中评智库：惠台31条的核心与意涵
中评社香港11月18日电/苏州大学东吴商学院教授、博士研究生导师王俊在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊11月号发表专文《“惠台31条”：研读与思考》。“惠台31条”政策是习近平新时代对台融合发展重要思想的体现，其核心是为台企台胞享受与大陆企业大陆同胞同等待遇、率先分享大陆发展机遇。本文先后从“促进在投资和经济合作领域同等待遇”与“在大陆学习、创业、就业、生活所提供的同等待遇”两个方面，将台资台胞在大陆的待遇分别与外资和外国人、香港同胞进行比较研究，对“惠台31条”自身的内涵及其所反映的对台工作现实加以审视，剖析了对台融合发展需要着重解决的问题，并对今后的工作提出初步建议。文章内容如下：
2018年2月28日，国务院台办、国家发展改革委经商中央组织部等29个部门，发布实施《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（以下简称《若干措施》）。因《若干措施》总共包含31条惠及台资企业、台商和台湾同胞的具体政策措施，故简称“惠台31条”。“惠台31条”的核心是为台企台胞享受与大陆企业大陆同胞同等待遇、率先分享大陆发展机遇，推动两岸经济社会融合发展走向深入。
一、“惠台31条”赢得各方好评
“惠台31条”是在蔡英文政府持续推进台独、人为割裂大陆与台湾血脉关系的背景下提出来的，目的很明确就是深入贯彻党的十九大精神和习近平对台工作重要思想，让两岸一家亲的理念落到实处。
这些政策措施中，有12条措施涉及加快给予台资企业与大陆企业同等待遇，主要包括，明确台资企业参与“中国制造2025”、享受税收优惠政策、参与国家重点研发计划项目、基础设施建设、政府采购和国有企业混合所有制改革等享有与大陆企业同等待遇，明确台资企业用地、向中西部和东北地区转移、台资农业企业可享受的相关政策，并支持两岸业者在小额支付、征信服务、银团贷款等方面深化金融合作。另外，有19条措施涉及逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等待遇，主要包括，向台湾同胞开放134项国家职业资格考试，为台湾人士取得从业资格和在大陆应聘提供更多便利，台湾同胞可申请“千人计划”、“万人计划”和各类基金项目，参与中华优秀传统文化传承发展工程和评奖项目、荣誉称号评选，加入专业性社团组织、行业协会，参与大陆基层工作，并放宽台湾影视、图书等市场准入限制。
“惠台31条”一经推出就在台湾传媒界、学界、业界以及年轻人中获得高度关注和好评。台湾各大媒体都竞相报道了相关内容，其中《旺报》用8个版面详细解读31条政策，为大陆点赞。台湾的学者们纷纷肯定了31条政策在促进两岸融合发展中的价值，认为“这是大陆把最好的一切与家人分享，对凄风苦雨下的台湾是多么的温暖”①前台湾大学教授、现于厦门大学任职的傅昆成甚至直接指出：31条政策揭示两岸已进入“实质统一”进程，体现“兄弟同舟一命”，值得肯定。②企业界热烈欢迎。他们认为“惠台31条”把许多涉及台企的相关政策进行“明确”，对台商来说是“定心丸”。也有人指出31条政策措施“含金量十足”，将使台企获得实实在在的利益。对台湾的青年学生们而言，“惠台31条”无疑是一大喜讯，因为他们可以来大陆寻找“春天”，无论是就业还是创业，他们将会有更多的机会。③
大陆的学者也从理论和实践两方面给予了“惠台31条”高度评价。④他们认为，“惠台3l条”是对党的十九大所提“将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉”之精神的落实。这些政策措施对两岸经济融合和社会融合的发展有着重要意义。有些政策就是为在大陆台胞量身定做的，针对性强，涉及面广，受益者多，实际上已经起到“涉台公共政策体系”的政策功能，这在全球分裂国家的历史上是从来没有过的。
二、“惠台31条”的比较研究
“惠台31条”从发布之日起就深受关注，不仅是因为其为台企、台胞提供了更多的发展空间，更是因为它充分体现了大陆近年来所追求的“两岸融合发展”目标。两岸融合发展要想真正实现在经济、社会和文化等众多方面的交融合作，必须有切切实施的政策措施加以保证。那么，“惠台31条”是否真如各界人士所言的那样，真的是第一次在各方面都给予了台企与台胞同等待遇，真的是获得了超越外企、外国投资者的优惠待遇么？如果是，那么我们该如何最大限度地发挥这些政策的效用？如果不是，那么我们又该从中反思些什么？大陆对台融合发展的工作还需要从哪些方面进一步加以完善呢？
带着这些问题，笔者对“惠台31条”所涉“促进投资和经济合作领域的政策”（即前12条）与我国现有涉及外资企业相关领域的政策逐一进行了比较（见表1）；同时，又将为台胞在大陆学习、创业、就业、生活所提供的的待遇（即后19条）与CEPA（《大陆与香港更紧密经贸关系安排》）下香港同胞在大陆可以享受的待遇进行逐一对比（见表2）。所得结果有些与预期一致，有些仍值得我们深思。
（一）就“促进在投资和经济合作领域同等待遇”的比较研究
所谓“同等待遇”就是指台企和台资在大陆开展投资和经济活动中具有与大陆企业和大陆资本同样的资格、机遇和地位。对外国企业和外国资本而言，这就是国民待遇。
二战后，贸易与投资领域的国民待遇就成为多边体制的基本原则。为适应全球发展的潮流趋势，我国在加入世界贸易组织之后，一方面将改革开放不断推向深化，不断扩大对外开放领域和深度；另一方面自上海自贸区建设伊始，就在全国逐步复制推广外资进入的准入前国民待遇和负面清单。自贸区外资准入的负面清单从2013年的190项特别措施，减少到了2014版的139项、2015版的122项，直至2017版覆盖11个自贸试验区的95项，极大地促进了投资领域的开放度。此外，国务院及各部委也先后出台了多个促进对外开放的文件，如2015年《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发2015第54号档）、2016年财政部、商务部和国家税务总局《关于继续执行研发机构采购设备增值税政策的通知》，2017年《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发2017第5号文件）、2017年《国家重点研发计划管理暂行办法》、2018年3月的《中国人民银行公告〔2018〕第7号》等。2018年博鳌论坛上，习近平总书记又宣布了包括确保2017年底制定的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大举措落地；加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域；尽快放宽外资股比限制，特别是汽车行业外资限制等市场准入开放举措。上述文件的发布与实施对外资而言毋庸置疑是好事，但是，它们会不会对“惠台31条”产生淡化效应呢？我们可以通过一张表格来直观地看看这一问题。
由表1可以看出，“惠台31条”中关于台资企业在投资和经济合作领域中的12项同等待遇（国民待遇）措施中，有6条是外资企业也享有的政策，有3条政策是外资必须附加更严苛的前提条件才能享受的，有3条政策⑤是外资根本不能享受的。这表明，总体上，当前台资企业在大陆享受到比外资企业更优惠的待遇，这是我们对台融合发展的必然选择，也是大陆愿与台湾人民共享发展机遇的最好体现。
但同时，也有几个问题值得注意和思考：其一，“惠台31条”政策并不都是全新构想，更理性地评价它才会有助于所有政策的落地实施。关于投资和经济合作领域的12条措施，只有3条是全新的突破，而另外9条与外资同等待遇或略有优惠的待遇其实都是既有政策的重新组合与略加修改。这9条过去就适用于台资企业，因为大陆长期以来一直在经济领域中把台资比照外资对待的。认清这一政策现状，我们才不会沉浸在对台融合发展又有了新突破的自满中。其二，我们应该有种紧迫感，要防止“惠台31条”出现淡化效应。纵观我国改革开放的历史进程会发现，近年来我国对外开放的广度与深度不断被刷新，在华外资的国民待遇问题日益成为我们当前实践的热点和重点。当外资与国有、民营企业享有越来越多的同等待遇时，台资企业的优势将不复存在，那么我们对台经济融合发展的落脚点该如何得以保证，让台企分享大陆发展机遇的政策初衷又将怎么得到保障。其三，我们是否该反思如何有效提升政策措施的落实工作？为什么绝大部分是既有政策的重新集合，在很多人看来竟然是从未有过的全新举措？除了江苏昆山、上海、福建等地在“惠台31条”出台前就已经分别有17条、12条、22条同等措施（涵盖下文的学习、生活、就业等方面内容）正在或准备实施，其他地区似乎都没有类似举措。这是不是从另一个侧面反映出，过去我们虽有政策，但基本是束之高阁，所有的政策仅仅停留在政府文件里，而从来没有展现过真正的生命力。为什么我们的政策在以前虽已制定却无实效？是什么阻碍了这些政策的实际效用的发挥？这是值得我们深思和警醒的问题。
（二）就“在大陆学习、创业、就业、生活所提供的同等待遇”的比较研究
“惠台31条”作为新时代对台工作的新政策有一个特别的亮点，即对台胞作为个体存在的关注。通过为其提供在大陆学习、创业、就业、生活等全方位的机会，而为台胞个人的全面发展创造了可能。这是一个值得称赞的决策思路。只有台胞在大陆获得更多的发展机遇，实现更多的人生价值，才有可能对大陆产生更多的归属感，两岸经济社会文化的全面融合发展才能真正得以实现。在涉及逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等待遇的19条政策措施中，有些是完全为台胞量身定做的，有些则是已有政策的延续。对这些政策措施加以梳理，将会有助于我们更好地寻找工作的切入点。
对台胞提供学习、创业、就业、生活等方面的机会开放，一般而言是属于服务贸易领域的内容。根据WTO现行规定，对服务贸易的市场准入遵循的是肯定列表，即一个国家只有对某个领域作出开放承诺了，才需要给予对方的服务或服务提供者以国民待遇。我国在服务贸易领域以及一些涉及移民和居民问题方面本来就不负有开放的义务，因此，显而易见，外国人在我国的学习、创业、就业和生活等肯定不会有太深的参与机会。但是，台胞相比他们到底有多少的优先机会，在没有深入比较之前，我们还是难以清晰掌握。与此同时，在我国有另一类人群在大陆的发展机遇也是值得关注的，即香港同胞和澳门同胞（因为与香港同胞待遇几乎一样，我们就以香港同胞的待遇为研究对象）。鉴于“一国两制”和中国在WTO下的“一国四席”的特殊地位，香港同胞藉助于CEPA也获得在大陆的一些特殊待遇，这些待遇与“惠台31条”相比，有哪些相同或差异呢？对这个问题的厘清，也将有助于未来我们全面制定对港澳台的政策。因此，我们通过表2对台胞、港人、外国人在大陆的学习、创业、就业和生活的待遇进行比较。
通过表2可以看出，“惠台31条”的的确确在许多方面给予了台湾同胞更多的优惠待遇。这一方面是由于一些政策本身就是围绕两岸同根同源的文化属性而专门制定的，意在用文化相通带动人民深层次的精神交往，以慢慢消解近年来台独文化对台胞文化认同感的侵蚀。另一方面，也确实体现了大陆对台融合发展的重点已经从经济领域延伸到更高水准的文化领域。我们知道经济基础决定上层建筑，但是上层建筑也会反作用于经济基础。两岸过去几十年来的经济合作与交往已经为新时代的人文沟通奠定了一定的基础，现在我们要通过深化文化共通性逐步构建相同的民族观、世界观、文化观，重塑已遭割裂破坏的中华文脉，用血脉相连的文化将两岸的人民渐渐拉近，最终实现文化认同、社会认同。
通过上表可以看出，大陆是做好了准备为台湾青年学子、台湾职业从业者、大学老师和文艺工作者提供足够的通畅就业、创业和实现自我价值的渠道。只要台湾人民愿意，中国梦是可以一起参与、一起实现的。实现自我价值的每一步就是参与中国梦建设的每一步。
通过上表可以看出，大陆某些领域的市场竞争未来将会产生新的碰撞。在台湾具有比较优势的文化创意领域里，大陆的从业者或许可以从竞争中获得借鉴和成长。同样，允许职业发展比较成熟的医疗领域的从业人员和高校教师入职大陆企事业单位，将会为行业发展带来更多的新视角。
然而，在感慨上述种种可预见的收获和惊喜的同时，我们也不得不提醒自己，习近平主席在今年的博鳌论坛上已经提出来，中国将要以负面清单为基础推进服务贸易领域开放。如果这一改革开放的新举措真的加以落地实施，那么“惠台31条”所给予的种种机遇将光环不再。那么，我们对台的融合发展又该在哪些领域寻求新突破，采取何种新举措呢？
三、对“惠台31条”的后续思考
自出台之日起就引起广泛关注，无论从形式还是内容而言都给我们带来重大的影响力。全国众多省市以“惠台31条”为基础，细化出台了很多更加具体的政策措施。对台融合发展呈现出一派红红火火的景象。这是好事！说明我们已经意识到要将实实在在的行动作为政策目标得以实现的重要保证。但在政策落地实施的过程中，我们仍必须时刻提醒自己：
第一，切忌以政策数量作为评价对台融合发展的重要标准。自从中央发布“惠台31条”后，从上海的“惠台55条”到福建的“惠台66条”再到宁波的“惠台80条”、浙江省的“惠台76条”等，全国各地的惠台政策似乎有膨胀趋势。但是，仔细研读下相关条款，有好些政策条文是原来就有的；有些工作是我们原来已经在开展的，现在正式列入其中；这是不是显示出我们现在的对台工作还有些形式化？其实，“惠台31条”已涉及很广泛的内容了，地方政策如果侧重于更详细的实施细则，而不是或新或旧的政策罗列，效果可能会更好。
第二，警惕政策表述不规范可能引发的法律争端。作为WTO成员方，大陆给予的某些待遇可能会构成违反WTO相关规定的嫌疑。仅以“上海55条”中的第8条为例：“支持台资研发中心申请PCT国际专利和国内发明专利，对通过PCT途径获得授权的发明专利，每项给予最高不超过25万元人民币的资助；对获得授权的高品质国内专利，每项给予最高不超过1.5万元人民币的资助。”这里的“资助”二字很可能会导致该台资研发中心以后对外进行知识产权贸易时，被外国竞争对手提起反补贴调查请求。过去我们遭遇WTO项下的反补贴调查有很多就是因为在政策中我们规定了一些定向性的补贴，违背了《WTO反补贴协定》。
第三，防止“最惠国待遇基本原则”被忽视。最惠国待遇原则和国民待遇原则是WTO最重要的基本原则。中国在WTO中“一国四席”，大陆与台港澳之间既有中央与地方的关系，也有同为WTO成员的关系。所以，在我们高度重视对台融合发展的同时，是否也应注意最惠国待遇原则的适用，从而在港人和台胞、澳门人与台胞之间形成同等待遇。特别是在当前港独势力悄然壮大的时候，以最惠国待遇原则为基础的台港澳同等待遇显得尤为重要。只有保持了台港澳政策的一致性，对台融合发展才不会引发一些不必要的矛盾。
第四，重视惠台政策的比较研究与自我突破。就在中美贸易战正酣之时，我国最新版的《外商投资准入负面清单（2018）》颁布了。这意味着外资进入中国的大门越开越大。当台资企业待遇的优越性不断减少之时，我们所能做的恐怕就是营造一个良好的台企营商环境。使台企在公平的市场竞争中，仍能体会到祖国大陆的特有关怀。服务意识和服务精神也许是所有惠台政策落到实处的最终保障。
第五，构建惠台政策落实的评价指标体系。我们从来不缺好的政策，但是，很少有人追踪过每一个政策的落实结果和现实效应。好的政策需要实践的不断回馈，才能得以完善。实践的回馈就是对政策的测度和评价。我们应当构建一个明确、完整的评价指标体系，以此细化考核每一条政策的落实程度。同时，通过实践来考察政策是否具有针对性、有效性。
注释：
①一张图看惠台31条之台湾各界怎么看[N/OL].转自海峡之声网，http://www.vos.com.cn/news/2018-03/14/cms896819article.shtml，2018年3月15日查.
②大陆推惠台31条，台学者：已进入“实质统一”进程[N/OL].转自凤凰网，http://news.ifeng.com/a/20180305/56467726_0.shtml，2018年3月12日查.
③一张图看惠台31条之台湾各界怎么看[N/OL].转自海峡之声网，http://www.vos.com.cn/news/2018-03/14/cms896819article.shtml，2018年3月15日查.
④李典典.两岸专家学者高度评价大陆“31条惠台措施”[J].台声，2018（6）：48-49.
⑤其中第7条关于企业用地的问题，《外商独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》虽然都有涉及三资企业用地的事项，但是都有严格要求，没有像“惠台31条”所明确指出“台企与大陆企业同等适用用地政策”。因此，就同等待遇或国民待遇而言，本文认为外资企业没有的。笔者注。
“惠台31条”政策其核心是为台企台胞享受与大陆企业大陆同胞同等待遇、率先分享大陆发展机遇。
（表1）“惠台31条”下台资与外资在大陆的投资与经济合作的同等（国民）待遇比较。
（表2）“惠台31条”下台胞与港人、外国人在大陆学习、创业、就业、生活的同等（国民）待遇比较。
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