中评智库：两岸和平协议 现实困境与障碍
中评社香港5月1日电／佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《国民党倡议签署《两岸和平协议》之意涵与政治效应》，作者认为：吴敦义提出为维持两岸和平稳定发展，依照《两岸人民关系条例》授权与对岸洽签《两岸和平协议》。民进党当局视签署《两岸和平协议》为投降协议及统一协议，然其既往所主张签署《两岸互不侵犯条约》因预设“一边一国论”，大陆当局几乎不可能透过协商接受之。显然，国、民两党对签署《两岸和平协议》是否能达到维护“中华民国”“主权”之目标，立场实南辕北辙。台湾当局单方立法及援引公民投票程序，恐也会引发大陆当局相应置之不理。两岸签署和平协议的现实困境与障碍，其实并不易排除。文章内容如下：
壹、前言
国民党主席吴敦义抛出签署《两岸和平协议》议题，民进党当局提案修改《两岸人民关系条例》，拉高两岸和平协议等政治协议通过门槛，并采取“国会”双审议、人民双公投”此等高门槛、高标准程序决定。民进党当局认为“习五条”提出“两制台湾方案”，邀请台湾方面各政党、各界别推派代表进行“民主协商”，其实就是要统战分化台湾社会、消灭“中华民国”“国家主权”的“统一协商”。
吴敦义主席提出在维护确保“中华民国”“主权独立”完整与尊严情况下，为维持两岸和平稳定发展，依照《两岸人民关系条例》授权与对岸洽签《两岸和平协议》。显然，国、民两党对签署《两岸和平协议》是否能达到维护“中华民国”“主权”之目标，立场实南辕北辙。国民党指出在前“总统”李登辉、陈水扁执政时期皆提出相关主张，尽管名称略有不同、内涵精神却极为类似，其目的在于谋求两岸和平稳定，故认为《两岸和平协议》是蓝绿共同政治主张。此说法有其局限，民进党当局在陈水扁或蔡英文执政期间，皆反对签署立基于“一中原则”、“九二共识”的《两岸和平协议》。
国民党批评民进党当局刻意扭曲污蔑诬指“和平协议”为“投降协议”、“统一协议”等，凸显民进党当局采取两套不同标准。国民党所提是在“一中框架”下签订《两岸和平协议》，至于既往陈水扁与民进党所主张签订《两岸互不侵犯条约》、《两岸和平协议》、《两岸和平稳定互动架构协议》则是立基于“一中一台框架”、“国与国关系”、“两国论”、“一边一国论”，国、民两党对“两岸定位”的基本预设立场并不相同。
贰，两岸当局对签署《两岸和平协议》之主张
一、大陆当局之主张
大陆国家主席习近平在《告台湾同胞书》40周年纪念会讲话：“我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判。”大陆当局愿意对话协商对象，系指接受“九二共识”、反对“台独”的各政党、各界别；而“推进政治谈判”所涉及政治议题，则可能包括“正式终止两岸敌对状态”、签署《两岸和平协议》等政治议题。
签署《两岸和平协议》之倡议，源自大陆当局第三代领导人江泽民在1995年1月30日提出的“江八点”，其中第二点指出：在和平统一谈判的过程中，可以吸收两岸各党派、团体有代表性人士参加。双方可先就“在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态”进行谈判，并达成协议。就此而论，终止敌对状态达成协议，必须立基于“一中原则”，为和平统一谈判过程中一环。2005年时任国民党主席连战破冰登陆，与第四代领导人胡锦涛总书记会晤，双方同意将“促进终止敌对状态，达成和平协议”纳入“胡连5项共识”。
2007年10月中共召开十七大，胡锦涛总书记对台政策讲话，表示和平统一基调不变，立基“一中原则”基础提出协商结束两岸敌对状态，达成和平协议。2008年在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上提出“胡六点”，胡锦涛认为两岸应携手实现“中华民族伟大复兴”，包括恪守一中、推进经济合作，促进共同发展；弘扬中华文化，加强精神纽带；加强人员往来，扩大各界交流；维护国家主权，协商对外事务以及结束敌对状态，达成和平协议。
2008年3月根据大陆外交部网站公布的新闻稿，国家主席胡锦涛告诉美国总统布什，“在九二共识的基础上恢复两岸协商谈判，是我们的一贯立场，我们期待两岸共同努力创造条件，在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议。”
2012年11月，将卸任的胡锦涛，再度在十八大重提“和平统一、一国两制”、反“台独”等主张，但以较为宽松的措辞，提出“探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”、“商谈建立两岸军事安全互信机制”、“协商达成两岸和平协议”等诉求，推动循序渐进的统一进程。
二、国民党当局主张
吴敦义主席此时抛出《两岸和平协议》，试图争夺两岸话语主导权，这与大陆国家主席习近平在《告台湾同胞书》四十周年纪念会上讲话，直指要与承认“九二共识”、“反对“台独”政党及各界“民主协商”两岸和平发展制度性安排有关。
最近蓝营参选2020“总统”的热门人选，除重申严守“九二共识、一中各表”、反对“一国两制”最后防线外，纷纷表态主张签订“两岸和平协议”主张。有意竞逐大位的前“立法院长”王金平曾在2018年10月的“立法院”总质询，即提签署“两岸和平协议”，认为这一代必须负责地签署一个协议，建构两岸一个和平稳定的架构，让下一代在“安全、安定、和平”的保障下解决两岸问题。党内“总统”候选人民调支持度仅次于高雄市长韩国瑜的前新北市长朱立伦，也提出国民党党纲中也明载《连胡五项愿景》以结束两岸敌对状态、达成和平协议、保障两岸和平为目标。
签署《两岸和平协议》之倡议，并非是创新性的两岸政策思维。马英九执政时期曾主张，然因民进党、民意及美国有所质疑而最终放弃。2016年洪秀柱担任国民党党主席期间，已将“研议签订两岸和平协议可能性”纳入政纲。然2017年吴敦义就任主席后，却将其从国民党政纲中删除，重新置入“九二共识、一中各表”、“不统、不独、不武”等“新三不”，及坚决反对“台独”。
从国民党政纲中删除签署“两岸和平协议”，到重提“和平愿景”，这涉及国民党内部路线分歧与权力竞逐。吴敦义自接任党主席重新接续回归马英九路线，从“九二共识、一中同表”回归“九二共识、一中各表”；从签订具体“两岸和平协议”，到提出宏观的“和平愿景”。吴敦义认为目前国民党并非执政党，由政党与大陆当局交流接触协商恐有违法之虞。朱立伦、吴敦义主张签署《两岸和平协议》，其政治意涵亦颇有回归接续部分洪秀柱两岸路线主张，借此修补2015年国民党内“总统”候选人初选时所造成裂痕。
吴敦义领导的国民党新政纲，宣称依据连胡五项“和平愿景”推动两岸关系，即“促进终止敌对状态，达成和平协议”，并以“和平愿景”替换“和平协议”，藉以彰显全方位推动两岸和平关系。2011年马英九竞选“总统”时曾呼吁签订“和平协议”，但设下国家需要、“国会”监督、民意支持三大前提。吴敦义任“行政院长”时也曾宣称，需“国会”监督、民意支持为前提，不会牺牲“中华民国”主权及改变两岸现状。这显示吴敦义并不反对签订和平协议，而是以前提、阶段性方式及因现处于反对党地位，暂缓处理之避免横生枝节。同时，加入公投决定前提，避免美方疑虑及影响美国对台军售之合法性宣称。
2015年洪秀柱成为国民党的“总统”候选人，因主张“一中同表”、“终极统一”与签署《两岸和平协议》等主张，引发换柱风波。马英九执政时期同时掌握行政权与立法权，当时两岸当局皆以“九二共识”为政治基础，尚无法有效推动签署《两岸和平协议》。现国民党为在野党，民共之间亦无“九二共识”政治基础，此时反对党倡议两岸签署和平协议虽并无不可，但缺乏政治上的现实性及可行性。
2005年时任国民党主席连战与胡锦涛，就将“促进终止敌对状态，达成和平协议”纳入“胡连5项共识”。2007年10月中共总书记胡锦涛呼吁两岸签署和平协议，国民党“总统”参选人马英九表示，两岸应该以“九二共识、一中各表”作为协商基础。2011年马政府对签订《两岸和平协议》曾提“十大保证”，然大陆当局无法接受国民党当局所设定基础条件及前提。马政府甚至承诺会先交付公投，在得到民意支持后始会推动。观之签订《两岸和平协议》，并无所谓时间表设定问题，当前两岸关系发展条件及前提尚未成熟，国民党推动《两岸和平协议》，若连结公民投票程序机制，恐将冲撞两岸关系稳定。
2017年年底通过具提案、连署及同意三低门槛的《公投法》，突破“鸟笼公投”限制，但有关统独公投、领土与主权复决变更案及两岸政治协议决议，皆未纳入新修正通过后《公投法》审查项目。换言之，目前并无法依据《公投法》来进行签署《两岸和平协议》之民意表达决定。国民党为获得两岸主导权急于抛出签署《两岸和平协议》，反而促成公投适用范围扩充。
三、民进党当局主张的《两岸互不侵犯条约》
一、《两岸互不侵犯条约》立基于“国与国”定位
民进党建党以来，一再主张两岸应终止敌对状态、走向关系正常化，更是跳脱“一中原则”立基“国与国关系”基础，主张两岸签订《互不侵犯条约》、《两岸和平协议》。例如1999年民进党“总统”提名人陈水扁公布“国防政策白皮书”，主张建立“主动式的信心建立措施”，增强互信基础以降低紧张；同时提出设置热线、相互邀请观察员参观军事演习，视两岸未来发展签订《两岸和平协议》、《互不侵犯协议》与军事首长定期对话。
2003年1月1日陈水扁“总统”曾提出建立两岸和平稳定的互动架构的建议，推动“两岸消除敌对状态，建立和平环境”的措施。2004年竞选“总统”连任提出“六大保证”和“四大优先”，强调坚持国家主权、加入世界卫生组织、推动两岸和平稳定互动架构协议、完成公投制宪、达成既定经济目标和持续推动各项改革。“四大优先”充满彼此矛盾政策逻辑，对大陆当局而论，主张“公投制宪”意味走向“法理独立”，这与建立“两岸和平稳定架构”是背道而驰。2004年5月陈水扁第二任就职演说提出成立“两岸和平发展委员会”，拟定“两岸和平发展纲领”。这些政策构想之目的无不指向终止两岸敌对状态。2007年中共总书记胡锦涛呼吁两岸签署和平协议，陈水扁提出“三项前提”，包括放弃“一中原则”框架、废除为武力攻台取得法源依据的《反分裂国家法》、立即撤除东南沿海部署988枚战术导弹。
从大陆当局角度视之，要建立两岸和平稳定互动架构，两岸问题要和平解决只能立基于“一中原则”及“九二共识”，始能建立两岸关系正常化。但陈水扁所提建立《两岸和平协议》、《互不侵犯协议》立基于“两岸关系是国际关系”、“一边一国论”基础，却反对签署《两岸和平协议》立基于“一中原则”。由于民共当局在“一中原则”上并不具共识，彼此欠缺政治互信，因而连两岸两会针对事务性、功能性、经济性的对话协商皆难以重启，更遑论涉及高度敏感的政治性、军事性协议。
仔细检视民进党对两岸和平及停止敌对状态的主张，基本上两岸定位是从模糊不清的“准国际关系”，转向明确清晰的“国与国关系”。1987年通过的“中国大陆政策”宣称：“两岸统治者均应以人民之生命、财产、安全为重，明白宣布放弃军事反攻与武力侵犯政策，并互相停止渗透颠覆行动，撤除以对岸为目标之攻击性军事措施，停止敌对政治宣传，由和平竞争进而和平谈判。”这一份政策文件只提出放弃军事反攻或武力侵犯，撤除攻击性军事措施，虽未提出签署任何和平协议，但却呼吁进行和平谈判。
1989年“中国大陆政策”主张：“两岸当局应宣布非战政策，放弃军事反攻大陆或武力侵攻台湾之对立主张，坚持以和平方式解决任何争端；两岸统治当局应宣布和平措施，撤除以对岸为目标之攻击性军事计划与措施；两岸统治当局应采取和平步骤，先由两岸民间团体乃至国际和平团体组成中介单位，检查监督双方之军事部署，保证台海安全。”尽管这份大陆政策主张也未提出签署任何和平协议主张，但已援引“军事互信措施”应用于两岸，宣布和平措施、撤除攻击性军事计划与措施，引介外部因素试图将“台海安全国际化”。
1991年民进党通过《公投“台独党纲”》后，宣称将依据公民投票建立“台湾共和国”。1992年通过“中国政策”，不再称呼“中国大陆政策”，两岸定位从模糊的“两岸关系”走向清晰的“国际关系”。“国防”政策主张“第一阶段目标应促使中华人民共和国公开承诺不以武力解决台湾问题；台湾则逐步减少金马、马祖驻军，以达金马非军事化为回应。第二阶段目标则应促成同意限武，台湾与中华人民共和国签订互不侵犯条约，为台湾与中华人民共和国建构更积极之双边关系铺路”。
这一“中国政策”主张直称大陆为“中华人民共和国”、要求“公开承诺不以武力解决台湾问题”、金马非军事化、比照美国与苏联“同意限武”、签订《互不侵犯条约》。从大陆当局角度来说，这不是一份“和平宣言”，而是“敌对挑衅”，若以“一中一台”定位两岸关系，从而要求大陆当局承诺放弃以武力解决台湾问题，这将严重违反其对台政策底线。两岸当局一旦签署《互不侵犯条约》，其预设立论是“两岸关系”为“国际关系”，定位在“国与国”基础上。这不是植基于“一中框架”，而是立基“两国论”或“一边一国论”、“一中一台框架”。这严重违反大陆当局对台政策的红线，抵触“一中原则”、“反对“台独”的政策目标。
二、批判《两岸和平协议》掉入“一中框架”陷阱
2011年蔡英文参选“总统”时，曾指出两岸和平与《两岸和平协议》是完全不一样的事务。两岸和平就是台湾和大陆彼此尊重主权、和平往来﹐绝对不能以“一个中国”为前提﹐将台湾矮化成内战的交战团体。同时﹐指出两岸政治协商必须坚持和平、主权和民主。蔡英文主张任何两岸政治协商皆须经公民投票决定，此程序应纳入《公投法》当中。并质疑《两岸和平协议》，视“危险躁进的两岸政策比执政无能更可怕，罔顾“国家安全”的两岸协商比执政失败更可怕”。显然，蔡英文认为签署《两岸和平协议》，将落入大陆当局“一中框架”陷阱中。这一点与陈水扁的观点是不谋而合。
这里将存在一种矛盾吊诡的政策逻辑，民进党既往主张签订《两岸互不侵犯条约》或《两岸和平协议》，若在此时修正《两岸人民关系条例》时，却推动带有“一中框架”色彩的《两岸和平协议》的公投立法，这无异是表示民进党当局接受“一中架构”下的《两岸和平协议》，是可以透过公投同意通过。从《两岸人民关系条例》的两岸定位来说，国民党当局认为系属“一国两区”并无疑虑，但民进党当局则保持模糊立场；若设定签署《两岸和平协议》须公投决定之，则跳脱立基“国与国关系”定位的《两岸互不侵犯协议》、《两岸和平稳定互动架构协议》范围。
肆、倡议签署《两岸和平协议》之政治效应
首先，突显国、民两党两岸路线及主张之差异化。两党互争两岸论述主导权。相对于国民党提出立基在“一中原则”、“九二共识”基础下，而签署《两岸和平协议》；民进党当局对签订《两岸和平协议》持反对态度，批评大陆当局不断强加“一中原则”、“一国两制”的政治框架于台湾，必须严格杜绝任何消灭国家主权、危及台湾自由民主的政治议题协议。换言之，民进党并不接受签署《两岸和平协议》，视此政治协议是投降协议及消灭主权的统一协议，这无异是“与虎谋皮”。
国民党批判李登辉、陈水扁前“总统”时期皆曾有类似主张，尽管名称略有不同、内涵精神却极为相似，呼吁民进党当局不要“昨是今非、自打嘴巴”。李登辉曾在1996年2月23日举行的中外记者会表示两岸应签署《和平协议》，而后推动三通以及两岸领导人互访。同样的，陈水扁在2004年2月3日的“总统府”中外记者会中，也曾提出由两岸签署《和平稳定互动架构协议》，依循“和平原则”及“建立协商机制、对等互惠交往、建构政治关系和防止军事冲突”等议题，进行两岸正式谈判。国民党若据此认为国、民两党在签署《两岸和平协议》具有共识，恐怕是“差之毫厘、失之千里”。
其次，避免两岸当局强硬路线交锋，陷两岸濒临战争危险边缘。吴敦义主席提出签署《两岸和平协议》，因应大陆国家主席习近平在“习五条”中所论“中国人不打中国人”、“不承诺放弃使用武力，保留采取一切必要措施的选项”。民进党当局认为“习五条”将加大对台政策的攻击性，毫不保留地以威吓打压及统战分化逼迫台湾接受统一。民进党当局提出愿在不涉任何政治前提情况下展开两岸协商，但坚决反对与“坚持武统”及“一国两制”的政权进行“投降式的政治协商”。
大陆当局则批判蔡英文当局公然拒绝接受“九二共识”，推动“两国论”及一系列“去中国化”、“文化“台独”等“渐进式“台独”。自蔡英文当局执政以后，两岸敌意呈现螺旋式上升，大陆当局从而加强对台军事威慑及外交压制，导致军机、军舰及航母绕岛巡航，及强化军事演习频率与规模；同时加强外交压制，停止外交休兵导致雪崩式断交风潮及无法参与国际组织之困境。
最后，冲击美国对台军售，使美国掉入干涉中国内政之困境。国民党此次大张旗鼓倡议签署《两岸和平协议》，必然激起民进党对此议题关注及反扑。既往有关两岸协议监督机制的讨论，包括现任“行政院副院长”陈其迈担任“立委”时也曾提案修法，认为两岸若要签署和平协议，必须有“双公投程序”。吴敦义主席主张执政后依据《两岸人民关系条例》授权，与大陆当局协商签署《两岸和平协议》，这显示吴敦义并不反对签订和平协议，而是以“签署前提”必须公投程序及因现阶段仍处于反对党地位、影响美国对台军售，故而暂时延缓之。
吴敦义提出签署《两岸和平协议》，必须是两岸当局进行政治协商及谈判。这与蔡英文所言“四个必须”，其中一项“必须”是两岸协议应经由两岸政府或授权机关以政府对政府协商模式完成，其立场相近。国民党现为反对党，若与大陆当局协商和平协议不仅逾越法律授权，同时两岸事务职权亦属于目前执政的民进党当局所拥有。两岸一旦签署《两岸和平协议》，恐怕也会影响美国依据《台湾关系法》、《国防授权法》对台军售的保证。同时，根据马英九执政时期《2009年“国防”报告书》在第三节所指出：“中共藉签订和平协议包裹其政治目的，使“我方”难有抵抗能力，进而达到其不战而屈人之兵的企图。”故而，签署和平协议不仅冲击美国对台政策，也会影响台湾的“国防”政策及淡化“国家安全”意识。
伍、结论
民进党当局视签署《两岸和平协议》为投降协议及统一协议，然其既往所主张签署《两岸互不侵犯条约》因预设“一边一国论”，大陆当局几乎不可能透过协商接受之。由于民进党当局本身已不承认“九二共识”，两岸事务性协商已中止，更遑论政治性议题协商。无论是基于“两国论”基础签署《互不侵犯条约》、《两岸和平稳定互动架构协议》或签署具“一国内部”性质的《两岸和平协议》，因民进党当局不承认“九二共识”，签署任何政治协议根本不存在任何政治现实可能性。同时，大陆当局也不会同意签署立基在“国与国关系”基础的《两岸互不侵犯条约》、《两岸和平稳定互动架构协议》。
目前大陆当局认为“九二共识”就是“一中原则”，无法接受国民党所言“一中各表”。而国民党或民进党皆将签署《两岸和平协议》与程序性公民投票加以搭配，恐怕大陆当局甚难接受国民党或民进党所设定的基础条件及前提。马英九政府曾承诺在探求民意时，一定会先交付公投，在得到民意支持后始会推动。若民进党当局或国民党当局完成公投与签署《两岸和平协议》的连结，此并非大陆当局所乐见。台湾当局单方立法及援引公民投票程序，恐也会引发大陆当局相应置之不理。两岸签署和平协议的现实困境与障碍，其实并不易排除。
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