中评智库：美台关系变化与大陆面临的风险
中评社香港7月15日电/著名国际问题与两岸关系专家、中国海洋大学海峡两岸关系研究所所长郭震远教授在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《美台关系变化前景及大陆面临的风险》，作者认为：“可以确认，当前和未来两年，美台关系重大变化风险的相对易发期将会持续。但在更长时期是否继续，则有较大不确定性。主要是2020年1月台湾地区领导人选举，以及2020年11月美国总统选举。这两场选举过程中，美台关系重大变化的概率大为增加；而选后，则因不同的选举结果，美台关系重大变化发生的不确定性更加突出。总之，当前和未来两年，美台关系重大变化的风险，处于很不确定的相对易发期。”文章内容如下：
2017年特朗普在美国执政以来，美国国内政局和中美关系、台湾岛内政局和两岸关系，都发生了复杂、剧烈变化。受这些变化影响，大陆已面临美台关系重要变化及其风险。可以预料，未来两年上述变化都将继续发生。未来两年是大陆实现中华民族伟大复兴、分两步走战略第一步目标的关键期，也是大陆加快实现祖国完全统一进程的关键期之一。防范美台关系重要变化及其风险意义重大。为此，大陆需及早做出较准确预判，以有效管控可能的风险。
一、美台关系持续发生重要变化的基础和条件
所谓美台关系重要变化，特指由于美国公然违背中美三个联合公报、严重破坏一个中国原则和大陆领土主权完整，导致美台高层交往层级的明显提升、美台合作的明显强化。2017年1月特朗普执政以来，美台关系发生了中美建交以来最重要的变化。这些变化在产生直接的重大影响的同时，还为美台关系的继续变化，奠定了基础，创造了条件，从而在未来两年，甚至更长时期中，美台关系将持续发生重要变化，并对大陆形成风险。
（一）美台关系持续发生重要变化的基础基本形成
1、特朗普政府明确定位中国是美主要战略威胁、主要战略竞争对手，开始全面遏制中国。两年来，在美国形成了反华亲台的“政治正确”的强大主流舆论，从而基本形成美台关系持续发生重要变化的社会舆论基础。
2、过去两年中，美国国会两院无异议通过、并经特朗普签署的“与台湾交往法”，以及包含重要涉台、“友台”、“保台”条款的“2018亚洲再保证倡议法”和2018、2019年度的“国防授权法案”，为美台关系持续发展，提供了美国国内法的“法律基础”。
（二）促成美台关系持续发生重要变化所需的条件基本具备
美台关系重要变化的启动和持续，须有一系列重要条件支持，经过过去两年的积累，未来两年美台关系持续发生重要变化所需的条件已基本具备。
1、美国反华亲台势力继续得势，是未来两年甚至更长时期美台关系持续发生重要变化的主要推动因素。
中美建交以来的事实一再表明，美国的反华亲台势力是历次美台关系发生重要变化的主要推动因素，反华亲台势力得势，是美台关系发生重大变化最主要的支撑条件。正是2017年1月特朗普执政以来，美国反华亲台势力的得势，推动了这一波美台关系重要变化，并且将持续推动未来两年甚至更长时期，美台关系的变化。反华亲台势力人数不多，例如国会两院“台湾连线”，目前仅176人，占两院议员535人的三分之一还不到。但近年来竟能每次都以一致通过方式，通过了所有亲台、“保台”法律、法案，从而促使特朗普全部签署。他们藉势于反华亲台成为“政治正确”的主流思潮，大肆活动，获得远超过他们人数的影响，推动美台关系的重要变化。可以预料反华亲台势力发挥影响的这一模式，将继续下去，成为推动美台关系重大变化的主要因素。特别值得关注的是具有更严重破坏中美关系内容的“台湾安全法”、“台湾保障法”，如得以成法，将有严重后果。
2、台湾蔡英文当局一直坚持“倚美抗陆保独”，极力渲染台湾对于美国遏制中国的“战略价值”，企图在美国遏制中国的“印太战略”中扮演“积极角色”。面对2020年台湾地区领导人选举，蔡蓄意激化两岸对抗，同时怂恿“台独”势力在美加紧活动，企图在美台高层互访、美国对台军售方面谋求“突破性”进展，制造美台关系重大突发性事端。显然，蔡当局不仅是美台关系继续发生重要变化的推动因素，更是制造美台关系“突破性”重大突发事端的主要因素之一。
3、特朗普执政以来，美国两党和府院的争斗达到白热化程度。特朗普一切皆可交易，精于利益算计，重利轻义；敢于、善于冒险，敢于、善于妥协的“商人特质”，在争斗中充分表现。事实表明，这两方面的结合，为美台关系的重要变化创造了空间。反华亲台势力乘乱在国会不断制造“亲台”、“保台”提案，特朗普则不断予以签署。近两年，作为美台关系重要变化主体的一系列“亲台”、“保台”法律、法案的出台，都遵循这一模式。可以预见未来两年这一模式还将继续。
（三）未来两年，美台关系持续发生的重要变化，具有更明显不确定性。
美台关系重要变化基础的形成、条件的具备，决定了未来两年美台关系将继续发生重要变化。但变化的方向、内涵和强度主要将取决于特朗普政府对台政策的调整。可以预料，未来两年特朗普政府的对台政策将继续调整，但在美国的政局变化下，调整将很不确定。这必将导致未来两年，美台关系变化明显的不确定性。
二、特朗普政府对台政策调整的前景及其影响
美国政府对台政策调整，历来是美台关系重要变化最根本最直接的原因，也是这一变化核心内涵的具体表现。特朗普2017年1月开始执政以来，以“逢奥必反”为标准，对奥巴马总统的内政、外交政策，全面大调整。其中，包括对台政策的调整，但却不是特朗普的重点。对台政策调整，只是特朗普对华政策调整中不甚重要的部分。实际上，对台政策及其调整，并不受特朗普重视。迄今，美国国务院还没有稳定、专职分管台湾事务的副助理国务卿，即表明了这种不重视。由于事关大陆核心利益，特朗普对台政策调整一直受大陆关注。经过两年多，现在已可以对特朗普的对台政策调整及其影响做出若干评估。
（一）美国开始重新重视台湾和美台关系战略意义，但迄今实际进展十分有限，在中美贸易战中，特朗普没有大打“台湾牌”。
1949年美国开始插手干涉台湾问题，即以台湾和台湾问题对美国的战略价值为前提。但经过六十多年演变，2010年之后，美国一度出现声势颇大的“弃台论”，反映了面对中国崛起、中美关系和两岸关系的深刻变化，美国部分精英人士对台湾、美台关系及对美国战略价值的淡漠。特朗普执政以来，在其2017年底到2018年初，先后提交的《美国国家安全战略报告》、《国防战略报告》、《核态势评估报告》等文件中，第一次把台湾问题列入美国重点的地区战略--印太战略之中，表现出美国对台湾和台湾问题，对于美国的战略价值开始重新重视。这一变化，清楚表现了特朗普政府中三个主要反华亲台人士博尔顿、薛瑞福、博明的相关观点，甚至是其用语。特朗普接受了他们的影响，但实际上只是表面的接受。一年多以来，特朗普对台政策实际上陷于混乱、空转，即表明了这一状况。
一年多来的事实表明，台湾参与美国印太战略的实际进展十分有限。无论军事安全合作，还是经济技术合作，都乏善可陈。这首先是因为特朗普政府的印太战略本身就只是一个空泛的概念，没有系统、充实的内容，也没有具体的实施规划，台湾当然更无从实际参与；其次因为两岸实力差距日益悬殊，在中美关系中，台湾没有实际意义的战略价值，反而是美国的负担；三是因为特朗普逐渐瞭解，中国绝不可能与美国就台湾问题做任何交易，美国打“台湾牌”，肯定未获其利，先受其害。这些判断，正是尽管中美贸易战的博弈激烈，但特朗普没有大打“台湾牌”的基本原因。
可以预料，在中美贸易战阶段性明显缓解、中美竞争与合作关系逐渐重回正常轨道后，尽管中美竞争继续，甚至可能持续加剧，但台湾不会也不可能扮演“积极角色”，而只能并进一步边缘化。
（二）进一步突出“保持台湾现状”的美国对台政策目标。
2005年，小布什总统提出并推行“反对单方面改变台海现状”的政策，以“保持台海和平稳定”的名义，压制陈水扁“公投入联”、“公投正名”、“公投制宪”等激进“台独”行动。此后，奥巴马执政期间，台湾马英九执政，两岸关系和平发展，统“独”对抗明显缓和，美国“保持台海现状”的对台政策目标也少被提及。2016年5月蔡英文在台湾执政，统“独”对抗再度激化。2017年1月特朗普执政以来，重提“反对单方面改变台海现状”的对台政策目标，以“保持台海和平”，实际企图压制大陆反“台独”，用以表示对台湾当局支持。但面临2020年台湾地区领导人选举的困境，蔡当局已着手打“公投牌”，策划“公投台独”，企图进一步激化两岸统“独”对抗，加剧台海紧张局势，以迫使美国兑现“保护台湾的承诺”。这种事态发展，明显损害美国利益。因此，特朗普政府在明确反对蔡当局相关言行的同时，强调“反对任何一方改变台海现状”的政策目标。近日美海军作战部长理查森在公开演讲中，通过强调美台海政策的“一致性”，突出了“反对任何一方改变台海现状”的政策目标。显然，特朗普政府以此既压制蔡当局的公然“台独”动作，也防范大陆可能的反“台独”行动。可以预判，这一目标将在未来时期持续保持。
“保持台海现状”的政策目标，是最符合美国利益的目标。推进这一目标将可实现，美国在不卷入与中国直接军事冲突的前提下，通过发挥美国的“平衡者”、“仲裁者”角色的作用，保持美国在台海局势中的主导地位，并从而在这一中国的核心利益问题上，获取对中国的战略优势。将中国置于长久不得统一的处境，从而为美国在与中国的战略竞争中获胜，创造有利条件。所以，特朗普政府在未来两年中，必将更加坚持、更加突出“保持台海现状”的政策目标。
（三）“美国支持而不军事保护台湾”的美台关系大框架继续基本保持。但“支持”的内涵明显扩大，尤其“支持”的军事合作内涵强化。
1979年1月中美建交的前提是美国被迫接受了大陆关于美台关系的“断交、废约、撤军”三原则；建交后，1979年4月美国制造并实施“与台湾关系法”。由此，形成了美国“支持而不军事保护台湾”的美台关系大框架。四十年来，在这一框架基本保持的同时，实际上美国一直在不断扩大“支持”的内涵，而且主要是强化支持的军事色彩。40年来美从未停止对台军售，不仅已成为美台关系的主要部分，而且是中美关系中台湾问题的热点。
2017年1月特朗普执政以来，美国国会中的反华亲台势力，大肆鼓噪强化支持台湾的“独立主权”地位。台湾岛内的“台独”势力则对此翘首以盼。过去两年多当中，美对台军售、美台军事技术合作等不断有所强化。特别是，2018年夏天至今，美军舰在“维护航行自由”旗号下，已6次通过台湾海峡。这些实际上都是美国“支持”台湾内涵的进一步扩大。蔡当局则自认为，这些就是美国承诺“军事保护”台湾，而倍感鼓舞。但实际上，特朗普政府没有，也不可能突破“不军事保护台湾”的底线。对于上述作为，特朗普政府自欺欺人地认为，仍然只是强化支持“台湾”，而不是“军事保护台湾”。美军舰通过台湾海峡，意图主要是显示“维护航行自由”决心之大，而不是“保护台湾”，更不是“保护‘台独’”。美国如“军事保护台湾”，就意味着准备为“台湾”，甚至为“台独”与中国打仗，而这是1949年以来的历届美国政府都极力避免的灾难。时至今日，美国“军事保护台湾”，只会陷美国于更惨重的灾难。对此，特朗普政府有清醒估计。这正是突出“保持台海现状”的政策目标的根本原因。可以预料，未来两年中，特朗普政府还会扩大“支持”台湾的内涵，以强化对台湾的“支持”，但美台关系“支持而不军事保护台湾”的基本框架不会，也不可能有突破性改变。
（四）特朗普政府谨慎对待、有限度执行相关涉台法律、法案。
2017年年底以来，美国国会两院全部以一致通过的方式，通过了一系列涉台法律、法案，并促使特朗普一概签署，顺利成法、成案。由此，一时间人们普遍认为美台关系将发生重大变化，无论美台高层互访层级的明显提升，还是美台军事安全合作、美对台军售的全面强化，都将有“突破性重大进展”。台湾的蔡当局对此尤为期待，兴奋之情溢于言表。但一年多以来的事实却显示，美台关系没有因为这些法律、法案出台，发生重大“突破性”进展。例如，美台交流协会台北办事处（AIT）新馆启用仪式，一度盛传将有美阁员，甚至博尔顿本人出席，但实际仅有中级官员—副助理国务卿出席。其他如美台军舰泊台、海军陆战队正式入驻AIT，无不如此局面。显然，对于这些涉台法律、法案，特朗普政府是谨慎对待、有限度执行，而不是谋求美台关系的重大“突破性”进展。因为美政府已经瞭解，美台关系突破性“进展”带给美国的利益，必然远小于由此对中美关系冲击给美国利益的损害。可以预料，这一局面在未来两年将继续保持。
（五）特朗普政府对台政策与未来两年的美台关系变化
事实表明，特朗普政府的对台政策，存在明显的自相矛盾。其中十分重要的是，重新重视台湾和美台关系对美国的战略价值，与以保持台海现状为政策目标，以及谨慎对待、有限度执行已通过的涉台法律、法案之间的矛盾。这一矛盾反映了，特本人和其政府内对于美台关系及其变化认识的分歧和演变。重新重视台湾和美台关系对美国的战略价值，明显是以台湾作为遏制中国的战略筹码。这是特政府内部反华亲台人士的观点，而特朗普在执政之初接受了这一观点。以保持台海现状为对台政策目标，谨慎对待和有限度执行涉台法律、法案，则表明，特政府又重回中美建交以来历届美国政府的对台政策，意味着台湾和美台关系，在特政府对华政策中地位没有明显提升，甚至继续边缘化。而且可以预料，随着中美贸易战的明显缓解、中美的竞争—合作关系重回正确轨道，以及两岸统“独”对抗持续加剧，特别是大陆对台军事优势的加速强化，台湾和美台关系作为美国遏制中国战略筹码的意义不断减退。美国如坚持突出台湾、美台关系的战略价值，必将未获其利、先遭其害，而且必将害远大于利。作为“商人总统”的特朗普，经过两年执政，显然对此已经瞭然。所以，特政府对台政策的自相矛盾日益明显，而且在未来两年中还将更加明显。受此影响，未来两年的美台关系变化，将呈现越来越明显的微妙态势，即日益明显的不同调局面。一方面，美国国会将继续推进强化美台关系，甚至力度更大；另一方面，特政府则将更突出保持台海现状的政策目标，更加明确地谨慎对待并有限度执行涉台法律法案。显然，美台关系变化实际上将不再具有这两年的势头，而且内涵也将有所改变。
三、当前和未来两年，大陆面临的美台关系变化风险
中美建交以来的事实表明，美台关系的变化，特别是先后发生的四次重大变化，都伴随、引发了对于中美关系、两岸关系的重大冲击，并进而对大陆国际环境形成冲击，甚至重大冲击。所以，美台关系变化，尤其重大变化，历来是大陆重视的风险。
未来两年，美台关系将持续变化，而且不排除发生重大变化的可能。由此，未来两年将是美台关系变化风险新的多发期，同时也是美台关系重大变化风险的相对易发期。大陆应对此有充分的清醒认识，以把握战略主动，有效管控、化解。
（一）当前和未来两年，是美台关系变化风险新的多发期。
事实显示，中美建交四十年中，美台关系持续变化，总体趋势是美台关系持续密切化，这正是美台关系对大陆风险的根源。受各种条件影响，不同时期的美台关系密切化进程存在差异，从而形成美台关系对大陆风险的阶段性变化。
2010—2016年期间，美国出现“弃台论”，一度声势颇大。受此影响，这一期间美台关系密切化进程一度相对停滞；美台关系变化及其对大陆的风险，是冷战结束以来较不明显的时期。但2017年以后，“弃台论”在美国迅速消退，反华亲台成为美国社会主流舆论。由此，美台关系密切化进程以前所未有的声势重启，形成了美台关系变化及其风险新的多发期。
2017年、2018年两年中，美台关系的密切化十分明显。“与台湾交往法”，以及包含重要涉台条款的2018、2019年度“国防授权法案”、“2018年亚太再保证倡议法”等法律、法案的颁发；以美对台军售为中心的美台军事安全合作多层次的全面推进等，已经对中美关系、两岸关系形成不可忽视的冲击，成为大陆面临的不可低估的风险。这些风险基本都是当前和未来两年中，依据已颁发和可能继续颁发的涉台法律、法案，美台关系在美台高层交往，以及美台合作，特别是美台军事安全合作等方面的进展。这些变化一般不具有突破性，但都具有长期性；一般不产生轰动效应，但却具有积累效应。这些变化最重要的影响是，导致美台关系变化的常态化、机制化，实际是以所谓“切香肠”方式，推进美台关系密切化。这些影响不仅在当前和未来两年有明显表现，而且在未来更长时期中，还有更充分表现。此外，须特别关注的是，在这一新的风险多发期，不仅美台关系变化及其风险发生频率明显增加，而且变化和风险的强度也已出现较明显的强化趋势，已出现“变化”与“重大变化”界限的模糊化。“与台湾交往法”的出台，就是十分值得重视的事例。未来还会不断有类似的情况发生，从而明显加大美台关系重大变化及其风险发生的概率。
（二）当前和未来两年，是美台关系重大变化风险很不确定的相对易发期。
冷战结束以来，美台关系曾发生四次重大变化，即1991年9月，老布什总统批准向台湾出售150架F-16战机；1995年6月，克林顿总统批准李登辉以“校友”身份赴美演讲；1996年一季度，台湾地区领导人选举期间，克林顿总统数次派遣航母战斗编队，进入或威胁进入台湾海峡；2001年5、6月，小布什总统批准向台湾出售60亿美元的先进武器装备、扬言如大陆“军事进攻台湾”，美国将“支持台湾自卫”。这四次重大变化对当时的中美关系、两岸关系，以及大陆国际环境都形成重大冲击。
美台关系这四次重大变化，集中发生于1991年至2001年期间，即冷战结束后第一个十年中。此后十八年，还没有再次发生。美台关系这四次重大变化的发生，有明显的共同影响因素：中美关系处于重大变化之中的大背景；美国反华亲台势力与台湾“台独”势力密切配合的直接推动；美国总统决策的决定性影响。这三个因素互为补充，共同促成了四次美台关系重大变化的发生。2001年-2016年期间，中美关系相对稳定；小布什、奥巴马两位总统，相对重视中美合作。所以，尽管美国反华亲台势力与台湾的“台独”势力，始终极力推进美台关系，但美台关系的密切化进程相对停滞，没有发生重大变化。这些事实表明，美台关系重大变化及其风险，实际上历来是小概率事件，但又确实四次发生。
2017年1月特朗普开始执政后，由于美国明确把中国定位为重要战略威胁、战略竞争对手，以及美国反华亲台势力得势，表明美台关系发生重大变化已具备两个主要影响因素，而且都空前强烈。显然，美台关系发生重大变化已处于空前的相对易发状态。这已受到人们普遍关注。但迄今为止，特朗普对此一直持谨慎态度，坚持有限度地执行已颁发的各项涉台法律、法案。目前看，这一局面将继续持续，但前景十分不确定。美台关系发生重大变化，例如台湾地区领导人访美（而不是“途经”）；美国对台军售，无论金额还是类型突破性进展，都已具有很大可能性，是大陆面临的重大而又现实的风险。
美台关系的重大变化，就是美台关系的重大突破性进展。例如，台湾领导人访问美国（而不是“途经”）、美台领导人会晤，以及美国对台军售金额、品种、性能等重大突破性进展。这些变化具有突发性、突破性，因而有强烈的轰动效应，对中美关系、两岸关系，以及大陆国际环境都形成重大冲击。尽管这些变化的发生是小概率事件，但一旦发生，其现实的、深远的恶劣影响，都十分严重。所以，美台关系重大变化，历来是大陆高度重视的风险。
可以确认，当前和未来两年，美台关系重大变化风险的相对易发期将会持续。但在更长时期是否继续，则有较大不确定性。主要是2020年1月台湾地区领导人选举，以及2020年11月美国总统选举。这两场选举过程中，美台关系重大变化的概率大为增加；而选后，则因不同的选举结果，美台关系重大变化发生的不确定性更加突出。总之，当前和未来两年，美台关系重大变化的风险，处于很不确定的相对易发期。
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