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中国智库评论:民进党边缘化国民党的两岸交流角色

民进党边缘化国民党的两岸交流角色

  中评社香港8月3日电/佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊7月号发表专文《民进党边缘化国民党两岸交流角色之法律策略分析》,作者认为:民进党当局对《国保法》及《两岸关系条例》修正,边缘化国民党两岸政策角色及影响,不仅几乎排除国民党领导高层参与国共论坛、海峡论坛及召开马习会、吴习会可能性;甚至形同从制度规范及程序设计,排除任何两岸政治协议通过可能性。“国会”双审议、人民单公投”高门槛程序设计,比“修宪”程序更为严格,即使刚性“宪法”修改程序与通过门槛,亦无此繁琐与要求。其隐藏的政治动机及目的,实际上是排除两岸从事务性、功能性、经济性协商进入政治协商及谈判,避免台湾踏入统一谈判的进程中。民进党当局的单边立法行动,不仅边缘化国民党的两岸政策主导权;同时也反制大陆当局的“融合渐统”政策与措施。双方两岸政策的单边行动冲突,形同“磁吸效应”与“寒蝉效应”的相互抗击,两岸关系因欠缺国民党的缓冲区作用,而陷入政治僵局及冲突的恶化循环状态。文章内容如下:
  
  壹、前言

  2019年5月以来,在台湾当局领导人蔡英文执政届满三年之际,民进党所主导的“立法院”接连分别通过《国家机密保护法》(以下简称“国保法”)、《台湾地区与大陆地区人民关系条例》(以下简称关系条例),从法律上限制两岸交流及关系发展。2019年5月7日“立法院”院会三读通过“国保法”部分条文修正案,删除涉密人员退离职后可缩减三年出境管制期的规定,并明定管制时间最长可达六年。同年5月31日修正《关系条例》针对两岸政治协议之通过,采取“国会”双审议、人民单公投”方式,这一程序机制复杂性号称“比修宪还修宪”更为严谨。

  《国保法》管制延长涉密人员退离职后管制期限,时间由三年延长至六年,其目标群体相当具有针对性,尤其是针对前“总统”马英九、“副总统”吴敦义管制期限已到又再延长,这将降低其对两岸关系的影响力,避免马习会、吴习会冲击台湾“总统”大选选情。《关系条例》增订对两岸政治协议审议与通过机制,采取“国会”双审议“3/4出席、3/4同意”及人民公投票1/2通过高门槛设计,从程序上排除任何两岸政治协议通过,尤其是针对国民党主席吴敦义所倡议的《两岸和平协议》。
  在国、民两党并无共识前提下,民进党藉由掌握“立法院”绝对多数强行修正及通过上述法律,达到其所谓维护“国家安全”及捍卫民主自由目的。但其修法的背后政治动机,却隐藏边缘化国民党两岸关系影响力与角色作用,及阻碍任何两岸政治协议通过之可能性。

  贰、《国家机密保护法》修正内涵

  针对国民党团批评修订“国保法”引起朝野对立,民进党团提出这并非是针对性立法,实际上民进党政府的公职人员,将来退离职后也会受此规范,此种规范其适用对象并没有歧视性、区隔性,而是一体适用。然民进党当局涉密领导人退离职后若要与大陆当局交往,因双方无“九二共识”政治基础,实际上难以交流;但国民党领导精英则是持“九二共识”立场,一旦延长涉密人员退离职后管制期限,形同排除国共两党对两岸关系的主导权、对抗大陆当局对台政策的单边主义行动;排除两党高层会晤可能性。即使国共高层举行会面,国民党也非由第一线领导人物出面,这将降低国、共领导交流层级与位阶。

  一、针对性立法失去蓝营缓冲区作用

  民进党当局认为在实务运作上,各机关以缩短出境管制期间为常态,且多数未能征询“国家”机密核定机关意见,以致不符立法意旨。为强化涉密人员及退离职或移交业务人员之出境管理机制,及吓阻泄漏或交付、刺探或收集“国家”机密者,“法务部”于2017年1月5日拟具“国保法”部分条文修正草案函报“行政院”审查通过后,并于同年7月7日函送“立法院”审议。“立法院”于2019年5月7日三读通过“国保法”部分条文修正草案。

  国民党批评民进党当局透过修订“国保法”,随时用个人主张、因人设事让法律变成没有平衡性、稳定性、公正性,违背民主、法治“国家”的基本做法。依据规定担任过“总统”、“副总统”、秘书长、“行政院”正、副院长与秘书长等职务,及“外交部”、“国防部”等任职过经核定过绝对机密的首长,依照前述法律规范卸任后三年要至大陆、香港访问须经机关核定。

  “立法院”三读通过《国保法》部分条文修正案,明定涉密人员退离职后,出境管制期限仅能延长、不得缩短,管制时间最长可达六年。前“总统”马英九、“副总统”吴敦义原本管制期至2019年5月20日可解除,现修正案三读后管制期将再延长三年。这导致马、吴皆无法前往大陆或香港参访,相关国共论坛、海峡论坛及马习会、吴习会等国共高层会晤可能性,几乎完全被排除。此种边缘化国民党在两岸关系的主导权与话语权做法,反而致使原本敌对的两岸关系失去泛蓝联盟作为缓冲角色与功能。
  二、边缘化国民党两岸关系主导权

  民进党当局修正退离职或移交业务涉密人员之出境管制期间,从现行规定管制期三年,得视情形缩短或延长,改为不得缩短,并得视情形延长之。延长之期限,除有第十二条第一项情形(涉及“国家安全”情报来源或管道之国家机密)者外,不得逾三年,并以一次为限,最长可管制六年。

  根据《国家机密保护法》第二十六条规定:涉及“国家”机密核定人员、办理“国家”机密事项业务人员与前二款退离职或移交“国家”机密未满三年之人员,前述人员出境,应经其(原)服务机关或委托机关首长或其授权之人核准。前“副总统”、现任国民党主席吴敦义依照上述规定,向“总统府”申请赴陆参加国共论坛,民进党当局却非以原服务单位而是委托机关“内政部”寄送“处分书”告知“不予许可”。在吴敦义管制期届满之前,民进党又以“立法院”多数优势强行通过《国保法》修正案,将涉密人员退离职后须管制期限延长,从三年得延长一次,最长管制六年。

  三、制造寒蝉效应消融两岸交流热度

  依据“国保法”修正条文第三十二条、第三十三条规定,为因应现时外国、大陆地区、香港、澳门及境外敌对势力之威胁,并为更有效防范泄漏“国家”机密,修正泄漏或交付经核定之“国家”机密或报请核定“国家”机密之事项者之刑责处罚。如泄漏或交付“国家”机密于外国、大陆地区、香港、澳门、境外敌对势力或其派遣之人,可处三年以上十年以下有期徒刑,预备或阴谋犯处二年以下有期徒刑等,所泄漏或交付属绝对机密或其拟订等级属绝对机密者,加重其刑至二分之一。若泄漏或交付属绝对机密者,最重可处十五年徒刑。

  此次修法除参酌《刑法》第一○九条第二项规定,将大陆及港澳等地区纳入规范,另依据“泄漏或交付‘国家’机密”、“泄漏或交付报请核定‘国家’机密之事项”及“刺探或收集‘国家’机密”等三面向修正。其中“泄漏或交付‘国家’机密者”,原处一年以上七年以下有期徒刑,现可处三年以上十年以下徒刑;至于“泄漏或交付报请核定‘国家’机密之事项”及“刺探或收集‘国家’机密者”,原处一年以上五年以下徒刑,现均可处一年以上七年以下徒刑。这显示民进党当局试图藉由加重处分,产生寒蝉效应以吓阻“国家”机密被泄漏与交付。
  三、《台湾地区与大陆地区人民关系条例》修正内涵

  2019年3月28日“行政院”院会通过《两岸人民关系条例第五条之三》修正草案,明定两岸协商签署政治议题之协议,应经“国会”双审议及人民公投之高门槛程序,建立两岸政治议题协议的民主监督机制。同时规范“主权‘国家’地位与自由民主宪政秩序之毁弃或变更,不得作为政治议题谈判及协议项目;违反本条规定所为之政治议题协商或约定,无效”。藉此排除任何有关两岸统一的政治协议。

  一、呼应“四个必须、三道防护网”

  民进党当局直指这项法案修正在于因应2019年1月2日大陆领导人习近平提出积极探索“两制台湾方案”、呼吁台湾各政党各界别推派代表进行“民主协商”等,意图统战分化台湾社会,消灭“中华民国”“国家主权”。民进党当局根据蔡英文于2019年元旦讲话提出“四个必须、三道防护网”,试图建立两岸互动的“民主防护网”,强化两岸互动可能影响主权之政治议题配套监督机制,以守护其所宣称维护台湾安全及整体利益之目标。

  民进党当局认为两岸政治议题协议攸关“国家安全”、全民利益及台湾整体未来发展,其性质有别于一般协议,处理程序须受更严谨之规范,并应强化民主监督机制。依据“四个必须”及“三道防护网”原则,推动修正两岸条例,研拟有关两岸政治议题协议监督程序的修法草案,内容包括两岸间涉及政治议题之协议,须由“行政院”向“立法院”提出协议缔结计划及宪政或重大政治冲击影响评估报告,并完成事前、事中及事后民主监督程序,经“国会”双审议、举行听证、全国性公民投票程序,获民主充分授权始得签署协议及换文。针对两岸政治议题的协商谈判,建立高标准、高门槛的民主监督机制,落实谈判公开透明、人民参与及“国会”监督。

  二、设定“国会”双审议、人民单公投”高门槛

  《关系条例》规范复杂程序及高门槛设计,两岸协议通过其机制形同两次“修宪”难度。两岸间涉及政治议题的协议,不论开启协商前的协议缔结或协商后的协议文本,皆需要经过与“修宪”相同的程序,唯公投复决仅针对最后协议文本。这与陆委会所提修正草案“国会”双审议、人民双公投”相比减少一次公投,原草案包括协商前得举办谘询性公投,规定“立法院”三分之二委员同意便可开启协商。

  但现条例新增订第五条之三明定涉及具宪政或重大政治影响的政治议题之协议,“行政院”应在协商开始九十日前,向“立法院”提出协议缔结计划与“宪政或重大政治冲击影响评估报告”,经“立法院”审议通过后,始得开启协商。前述缔结计划应经全体“立法委员”四分之三出席、出席四分之三同意,始能开启签署协议的协商。若“立法院”判断双方无法依缔结计划进行时,得经全体“立法委员”二分之一以上决议终止协商。

  三、新法比旧法在程序门槛更为严格

  原《关系条例》第五条规定,协议签署计划只需报请“行政院长”核定,事后将协议送回“立法院”备查即生效,若需要立法的则送“立法院”修法。国民党主席吴敦义与可能“总统”候选人皆宣称将与大陆当局签署两岸和平协议,主要系依循此旧法。新法规定当两岸完成谈判协商,应于十五天内报请“总统”核定,核定后十五日内由“行政院”公开协议草案完整内容,函送“立法院”审议,并再次提出“宪政或重大政治冲击影响评估”,同时“立法院”应举行听证。协议草案再经“立法委员”四分之三出席、出席四分之三同意,再由“行政院”送“中央选举委员会”办理全台性公投,有效同意票需超过投票权人总额之半数。

  此次涉及两岸政治协议通过采取从严门槛标准,如此复杂及耗费多时的协商、审议及通过机制,形同在程序性设计排除任何政党所提两岸政治协议,无论是“立法院”高门槛审议及公投高门槛同意通过,形成处处卡关的程序性障碍。两岸政治协议之审议与通过,奠立在政党高度共识及绝大多数人民同意。当前主要政党国、民两党,无论是在意识形态、“国家认同”及“国家”利益界定均属高度分歧,这象征台湾社会系属分裂社会,两岸政治协议之通过必须各政党及台湾社会具高度共识始有可能。
  肆、民进党修法限制两岸交流的政治意义

  一、模糊化两岸定位避免军事武统威慑

  蔡英文曾经表明主张维持两岸现状,提出依据《“中华民国宪法”》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务。然而,并未言明两岸关系性质是否系属“两岸一国”、“一国内部”关系;也未言明“宪法一中”、“一国两区”定位。尽管也曾表明“两岸关系就是两岸关系”、“两岸关系不是外交关系”、“两岸协议不是国际协定”,此看似“两岸关系为非‘国与国’关系”。但蔡英文在2019年1月1日提出“四个必须”、“三道防护网”,声明从未接受“九二共识”,认为“九二共识”就是“一国两制”、“台湾共识”就是反对“一国两制”。对大陆当局采取强硬两岸政策立场,毫无政治退让。

  但前述两项法律修正案中,民进党当局并无将“两国论”纳入作为修法主轴,在立法上仍未将“大陆地区”改为“中国”,这隐含“一国两区”定位两岸关系概念。依据《关系条例》第二条第二款规定:“本条例用词,定义如左……二、大陆地区:指台湾地区以外之‘中华民国’领土”,又该条例施行细则第三条规定:“本条例第二条第二款所称大陆地区,包括中共控制之地区及外蒙古地区”,是两岸人民关系条例之适用范围及于外蒙古地区。换言之,民进党执政下《关系条例》修正仍是立基“一国两区”、“大陆地区”系指“台湾地区以外之“中华民国”领土”。

  这显示民进党在两岸定位主张上,仍是主张“维持现状”的模糊状态。大陆当局对台政策转向“反独促统”,从宣称反对“台独”、处置“台独”、遏制“台独”到挫败“台独”,反独“三个任何”到“六个任何”条件;反对去中国化的文化“台独”、渐进式“台独”;尤其是台湾正名运动及法理“台独”,抵触大陆当局对台动武的底线与红线。根据《环球时报》调查显示,曾有85%大陆民众支持以武统方式统一台湾。大陆当局宣称绝不会做放弃武力攻台的承诺,这就产生战略性吓阻作用,避免台湾当局触犯“法理“台独”、“正名运动”的底线。因此,《关系条例》、《国保法》修订虽紧缩两岸交流及加重处分强调吓阻作用,但并未涉及《法理‘独立’》,避免对台湾安全产生明显而立即危险。

  二、紧缩交流边缘化泛蓝联盟的两岸话语权

  大陆当局对台政策策略旨在透过两岸经济社会文化的融合发展途径,达成“融合渐统”目标。对台采取单边主义行动,不待协商而推动“惠台31项措施”,民进党当局则提出39项因应措施。在反制两岸交流方面,则是运用严格法律手段采取复杂程序规范,导致两岸政策更趋于紧缩与强硬。同时,在两岸交流态度上也呈现更为强硬立场,例如改变原对民众、团体及地方政府参与海峡论坛立场,2018年提出“不鼓励、不禁止”地方县市政府组团参加;2019年改成“不乐见”地方政府参与。
  民进党当局祭出《关系条例》,宣称参与的政党、团体若“妨害台湾安全利益”,依据《人民团体法》、《政党法》最严重可以处以解散。以“妨害台湾安全利益”限制两岸交流,此种概念相当模糊不明确,是一种不确定性法律概念,其最终解释权仍在执政的民进党当局。尤其执政者标签化海峡论坛目的为“统战分化”,试图制造吓阻性“寒蝉效应”,藉此“反统战分化”产生解离“磁吸效应”作用,从而边缘化泛蓝政治联盟对两岸关系参与权。

  伍、结论

  民进党当局对“国保法”及《关系条例》修正,边缘化国民党两岸政策角色及影响,不仅几乎排除国民党领导高层参与国共论坛、海峡论坛及召开马习会、吴习会可能性;甚至形同从制度规范及程序设计,排除任何两岸政治协议通过可能性。“国会”双审议、人民单公投”高门槛程序设计,比“修宪”程序更为严格,即使刚性“宪法”修改程序与通过门槛,亦无此繁琐与要求。其隐藏的政治动机及目的,实际上是排除两岸从事务性、功能性、经济性协商进入政治协商及谈判,避免台湾踏入统一谈判的进程中。

  就此而论,有关“两制台湾方案”探索、台湾政治地位安排、终止敌对状态、建立军事互信机制、签署和平协议及拓展国际空间协商讨论,皆是困难重重。然签署政治协议的程序性障碍固然门槛过高,但属于一般性两岸协议其监督也仍付之阙如。民进党当局原属意制定《两岸协议监督条例》专法,但最后却变成修订《关系条例》。这种前后截然不同做法,引发泛蓝政治联盟质疑。国民党团表示任何政治协议皆攸关“国家安全”、人民福祉,针对单一类型协议修法,应回归《两岸协议监督条例》专法制定。亲民党团认为民进党搁置《两岸协议监督条例》制定及立法,却反透过修订《关系条例》设下严格程序规范政治协议,并以掌握多数暴力强行通过,实欠缺政策沟通与协商,恶化政党政治之良性运作。

  民进党当局修订通过《国保法》、《关系条例》,并无政党间协调与共识。这就存在着一旦2020年“总统”大选及“立法委员”选举,若产生政党轮替由国民党完全执政,也会试图重新修订立法,这将造成涉及规范两岸关系互动的法律,存在着变动不稳定性及影响法的权威性问题。民进党当局的单边立法行动,不仅边缘化国民党的两岸政策主导权;同时也反制大陆当局的“融合渐统”政策与措施。双方两岸政策的单边行动冲突,形同“磁吸效应”与“寒蝉效应”的相互抗击,两岸关系因欠缺国民党的缓冲区作用,而陷入政治僵局及冲突的恶化循环状态。

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