以吸引愈来愈多的台湾民众前进大陆，从而避免两岸交流进程受到台湾内部政局的影响而中断。

　　本文试从两岸关系和平发展阶段性进程的思考出发，说明大陆推动融合发展的政策与措施，分析融合发展的阶段性功能，并提出从融合发展走向统合发展的新思路，进而探索构建“特殊的两岸统合模式”及其实践路径，冀有助于推动两岸和平统一进程，为最终实现国家的完全统一奠定坚实的基础，以期完成两岸统一的历史使命。
　　二、融合发展政策及其阶段性功能

　　2014年11月2日，习近平主席在福建考察平潭综合实验区时提出：“两岸同胞同祖同根，血脉相连，文化相通，没有任何理由不携手发展、融合发展。”　这是习近平最初公开使用“融合发展”概念。2016年3月5日，针对两岸关系新形势，习近平参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，公开提出大陆将“持续推进两岸各领域的交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知”。在这个论述中，他将“深化两岸经济社会融合发展”作为增进两岸民众情感与福祉的路径，通过这个路径，两岸同胞就能拉近心灵距离，达成增强对两岸命运共同体的认知。习近平更在十九大报告中强调：“两岸同胞是命运与共的骨肉兄弟，是血浓于水的一家人。我们秉持‘两岸一家亲’理念，尊重台湾现有的社会制度和台湾同胞生活方式，愿意率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇。我们将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉。我们将推动两岸同胞共同弘扬中华文化，促进心灵契合。”

　　为贯彻十九大精神和习近平对台工作重要思想，落实台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活享有和大陆同胞同等待遇，今年2月28日，在十九大后仅四个月时间，由大陆国务院台办、国家发改委、中央组织部等29个部门联合发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（以下简称《若干措施》）。这些具体措施涉及台商企业的有12条，涉及台湾同胞的有19条，其中包括投资、用地、租税、金融、教育、就业、文化、医疗、影视、社团组织、行业协会等多个领域，开放力度之大、范围之广、含金量之高，都是前所未有的。

　　惠台31条是落实两岸经济社会融合发展政策的具体作为，体现两岸一家亲、命运共同体及心灵契合。自从大陆中央公布惠台31项措施后，大陆各地方政府纷纷跟进，除了加强落实中央的31项措施外，各地区也加码扩大、抓紧落实；较重要的有厦门、上海、天津、福建、广东、江苏昆山、浙江宁波等地陆续公布相关条款，推出具体的配套和执行措施，预估未来还会有更多地方政府跟进。

　　回顾2008年马英九上台后，两岸关系实质进入了和平发展时期。一般认为，和平发展是达成和平统一的自然过程，但事实情况并非如此。十年来对两岸同属一个中国的认同在台湾内部不仅没有扩大，反而出现了两岸越交流、一个中国原则越不被台湾民众所认同的奇异现象。为此，习近平在反思并总结2008年以来对台工作经验教训后，提出了两岸融合发展的新思维，以融合发展作为和平发展与和平统一之间的补充阶段。所以，两岸经济社会融合发展的政策，是在反思过去大陆对台工作经验教训的基础上所作的调整。

　　由于全球化以及区域经济一体化的发展、市场的开放和人力资源的流动，两岸经济的融合是不可避免的过程，也自然会带来两岸在就业等方面的社会融合。然而，大陆推动的融合发展政策主要是指经济社会的融合，而非政治法律的融合。两岸在政治制度方面存在很大差异，甚至在意识形态的分歧下还存在对立，所以两岸的政治制度和法律制度虽然可以相互藉鉴，却不可能仅以经济社会融合的方式就解决双方政治和法律制度上的差异。
　　就现实政治层面而言，首先是台湾的政治环境发生重大变化，民主化、多元化、本土化和主体意识高涨。选举时代，一切以民意为主，使得通过两岸执政党谈判、实行和平统一的模式，已经难以实施；而如何争取民意，成为和平统一的最大问题。其次是台独势力在内外因素的支持下，主张台独的民进党实现了第二次执政。蔡政府上台以来，回避承认九二共识，架空了两岸关系的政治基础，致使两岸官方、半官方往来全面停止，两岸关系再度陷入冷对抗的泥淖中。正是在这种政治情势的影响和塑造下，台湾民众，特别是在青年一代中出现台湾主体意识高涨、而对中国认同不断降低的趋势，造成两岸对一个中国的认同出现明显分歧。 然而，融合发展则是由大陆官方推动，呈现大陆主导的单向过程，因此融合发展不会受到台湾政党轮替影响，反而在民进党执政、两岸官方僵局下，更加大力度提出并且积极推动两岸融合发展。

　　诚然，融合发展可以为两岸和平统一奠定基础，但并不能保证两岸必然沿着这一途径走向统一。从欧盟发展的经验可知，经济、社会的功能性合作与融合并无法带来对政治的溢出效果（spillover　effect），而两岸的和平统一终究需要一个政治互动和政治决定的过程才可能达成。而且，两岸融合发展到一定程度后肯定会进入瓶颈期，因为经济社会融合所衍生的问题，仍必须透过政治层面的处理，否则无法获得解决，融合发展也就很难再往前推进，甚至有可能会有反弹或逆流（如英国脱欧等逆全球化潮流）。可见，单单依靠经济社会融合发展并不能保证两岸走向政治统一。

　　由于融合发展不必然会走向两岸统一，故除了循序渐进、发挥融合发展的阶段性效果之外，并要与时俱进，突破融合发展的有限性功能，不断寻求新的和平统一论述与机制，才能推动两岸和平统一的最终完成。爰此，笔者以为，目前两岸已由和平发展阶段走入融合发展阶段，未来若再从融合发展阶段走向统合发展阶段，那么待更深度、更全面的统合发展成熟之后，两岸和平统一自然就水到渠成了。

　　三、“统合发展”思路探析　

　　承上所述，鉴于融合发展的阶段性和有限性，两岸要顺利完成和平统一，在经济社会融合发展之后，尚必须经过一个统合发展的阶段，以推动两岸政治、法律、经济、社会体制的统合与治理，逐步完善两岸一体化整合机制，方能达到国家最后的完全统一。以下，即对统合发展的思路进行分析探讨。

　　就统合（integration）或一体化的路径而言，因两岸关系的特殊情况和历史遗留，所以在考量两岸统合发展的方式与进程时，必须符合两岸的实际状况，无法模仿或遵循现有的欧洲统合模式或一体化经验。欧洲统合是在欧洲各主权国家间、在同质性的政治、法律、经济、社会体制之下进行的一体化过程，这与两岸关系的性质与两岸统合发展的背景完全不同，不能相提并论。
　　因此，推动两岸统合发展必须先构建“特殊的两岸统合模式”。依此思路进行初步探索，笔者对于构建“特殊的两岸统合模式”提出以下三个基本原则与主要范畴　：

　　1.　两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是“国家与国家”之间的统合

　　两岸统合的核心问题是政治统合，政治问题是两岸统合过程中不可回避的问题，也是构建“特殊的两岸统合模式”的关键问题。因此，在两岸达成政治终局解决方案、完成国家完全统一之前，有必要在统合发展阶段找出一个暂时过渡方案（modus　vivendi）来处理两岸的高阶政治问题。

　　众所周知，如何定位两岸政治关系一直是两岸诸多政治难题中的最重中之重的问题，它关系到两岸关系的性质，关系到两岸的法理架构。如果这一难题无法解决，则政治僵局就难以突破，两岸之间要建立和平稳定的政治架构也无从谈起。然而两岸政治定位的关键问题正是主权问题，所有两岸之争无不以主权之争为核心。这既是两岸关系60多年来争议的关键问题，也是我们处理两岸关系必须把握的主轴。

　　1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立之后，一个中国境内出现了“中华民国”政府与中华人民共和国政府两个政权分庭抗礼的局面，这一局面延续至今。就客观事实而言，自1949　年至今，两岸的政治关系已演变为两个并立的平等的政治实体（中国北京与中国台北）。也就是说，中国的主权没有分裂，在一个中国主权之下，两岸各自治理，北京政府行使在大陆地区的治权，台北政府行使在台湾地区的治权，60多年来一直处于分治状态。

　　中共十八大报告提出：“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排。”从政治的角度来看，所谓“合情合理的安排”是对两岸政治关系定位结果的描述，“安排”可以理解为两岸通过政治协商，处理两岸一直存在的政治对立所达成的共识。在法理上，目前两岸处于“主权同一共有，治权平等并立”的分治状态。在现实上，两岸之间存在着一个中国主权、两个政治实体、两个政府的独特情况。所以，目前两岸的政治关系应是，在一个中国主权之下的两个政治实体的特殊关系，这样的安排与定位，实属合情合理。

　　构建“特殊的两岸统合模式”需要有创新的思维，需要突破历史成规，需要大格局的规划。两岸的统合具有独特性，不能用欧洲统合的概念来思考和理解，其中根本的差别在于，欧洲统合是在各主权国家之间进行治权的统合，而两岸统合仅是在一个中国主权之下，两个政治实体之间进行治权的统合，绝不是“国与国”之间的统合。有鉴于此，两岸在统一之前可界定为两个对等的政治实体的特殊关系来定位现阶段的政治关系，并在此政治基础上构建“特殊的两岸统合模式”，以推动两岸的统合发展，从而能以和平方式达成最终的完全统一。
　　2.　两岸统合是两种政经社会体制的统合

　　两岸在分治的60多年的历史过程中分别发展出各自的政经社会体制，大陆建立了社会主义市场经济与人民民主专政的体制，台湾则采取了西方的资本主义结合民主自由的政经社会体制。政经体制的不同形成了两岸政权的相互对峙与政治对立，也是造成两岸人民政治认同和生活方式差异的根本因素。

　　马英九在其2008年的就职演说中就曾强调台湾的民主价值、民主经验和民主成就，并“由衷盼望中国大陆能继续走向自由、民主与均富的大道，为两岸关系的长远和平发展，创造双赢的历史条件”。蔡英文也在今年的双十庆典演讲中表示，“要捍卫台湾自由民主的生活方式，以及台湾人民选择未来的权力。”她每每强调台湾的民主制度是台湾坚持的核心价值，希望大陆能够充分认知台湾是一个民主社会等等。

　　虽然两岸在政经体制与政治认同上存有明显的差异，不过随着大陆与台湾都不断地推进政治经济的发展与现代化，加上双方自2008年马英九政府执政后开启的大交流、大合作的潮流，也因此创造了一些有利于化解彼此差异、增进理解的条件。习近平在十九大报告中强调：“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”、“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主管道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”、“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”值得注意的是，习近平提出了人民对美好生活需要的六个要求，其中列在首位的赫然是“民主”！　由此可见，尽管两岸对民主体制的形式和运作机制的理解存在差别，但对民主、法治、公平、正义等价值的肯定已经是两岸政府及人民共同的认知与追求。

　　胡锦涛在2008年12月31日讲话的“六点意见”中指出：“两岸复归统一，不是领土和主权的再造，而是结束政治对立。”习近平也曾在不同场合重申和强调这个论述。而所谓两岸统合发展就是要结束两岸在不同发展道路上的对立与差异，是复归统一的最佳途径。习近平在会见马英九时也表示：“六十多年来，两岸走上不同发展道路，实行不同社会制度。道路和制度的效果如何，要由历史去检验，让人民来评判。两岸双方应该相互尊重彼此对发展道路和社会制度的选择，避免让这类分歧干扰两岸交流合作，伤害同胞感情。”换言之，两岸之间应超越意识形态的差异与干扰，以求同存异的态度对彼此的政经社会体制保持相对肯定的立场。

　　就统合发展的内涵来说，其实与“一国两制”在精神上并不冲突。按“一国两制”的基本构想，统一之后虽然两种制度会同时存在，但双方都可接受并相互尊重彼此的制度差异。习近平也在19大报告中表示尊重台湾的社会制度：“我们秉持两岸一家亲理念，尊重台湾现有的社会制度和台湾同胞的生活方式，愿意率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇。”在这样的认知和立场之下，推动两岸统合发展，即是对“一国两制”进行与时俱进的发展和完善。据此，两岸都应以实质、优质的民主转型为政治发展的共同目标，建设符合双方实际条件下的民主制度，让两岸的政经社会制度之间形成良性竞争、相互影响，在两岸经过密切交流合作的和平发展阶段，而进入深度经济社会融合的融合发展阶段之后，更进一步地走向统合发展阶段，消弭两岸的体制差异，彼此做出适当的调整而相合趋同，共同构建两岸完全统一的、创新的、民主的　“一国良制”，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
　　3.　两岸统合是两套法律宪制之间的统合

　　由于历史遗留的因素，目前两岸各自有以宪法为根本的法律体系和司法制度。1947年在大陆颁布施行的＂中华民国宪法＂，现今依然在台湾地区延续。这部“宪法”虽经李登辉、陈水扁多次“修宪”，却都未曾撼动其中有关“一中”的条款。而中华人民共和国自1954年制定第一部宪法，现在实行的则是1982年制定的所谓“八二宪法”，两者在法理意涵与主权范围上皆同属“一中框架宪法”。

　　自1949年以后，两岸政府依据各自的宪法都宣称对中国拥有合法的代表性，彼此隔海分治。彼岸从未放弃对台湾的国家主权，此岸也宣称主权及于大陆地区，而且对宪法规定的领土范围未曾修改。60多年来，两岸各自的宪法、法律与治权均无法适用到对方地区。由此可见，两岸各自在其宪法主张的主权与领土基本是重迭同一的，但在宪政治权上则分别有各自的管辖范围（宪法主权同一共有、宪政治权平等并立）。尽管两岸政府所管辖的土地和人口有明显的大小之分，但彼此一直互不隶属，处于平等分治的地位。也就是说，两岸各自主张的主权和治权系来自于各自的“一中宪法”，这与港澳拥有的治权情形甚不相同，由于港澳基本法的法源是大陆宪法第31条，故其拥有的权利来自于中央政府的授权，显见在治权的性质和法源上有所不同。要言之，目前两岸存在两部宪法，各有自己的宪政运作和管辖区域，也在其管辖区域内拥有有效的治权。

　　习近平在19大报告中就特别突显宪法地位的至高性、宪法实践的重要性以及司法改革的必要性：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”由此可见，习近平要完善以宪法为核心的中国社会主义法律体系与司法体制进行改革的决心和意志，健全依宪、依法完成两岸和平统一进程的法律基础。

　　基于上述两岸各自＂一中宪法＂的特殊偶合状态，在进入统合发展阶段时期，必须共同对各自的宪法秩序与法律制度进行彼此相适用的调整、连结与整合，而逐渐构建出能够包容和统合两岸各自法律体系的共同法制框架，并以此作为未来完全统一时制定两岸新的、共同的宪法体系的基础。除此之外，随着愈来愈多的台湾民众在大陆生活工作，大陆许多政策法规也需要逐步配合融合发展和统合发展的目标而做出修订，以促进并保障台湾民众权益，并让台湾民众逐渐增强对大陆法制体系的认同。
　　四、结语

　　两岸开放交流已经三十年，我们应该珍惜三十年得来不易的现状和累积的成果。如今两岸交流的发展态势不可阻挡，更不可逆转。不仅是两岸经济、文化、教育、社会等各方面交流的速度与广度大大发展，而且交流的深度与力度也是前所未有。不过，两岸各领域与层面交流存在不均衡的结构，也就是两岸经济关系已进入“融合”阶段，但两岸社会关系尚处于“接合”阶段，而政治关系却还在“竞合”之中。

　　习近平在19大报告中对台湾民众提出“居民待遇”新政策：“逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活，提供与大陆同胞同等的待遇，以增进台胞福祉”，这标志着两岸关系已经由和平发展阶段逐步走入融合发展阶段。未来，两岸若能进一步从融合发展阶段走向统合发展阶段，进行两岸政治、法律、经济、社会体制的统合与共同治理，完善两岸一体化整合机制，那么便可自然而然地达成国家的完全统一。

　　本文尝试用前瞻的视野和创新的思维来探索两岸从融合发展走向统合发展的新思路，并提出有别于欧洲统合的所谓“特殊的两岸统合模式”，其特殊性主要体现在三个层面：第一是政治层面，两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是“国家与国家”之间的统合。第二是体制层面，两岸统合是两种政经社会体制的统合。第三是法制层面，两岸统合是两套法律宪制之间的统合。两岸唯有在这三个层面都进行相互统合与共同治理：高阶政治与行政事务的统合治理、政经社会体制的统合治理、法律与宪制体系的统合治理，才能真正建构出合乎实际的、有效适用的、特殊的两岸统合模式。

　　两岸当前要面对的就是如何从融合发展走向统合发展，以实现和平统一为目标而达成两岸“善治”（good　governance）的问题。如果两岸双方能够以中华民族的长远利益和伟大复兴这一大局为重，并在融合发展走向统合发展的过程中推进两岸“善治”，那么，两岸关系的双赢愿景将在共同利益的不断累积过程中实现，并透过日益增加的统合发展和不断扩大的经济社会一体化过程而逐步完成两岸统合的“一国良制”。

　　在一个中国、两个地区、两个政治实体的原则和基本框架下，两岸统合发展是一个系统的、全面的、复杂的工程，是一个长期的渐进的过程。推动两岸统合发展，需要在政治思维、政策观念、法律制度和运作机制等方面都有突破性的做法。本文仅仅提出初步的构想，以供读者进一步研究时参考。

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