反修改运动显示了两种制度整合的难题
中评社香港8月17日电/北京航空航天大学高研院、法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《反修例运动与两制融合难题》，作者认为：此次反修例运动再次暴露了央港关系深层次结构性矛盾并未真正解决，香港在回归22年之际依然是严格的“制度离岛”，“一国两制”的全面准确实施依然面临严峻挑战。香港反对派占领立法会并成功瘫痪立法，则进一步塑造了香港社会运动的历史记录和巅峰体验。循此演化，今后的23条立法、国民教育条例等绝无可能顺利通过。反对派任意升级政治对抗、在中美贸易战之际变相站队美国一边的政治行为，可能有短期功利性的斩获，但长远来看必然遭遇重大政治失败。中央更不信任，香港民主之路也因此会更加艰难。香港反对派及内地某些学者趁机倡议的“重启政改”论更是火上浇油，不合时宜，将持续置香港于“过度政治化”陷阱，加重本土主义政治对抗和撕裂社会效应，迟滞香港与大湾区及国家发展主场战略的融合进程，是不负责任的空泛之论。新时代的香港角色不再是单纯依靠欧美体系服务国家初期现代化，而是深度参与和支持国家的“一带一路”及粤港澳大湾区战略，支持国家正在主导及展开的全球治理新秩序的建构行为。
文章内容如下：
引言：一起命案引发的香港社运风暴
香港是“购物天堂”、自由港和旅游天堂，在这些自由和繁荣背后，人们想不到香港还是一个“逃犯天堂”。由于香港未能建立与内地、澳门、台湾及其他一些司法管辖区的逃犯移交互助协议，亦未能建立一种确保效率和信任的个案移交制度，导致香港与外部司法管辖区的逃犯移交陷入某种制度洼地。这对于香港的法治、安全及国际司法合作构成不利影响。今年台湾发生的陈同佳案，一起香港居民杀害香港女友的刑事案件，由于港台之间缺乏逃犯移交协议，也缺乏有效的个案移交制度，导致嫌疑人迟迟不能受审伏法。由于司法证据的完整性与唯一性，如果逃犯不能及时移交，即便在香港提起诉讼亦难以获得足够证据支撑定罪量刑，最终仍然放纵犯罪。特区政府本于弥补本港法治漏洞的单纯动机，启动对本港逃犯条例之修订，试图在“协议移交”之外创设“个案移交”制度，以便利香港与未签署移交协议的司法管辖区之间开展逃犯移交互助合作。此次修例由个案引发，但其意义确实在于填补香港法治的固有漏洞。
作为法治社会，香港人对于这一修法行为本应理解和支持。特区政府乃至中央亦未曾预料修法过程如此一波三折，甚至引发了多次抗议性的大游行，6月9日及12日的游行更是达到了人数及压力展示的峰值，据称超过了2003年反23条立法的大游行。游行是非暴力的，是合法的，但反对派展现的议题掌控力和组织动员力是惊人的，所施加的政治压力包括包围甚至占领立法会的运动威慑策略，已经超越特区政府管治能力的常规限度。国际势力尤其美国更是在贸易战之际将反修例运动视为对华施压的一张牌，对香港反对派提供了史无前例的政治支持，不仅有反对派访美时以极高规格（副总统、国务卿、众议院议长均有接见）的政治礼遇和鼓励，更有通过多种形式的在地辅导与支持。台湾独派团体甚至民进党政府对此次香港反修例运动提供了最大强度的介入和支持，以“太阳花学运”的全套技战法予以实战性辅导，以最大限度污名化“一国两制”，捞取最大的选举政治利益。来自国际势力的超强支持一扫反对派占中之后的政治颓势，如同焕发了“第二春”，通过系列大游行展示了极强的街头动员与极限施压能力。大游行之后，特区政府考虑到降低政治冲突烈度及修复法治秩序，宣布无限期暂停修例，并开始检讨政策错失，聚焦经济民生。然而反对派将特区政府的妥协包容视为软弱可欺，进一步升级抗争力度，终于在7月1日爆发了暴力占领立法会的“港版太阳花运动”，造成反修例运动的极高潮，但也因其过度使用暴力及严重破坏法治的恶劣性质而造成道德正当性基础的自我消解。暴力占领立法会也同时带动香港社运民意的拐点到来，运动由盛转衰。
此次反修例运动以逃犯条例修订争议为导火索，实质上牵引出香港回归以来的多层次矛盾冲突以及两制根本性的融合鸿沟，更有对新时代中央香港管治政策总体方向的对抗和背反。此次社运风暴甚至使资深的香港法律学者亦观察失准，比如陈弘毅教授在运动中期曾撰文评析这是“完美风暴”，立场倾向于肯定市民抗争的合法性及结果，但7月1日暴力占领立法会之后即刻发表个人独立声明，反对社运暴力破坏法治，反对公民党偏袒社运主张。
占中之后的香港治理策略，中央已明确转向“依法治理”和“有序融合”，反对派的极限施压即便有超强的外部支持亦不可能逆转这一管治新方向。只是对抗强度会升级，中央的管治与融合措施会加强。问题是，此次反修例运动再次暴露了央港关系深层次结构性矛盾并未真正解决，香港在回归22年之际依然是严格的“制度离岛”，“一国两制”的全面准确实施依然面临严峻挑战。但我们正可以借此机会更好地诊断香港问题，思考和提出结构性的治理对策。
一、修例触发恐惧：法律问题政治化
特区政府在准备修例草案时未能充分估计反对派的政治反弹能力及国际势力的干预能力。最初的修例草案在逃犯移交的罪名范围、起刑点以及逃犯程序权利保障上确有不完善之处。特区政府的考虑可能偏于简单，以为逃犯条例本来就有“协议移交”制度，此次不过是确立一种无协议条件下的“个案移交”制度，对罪名和起刑点未做认真考量及精简处理。按照既往逃犯移交法律操作，对无协议的移交需要立法会以附属立法方式逐案讨论通过，程序控制较严格，也因此较为拖沓冗长，而且立法会审议必然涉及政治化问题，于司法处理亦有所不妥。根据修例草案，“个案移交”由特首主导，无需立法会个案审议，其效率和程序简便性大为增加。尽管仍有司法监督，但特首的移交决定法院通常很难更改。正是由于修例引起了“个案移交”决定权从立法会主导向行政主导的制度性转移，这就不仅悄然改变了香港的立法与行政关系，也刺激了潜在“逃犯”的切身安全感和自由权利。对于可能涉及移交范畴的香港人以及在港逃犯而言，特首与中央的密切关系使得特首决策的可信度降低，内地司法与法治的不健全又增加了对不公正审判的恐惧感。对内地法治的不信任是反修例大游行的主因。
经过6月前两次大游行以及国际社会某些势力的强力施压，特区政府已对条例草案有所修正：其一，缩小可移交罪名的范围，由46种罪名缩减至属于最严重刑事犯罪的37种罪名，符合国际逃犯移交惯例；其二，大幅提高移交起刑点，确定为7年以上刑期的重罪才移交；其三，实行“双重犯罪”原则，被移交者的行为必须在香港及移交目的地同时构成犯罪；其四，本港的司法监督程序，即特首的移交决定可以受到法院司法复核。在6月9日晚间特区政府针对大游行的官方回复中，这些修例草案的要点及较为健全的保护性法律程序已清晰列出，然而反对派及大游行民众并不买帐，依然共同沉浸于一种“送中恶法”的政治魔咒之中。
这里就存在了“一国两制”下香港“法律问题政治化”的一般逻辑：只要是有利于国家主权、安全与发展利益的立法和决策，反对派都一概视为破坏香港司法独立与自由的“恶法”。这种逻辑在23条立法、国民教育计划、政改决定、一地两检决定甚至大湾区规划决策等重大事项上皆然。反对派理解的“一国两制”仍然是“井水不犯河水”，是“两制”与“一国”的象征性连接与实质性疏离的状态。这种特定的状态是回归初期的事实，但却不是“一国两制”的初衷，也不是“一国两制”的规范状态。反修例大游行显示出香港反对派仍然没有走出“逢中必反”的逻辑怪圈，仍然以紧密联系及融入西方体系作为安全感的唯一来源。
反对派积极抗拒“一国”对“两制”的合理正当整合，抗拒基本法上涉及“一国”法律利益条款在本地立法中的具体化。这种取向及其现实化的政治表现，必然进一步刺激中央循着“全面管治权”轨道加强对香港自治权的监督与塑造，加强对香港社会的国民教育，加强对危害国家安全行为的立法与行政管控。反对派亦十分清楚仅以一己之力无法对抗中央合法且合理的制度整合，包括大湾区的经济社会融合，于是加大了对外求援的力度，甚至如黄之锋之流不惜要求美国制裁香港，以自残方式逼迫中央让步。就像占中一样，修例已经由法律问题政治化，大游行更是将政治问题街头化乃至于民粹化。反对派经由此次“士气大涨”后的持续性滋扰行为亦将有增无减，这些都将进一步考验特区政府管治能力，亦考验中央管治权威和智慧。
二、社运超限战：占中并不如烟
6月以来的大游行及暴力升级事件表明，占中并不如烟，占中范式已经成为香港反对派社会运动的固有技战法。此次更是多有继承和升级。占中之后，尤其经历政改失败，香港在一段时期内转入“经济民生”的重建，在林郑特首的亲民有为风格及中央相对宽松的融合发展策略下，似乎香港问题已有结构性解决的趋势。外部来看，特朗普主义下对“香港牌”的放松使用甚至闲置，对传统颜色革命效用的质疑及经费断供，一度导致香港反对派偃旗息鼓。加之占中之后香港青年本土派向传统泛民主派政治夺权，亦造成反对派话语、路线和力量的分裂重组，甚至有碎片化趋势。然而，中美贸易战使得“香港牌”与“台湾牌”一样重新变得更为重要，美国支持香港反对派的传统路线在美国国家利益的驱使下重新启动并发挥作用。美国不仅以《香港政策法》审议评估为武器威胁取消香港单独关税区地位，更以超强的社会运动动员与支持，再次挑起香港渐然低谷化的街头抗争。
如今，香港街头政治重新“满血复活”，反对派更是意图“二次占中”，有社运超限战之趋势。与占中追求普选相比，此次社会运动设定的核心价值目标是“安全”，香港每一个人的自由安全。普选或为政治民主的进步诉求，但并非每一个人都关切，然而反对派炮制的“自由安全”却是香港每一个人的核心关切。反对派误读修例草案，污名化内地司法与法治，以多种形式制造恐怖性话语和场景，刺激了香港人内心对国家政治体制与法治的深刻不信任及恐惧感。占中尚且是在香港一地争取普选，无论是否争取到，香港依然故我，不过是政治民主寻求“增量化”的失败。逃犯移交则不是“增量化”失败，而是“存量化”失败，是固有自由权利的某种减损和威胁。即便是想像中的可能性，人们总是对权利减损或待遇恶化更为敏感。尽管特区政府剔除了商界犯罪和政治性犯罪的移交可能性，香港反对派仍然有效制造出了全民性恐惧。
这种港式恐怖感的来源正是150余年的“殖民史观”对回归20余年之“爱国爱港史观”的绝对优势。作为香港人，对内地的记忆和理解受到殖民史、内地革命运动史、全球化民主史、香港本土主义等多重因素的长期影响和塑造，对国家的不信任已深埋于历史深处及意识形态之中。“一国两制”的初始设计过于偏重回归形式及回归后对内地经济现代化的直接功用，在香港的“去殖民化”以及主权秩序的宪制设计上有所偏差，造成回归后的“人心不归”以及香港精英层与西方势力的紧密利益与价值联盟关系。
占中运动尽管失败，但占中作为一场全新的港式社会运动，却为反对派所充分理解、认同及反复模仿。如今，6月的系列大游行证明这种继承和模仿是成功的。当然，最困难和危险的时刻还不是6月9日，而是7月1日的立法会“沦陷”时刻。相应地，二次占中已经演变为占领立法会。2014年台湾发生占领立法院的太阳花运动，对香港占中有着直接影响和启发。2019年，香港反对派占领立法会并成功瘫痪立法，则进一步塑造了香港社会运动的历史记录和巅峰体验。循此演化，今后的23条立法、国民教育条例等绝无可能顺利通过。反对派任意升级政治对抗、在中美贸易战之际变相站队美国一边的政治行为，可能有短期功利性的斩获，但长远来看必然遭遇重大政治失败。中央更不信任，香港民主之路也因此会更加艰难。香港反对派及国内某些学者趁机倡议的“重启政改”论更是火上浇油，不合时宜，将持续置香港于“过度政治化”陷阱，加重本土主义政治对抗和撕裂社会效应，迟滞香港与大湾区及国家发展主场战略的融合进程，是不负责任的空泛之论。
三、七一风暴：勇武路线的非法扩展
香港反修例运动潮起潮落，因七一占领立法会的极限暴力而迅速走向衰落，社运勇武路线盛极而衰。此次事件因特区政府主推逃犯条例修订引入“个案移送”制度而起，最初触及商界大佬安危顾虑，继而波及香港普通市民对内地体制与法治的深刻疑虑甚至恐惧，进而有美国、台湾等外部势力根据各自“战略性利益”强势介入，推波助澜。运动初期，特区政府对修例风险严重估计不足，只作为普通立法事务对待，预期社会不会产生较大反弹。这里存在香港“公务员治港”的政治判断与风险管控的视野和能力局限。由于危机管控及回应上的某些错失，以及香港积累已久的旧仇新怨，7月1日例行性的民主大游行没有成为焦点，激进的本土青年以围攻和占领立法会的勇武路线而占据了各大媒体头条，也刷新了香港“社运暴力化”的全新记录，对香港法治造成严重损害。
此次社运的暴力化在6月份的诸般事件中已有端倪：其一，此次运动对标“太阳花学运”，不使用暴力是无法达成占领立法会之最高目标，因此青年黑衣派的政治焦点从来不在所谓的游行广场，而在立法会议事厅；其二，通过网络社交软体Telegram等进行的政治动员口令与指南中已包含暴力的择机使用及避险技法；其三，青年运动人士尤其是学生被教导和灌输一种偏狭的正义观、责任感甚至献身精神，导致出现个别学生自杀事件，为勇武抗争赋予更大的道德化色彩；其四，占中之后反对派内部一直存在和平路线和勇武路线的分裂和对抗，勇武路线在香港法治与社会压力下一直未能充分展现正当性和吸引力，甚至其代表性人物梁天琦被判六年监禁，此次运动中本土主义青年迫切希望改变勇武路线的受压制状态，标榜自身抗争的道德正当性与有效性；其五，特区政府及香港警方的过度克制在某种程度上被解读为软弱，给肇事者以某种错觉，导致其一步步升级暴力，直到无可挽回的地步。
暴力因素的焦点化，导致此次社运的道德合法性基础面临解体风险。实际上，7月1日围攻立法会现场已经出现了反对派内部的分裂症候：其一，有部分原定参与大游行及围攻立法会的示威人士中途退回，表示与已经异化的运动保持距离，划清界限；其二，严正声明反对暴力的香港精英团体与人士越来越多，显示香港民意拐点临近，早期支持者已不再支持，沉默者也不再沉默；其三，泛民主派部分议员苦劝青年黑衣派未果，甚至遭到辱骂推搡，显示运动内部和平路线与勇武路线的显着分歧；其四，现场出现数起青年黑衣派殴打无辜人士及制作使用危险武器的事件，引起现场示威人士的严重不满。这些分裂症候和现场暴力场景经过现场无数家媒体及智慧手机拍照、录音的多途径扩散，为全世界各个角落的各种人士所见证和惊愕。冲突场景里少有员警的镇暴行为，更多是青年黑衣派的暴力升级。也许香港内外对于修例仍然分歧极大，但对于运动过程出现的极端暴力则不可能有第二种立场，必然是共同反对。说到底，一切政治与法律文明的根本，在于提供和平生活秩序，如果和平不可得，那么人们所追求的自由、民主、法治、人权又附着何处呢？以暴力摧毁社会秩序，是一种自我扮演成社会公敌的行为。是暴力的升级以及占领立法会的极端巅峰英雄主义体验，从道德根基处解体了这场运动的正当性。
在7月1日庆祝回归22周年的庆典讲话中，林郑特首再次提出政策检讨及侧重经济民生方向，指出了后运动阶段政府管治的基本方向，预期高度政治敏感性的相关立法议题会暂予搁置。
总之，反修例运动的异化及本土激进派对“一国两制”底线的冲击和挑战，试图同时伤害国家利益和香港根本利益，追求一种虚无缥缈的“本土完全自治”或“港独”迷梦，这是国家和香港需要共同加以反对和遏制的。我相信香港大部分法律人（除了部分政治化的政客型律师）会支持政府依法检控以恢复法治秩序的，这不仅是他们的职业伦理和生命线，也是香港繁荣稳定的本地基石。
四、重思一国两制：融合难题凸显
这不是一场“完美风暴”，而是香港民主民粹化及抗争暴力化的“法治暗黑时刻”。如果我们对这场反修例运动进行分期的话，大致可以分为如下三个阶段，从中可以观察评估此次社运的变质与异化：
第一阶段为2019年2月-5月，特区政府立法闯关阶段，以快速立法程序寻求逃犯条例修订以提供个案正义和弥补法律漏洞，动机善良，操作程序及方法有误，引致社会反弹，反修例运动兴起，政府立法进程遭遇挫折。在第一阶段，反对派成功地将“法律问题政治化”，利用民众恐惧心理和对内地法治的片面理解展开了超强的政治动员，释放出不断增强的社会政治压力。
第二阶段为2019年6月，反修例运动巅峰阶段，出现数十万人的数次大游行，释放强烈的反对性民意，政府权衡利弊，决定无限期暂停修例并检讨政策错失。第二阶段的大游行规模和人数创下香港回归以来之最，对特区政府管治权的瘫痪效应放大到前所未有之程度。这种异常的政治景象完全超出了一般人对香港的认知和理解，我们看到了一幅“强社会、弱政府”的艰难管治场景。《联邦党人文集》的核心教诲之一就是，政府必须首先有权威和能力进行统治，才能提供民主善治的系列公共品。特区政府表面上是“行政主导”，实质面临着“四座大山”即立法会拉布、能动主义司法复核、过于保守的公务员体系及不断激进化的社会运动之重重“围困”而难以有效施政，这是“一国两制”下香港本地管治的特殊制度困境，特首即便能力再强亦难以有效腾挪。此次运动之后，如何加强行政主导的制度保障也是应当研究的重要课题。
第三阶段为2019年7月之后，以七一占领立法会事件为标志，反修例运动的基本诉求以政府暂停立法而得到回应，部分激进人士占领立法会、瘫痪管治权的暴力行为早已超出运动原初指向，而异化为一种隐约指向国家、直接针对特区政府、严重冲击“一国两制”与基本法秩序的勇武抗争路线的新范式。这一新范式是香港民主运动的质变和灾变，特区政府应当依法检控和遏制，香港泛民主派应当主动切割以避免遭受夺权及侵蚀，维护香港民主政治的基本道德底线。第三阶段应当是运动降温退场，特区政府实现民意逆转、推动“政治问题法律化”、依法严格精准检控以明晰合法抗争界限的理性收尾阶段。
不过，此次大游行及七一风暴亦表现出新时代香港与内地融合的实质性难题以及香港管治的结构性困难，不得不察：
第一，香港对内地体制与法治的不信任仍然是根深蒂固的。这不仅来源于香港法治与西方的完全一致性及香港人的制度优越感，而且来源于内地法治与治理现代化进程未能充分完成及结构性成熟，甚至内地近些年出现的“左转”现象更加剧香港人的融合疑虑。
第二，反修例大游行暴露出中央在港管治权的不健全和虚弱性。“一国两制”下的高度自治权本来是中央基于信任而授予香港地方的，但却被香港反对派及外国势力滥用来对抗中国国家利益。蓬佩奥的一席话甚至超过了中央的多次喊话，美国对香港的超强影响力和“影子管治权”不容忽视。
第三，特首权威及行政主导制受到进一步冲击。基本法确立的尽管不是最为典型的行政主导制，但偏向于行政主导制，尤其突出特首对特区及国家的双重负责制，但这一体制在回归以来面临香港本地的四座大山而渐趋弱势化：立法会拉布、司法复核、社会运动及公务员保守性抵制。即便是林郑特首这样的资深“公务员”仍然面临这样的结构性困局。
第四，大湾区融合面临多重制度与文化障碍。大湾区为“一国两制”和香港发展提供了通向未来的妥当道路，但香港精英对此怀有疑虑，害怕“被规划”，害怕丧失香港特性与自主性，害怕香港融入湾区就是降低国际地位，害怕内地体制与法治更强有力的体系性整合。这些害怕背后仍然是对西方的根本留恋及对国家体制和发展前景的不信任。
第五，不容忽视台湾对“一国两制”的污名化及对香港反对派的政治支持。大游行发生后，台湾陆委会及蔡英文乘机“抽水”，一方面从自由民主普适价值角度力挺香港反对派；另一方面污名化“一国两制”，吓阻堵塞台湾民众对“一国两制”台湾方案及两岸民主协商的意愿与空间。
第六，此次大游行中的反对派社会动员组织技术大有进步，建制派进退失据，形式偏旧，战力不强，需要检讨改进。建制派的社交媒体动员能力、议题与议程掌控能力、宣传话语的更新及系统化能力以及与民意敏感性的精准互动能力均较反对派有较大差距。如何增强建制派的论述、行动及民意沟通能力，是修例暂停之后建制阵营政治检讨的重点议题。
五、结语
总之，大游行及七一风暴标志着占中范式重新归来且有暴力升级，也标志着中美贸易战下“香港牌”再度升温，更折射出香港行政主导制的现实困境及中央在港管治能力的结构性短板。从具体事件而言，条例经特区政府修订后已经基本完善，反对派的政治要求超过合理范围，政府退无可退，中央亦不可能退，条例通过问题不大。从长期管治来看，大游行暴露出香港反对派向“忠诚反对派”转型的失败，也暴露出美国在香港“影子管治权”的强大影响力，进一步坐实了香港存在“国家安全性漏洞”的制度软肋。这些症候是“一国两制”面对的真实挑战，也是香港问题复杂性及国际政治秩序急剧变迁必然带来的现象。同样经历占中考验，特区政府及中央亦在政治与法律上成熟不少，尤其在中美贸易战下，国家体制与法律秩序正在经历更为严谨和理性的调整与重构，相信此次逃犯条例争议及相应的政治斗争经验，亦可进一步提升国家应对“一国两制”制度挑战及美国全方位施压的综合治理能力。
民族复兴无坦途，这是世界历史给出的基本教诲。“一国两制”内蕴坚韧的国家理性，即国家对港澳的高度自治授权与港澳对国家持续贡献力的理性结合。中央治港的出发点始终在于确保香港高度自治和繁荣稳定的同时，推动香港对国家的现代化与国际化做出更大的贡献，实现国家发展与香港发展的互利双赢，并以此双赢结果在政治上说服国内其它地区持续接受香港高度自治的特殊宪制性地位。新时代的香港角色不再是单纯依靠欧美体系服务国家初期现代化，而是深度参与和支持国家的“一带一路”及粤港澳大湾区战略，支持国家正在主导及展开的全球治理新秩序的建构行为。香港反对派一叶障目，自私偏狭，美国则基于全球战略利益遏制中国，哪张牌好用用哪张，香港只是被利用，甚至可能被牺牲。只有国家是香港利益和发展前途的最终责任人。“一国两制”决定了国家不可能放弃香港，目前的大游行及政治法律争议不过是融合发展触及到的阵痛而已，但阵痛之后是新生，香港各界应当有所警醒，增强信心、责任感和理性行动力。
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