中评智库：美台海政策的调整与影响

不与中国大陆搞好关系，仅靠美国人，台湾不可能安全。

　　中评社香港10月27日电/国防大学国家安全学院教授史晓东博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊10月号发表专文《特朗普政府台海政策调整及影响》，作者认为：印太战略背景下，美国台海政策调整虽然力度不小，而且台湾还有一个奉行“台独”主张的执政当局极力配合，但总体效果应当说不怎么样，至少没有预期的那么好。从根本上说，这是大陆实力增长的结果，实力强了，无论对台还是对美，做工作的手段就会多，影响力就会强，这是想挡也挡不住的。从实际效果看，未来美国调整台海政策的实际效果是有限的。可以预言，美国打“台湾牌”的最好时候已经过去了，其效果总体是递减的。虽然它有时可能会让我们感到很难受，但改变不了在台海地区“我攻美守、我进美退、我强台弱”、统升“独”降的大趋势。文章内容如下：

　　2019年1月2日，习近平主席在纪念《告台湾同胞书》发表40周年大会上的讲话指出：“台湾问题是中国的内政，事关中国核心利益和中国人民民族感情，不容任何外来干涉。”①长期以来美国利用两岸中国人之间的矛盾，在台湾坐拥许多不正当的、非法的权益和影响，成为阻挠中国统一、纵容“台独”分裂势力滋生坐大的主要外部条件。2017年美国提出“印太战略”，恰逢坚持“台独”主张的民进党蔡英文当局在台执政，在美国实施印太战略背景之下，美国对台战略发生了自中美建交以来最深刻、最全面、最广泛的调整。

　　一、特朗普政府台海政策调整的主要表现

　　（一）强化基于民主自由的价值观同盟

　　长期以来美国一直把台湾视为国际社会“自由民主大家庭”的重要成员，把“保护台湾自由民主的政治制度和生活方式不被改变”作为对台政策的基本目标。特朗普政府上台以来，在极右势力勃兴的情况下，自由民主成了强化美台关系的最好理由。美国政客动辄称台湾为亚洲“民主的灯塔”，强调“台湾是亚太地区民主化程度最高的地区之一，对于整个亚太地区的民主化进程具有示范作用,与美国提出的‘自由开放的印度-太平洋愿景’是一致的、吻合的”。在此基础上，认为台湾应当在“印太愿景”中扮演关键角色，做出更大贡献，并且声称美国有责任确保台湾“民主制度的保存”。
　　（二）台美官方互动交往频繁

　　中美建交以后，美国曾经对美台官方交往作出严格限制，甚至连国会图书馆的职员，由于支领联邦政府的薪水，到台湾休假也得先向国务院报备。美国国务院官员到台湾瞭解情况，也都是秘密前往。但这种情况在冷战结束后被突破，1992年12月，美国公开派部长级贸易特别代表访问台湾，这是美国政府对华政策的一次大倒退。此后，在陈水扁执政时期也出现过美国官员访台的情况。总的看，美国官员访台基本把握了稀少、非政治性、层级较低、行动低调的原则。但是，特朗普政府上台后，美国频频派出官员访台，有的是负责东亚事务的副助理国务卿、国防部官员，至于前任军政高官，比如前任议长、副国务卿等等就更为经常。他们到台湾以后公开与台湾地区领导人同台，高调出席各种活动，发表挺台言论，为蔡英文当局撑腰打气，故意挑拨两岸对立。不仅如此，美国还为蔡英文当局高官赴美活动大开绿灯。现任“立法院长”苏嘉全、台湾防务部门高级官员以及前“行政院长”游锡堃等也都曾以各种理由赴美窜访。台湾地区领导人蔡英文多次以“过境”为由赴美活动，参访美国官方机构，并在出访目标国家与美国外交人员同台活动，故意显示美台关系“新突破”。

　　（三）安全上加大对台湾支持力度

　　维持美台军事安全关系是美国的一贯政策。长期以来美国通过对台出售武器、帮助台湾训练军事人员、支持台湾发展军备等手段，不断在安全上给台湾以支持。特朗普上台后，美国对台湾的军事支持明显加大。一是公然宣称要把台湾纳入美国亚太安全架构中。《美国国家安全战略》报告明确提出：“我们将在坚持‘一个中国’的政策下，继续与台湾保持密切的联系，包括根据《与台湾关系法》所作的承诺，为台湾提供‘合法’防卫需要和威慑力量。”②美国政府现任高官公开鼓吹提升美台军事关系，现任五角大楼负责亚太事务助理防长的薛瑞福声称，台湾应被纳入美国在亚太区域的安全架构中。他在参议院人事任命听证会上称，如果获得任命，“将台湾作为他会致力建设‘安全伙伴’关系的优先之一”。他坚持自己“有发表文章支持美台军舰互访的记录”，希望以此“支持美国支持台湾、威慑中国的政治目标”，公然声称支持美国对台军售程序正常化、例行化，并妄称这与美国自己定义的“一中政策”完全符合。

　　二是对台售武有新升级。特朗普上台后，美国亲台人士多次提到台湾应当主动向美国提出购买武器。2017年6月宣布对台军售14.2亿美元。2018年9月25日，3.3亿美元。2019年4月4日，903万5484美元，支持台湾在台北部署爱国者防空系统。2019年4月15日，5亿美元，继续为在美国空军受训的台湾空军F-16飞行员提供训练和后勤。这是美台首度公开具有军事合作意涵的项目。此举等于向外界宣布，美台军事全作除了武器销售、后勤维修及情报分享外，还涵盖武器作用训练及战术交流等关键领域。最近，更是公开宣布向台湾出售80亿美圆军售，提供最新型号的F16V战机。
　　三是帮助台湾发展军力特别是不对称战力，对台军建设下指导棋。所谓不对称战力，是指台军依托台海地区特殊的地理条件和海岛防御作战的优势，针对解放军对台作战中的关键节点进行重点打击以瘫痪、迟滞解放军作战进程的能力。蔡英文上台后特别强调发展不对称战力。对此，美国十分支持。美国通过的“2019财年美国国防授权法”（H.R.5515）议案要求，美国国防部长与国务卿协商，提出加强台湾自卫能力的建议与计划，包括扩展美军与台湾军方的高层接触与联合训练；支持美国对台军售，特别是发展不对称战力。美台每年下半年举行美台国防工作会议，台方一般派出主管军备的“副部长”赴美参加，美国则派主管亚太的副助理国防部长到会，就台湾在印度-太平洋和美台防务关系中的角色进行定位，评估应对安全威胁的方式，对台湾防卫作战下指导棋。

　　四是加强各种形式的军事接触，鼓吹美台军事交流升级。特朗普上台后，美台军事接触步伐明显加快。现有接触方式主要包括：⑴高层互访。⑵美国派出退役和现役人员赴台参加“汉光演习”等各种演训活动。⑶台军高级将领访问美国，洽谈军力发展、观摩出席美军重要军事活动。⑷邀请台军参加演训，为台湾培养军事人员（2019年903万美元帮助台湾培训飞行员）。⑸非传统安全领域合作，甚至要求台方在南海问题上配合美国的政策步调以提升美、日、台三方的政策协调能力。

　　（四）帮助台湾维持国际空间

　　为反制蔡英文当局“台独”分裂力度，2016年以来中国大陆先后与圣多美和普林西比、巴拿马、多米尼加、布吉纳法索及萨尔瓦多等台湾5个“邦交国”建立或恢复外交关系，停止台湾参加世卫组织大会、国际民航组织大会等具有主权国家参与的国际组织活动，还要求一些不符合一个中国原则的航空公司改名。对此美国给予激烈反对。特别是中国与巴拿巴、萨尔瓦多等中美洲国家建交后，美国向这些国家“发出强烈资讯，即此类行动将会产生后果”。美国甚至召回相关国家大使以示惩罚，国会在新就任大使上任前举行听证会，要求他们保证所在国不会支持中国。对于台湾失去世卫组织大会、国际民航组织大会观察员资格，美国予以强烈抵制，指示其代表团与台方派出的“代表”在会议期间公开活动。对于航空公司改名一事，美国公开指责大陆以国家权力挟持商务活动、支持美国航空公司与大陆对抗。

　　（五）连续出台一系列挺台法案

　　特朗普上台后，连续签署一系列违反一个中国原则、支持台湾的法案，主要包括：《2018财年国防授权法》（2017.12)、《与台湾交往法》（2018.3)、《2019财年国防授权法》（2018.8）、《亚洲再保证法》（2018.12）。这些法律公然把“与台湾关系法”、“六项保证”等严重违反中美建交原则的内容称为“美台关系的基石”，鼓吹以此为基础加强美台军事关系，提出美台双方军舰相互停靠对方港口，要求政府解除美台高官互访限制、制定政策支持台湾参与国际组织。尽管美国行政部门在执行权力方面作出保留，但相关内容一旦实施，将严重冲击中美关系政治基础。

　　以上是印太战略背景下美国台海政策调整的主要做法。我们可以看到，美国的政策调整既有很强的现实针对性，同时又具有很强的基础性和结构性特征。
　　所谓针对性，是指针锋相对与中国大陆对着干，凡是大陆支持的，他就反对；凡是大陆反对的，他就支持。2016年5月民进党蔡英文当局上台以后，顽固坚持“亲美抗中“的路线，大肆推行“台独”分裂主张，两岸关系对抗性明显增强。针对这种情况大陆对蔡英文当局采取了一系列反制措施。政治上中断两岸官方交流，军事上采取了绕岛巡航、军事演习等系列施压措施，外交和国际空间方面打掉台湾当局5个“邦交国”，停止台湾以“观察员”名义参加世界卫生组织、国际民航组织大会，要求44家国际民用航空公司对“台湾”作出符合一个中国原则的更名，经济和民间交往方面压缩大陆赴台旅游人数，等等。这些措施沉重打击了蔡英文当局的嚣张气焰，使蔡英文当局“维持现状”的承诺根本无法兑现，引起了岛内民众对蔡英文当局的不满。对此美国一概不接受。美国认为，蔡英文虽没有承认“九二共识”（美国历来不关心两岸共识的内容），但也没有像陈水扁那样搞“台独”分裂活动，而是努力维持台海和平稳定现状。美国进一步认为，是中国大陆在改变台海现状，胁迫台湾接受他们不情愿接受的政治条件，美国要求大陆无条件与台湾“民选”当局进行对话。对于大陆采取的一系列反制措施，美国都强烈反对。美国台海政策的调整，很多就是以对抗大陆反制蔡英文当局措施为名提出的，具有很强的针对性。或者说，在大陆与蔡英文当局的斗争中，美国明确站在蔡英文当局一边。

　　所谓基础性、结构性特征，是指美国台海政策的调整，很多并非就事论事，而是“政治交往与军事合作同时提升、立法推进与个案推进齐头并进”，大有突破美国历来坚持的“一个中国政策”框架的趋势。

　　其实美国国内确有一部分人认为“一个中国政策”束缚手脚，已经过时。比如，2017年11月，“2049专案研究所”执行主任石明凯（Mark Stokes）就宣称，美国的两岸政策已过时，应进行某种重估，唯一实质性的就是“与台海两岸都实现外交关系正常化”。一些亲台议员走得更极端，在国会听证中直接称台湾为“国家”。

　　对于美国台海政策的调整是否突破“一个中国政策”框架，美国人有不同的认知。比如特朗普政府现任助理国防部长薛瑞福就认为，美台高层互访、“美舰泊台”等做法符合《与台湾关系法》，不违背美国自己定义的“一个中国政策”。美国相当多的人都是这样理解的。为什么会这样呢？这里关键是对《与台湾关系法》的理解问题。中美建交以后，美国片面制定《与台湾关系法》，美国一直把“一法三公报”建立的政策框架称为“一个中国政策”框架。其实，如果认真读一下《与台湾关系法》，就会发现这个法性质非常恶劣。它不仅规定了对台湾提供安全保证，还有大量涉及所谓自由民主与人权以及在国家社会如何维护台湾权利等问题。从本质上说，该法是把台湾作为一个类似国家的“政治实体”来看待，实质是继续坚持“两个中国”、“一中一台”政策，这就否定了中美建交的政治基础。比如该法规定的宗旨是“维持美国人民同台湾人民之间的商务、文化和其他关系”。同中美建交公报相比，“其他非官方关系”中的“非官方”一词被删除。所有这些，都为今天美国调整台海政策埋下了伏笔。

　　对于《与台湾关系法》的性质危害，当时中国政府并非没有意识到，也不是没有进行斗争，相反，我们进行了坚决斗争。当时领导这场斗争的邓小平甚至在内部指示，要认真做好中美关系倒退的准备。在中国政府的强烈抗议下，美国政府以照会形式正式回复：“美国政府将遵守同中华人民共和国达成的关于建立外交关系的各项谅解，国会最后通过的《与台湾关系法》并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律。”美方的这个解释当然是一种狡辩。
　　此后，邓小平多次在不同场合，尖锐指出《与台湾关系法》的危害。他指出：“对中美两国关系投下阴影的主要是《与台湾关系法》，这个法太伤害中国人民的感情了。这个法规定的不只是美国与台湾保持非官方的文化、商务关系，而是涉及政治领域，特别是涉及中国的主权。即使解决了美售台武器问题，但也只是解决了我们两国关系中的一个问题，根本问题还是这个法。这是我们两国关系中的一个关键问题。这个法只要存在一天，就存在一天的阴影。”邓小平这些论述是非常有远见的。

　　以后的历史证明，美国历届政府基本采取当时外交复照所宣称的做法，也就是说，它对国会提出法案并非照单全收，而是扮演了“煞车皮”的角色。但是，今天特朗普有些不一样，他虽然对于国会意见有保留，但有纵容和“挂空档”的成分。当初邓小平担心的这些事情发生了。看来，围绕《与台湾关系法》的斗争还要持续，而且越来越将成为中美斗争的焦点。

　　二、特朗普政府台海政策调整的原因

　　为什么美国台海政策会发生这么大的调整变化？这里面很复杂，有国际格局以及台海形势基本格局中力量对比变化因素，有美国国内政治因素，也有美国政府内部运作以及特朗普总统个人特质的因素，还有蔡英文“台独”执政当局在美疯狂游说活动的因素。

　　首先是国际格局以及台海形势基本格局中力量对比变化因素。习主席指出，今天我们面临百年未有之大变局。这当然是指外部环境的变化。但是我们要看到，引起这个变化的主要原因，或者说主要推动因素是中国的迅速发展和崛起。这一事件不仅改变世界，也改变了台海形势的基本格局。从经济总量来看，大陆方面开始实行争取祖国和平统一大政方针的1979年，大陆GDP1781.81亿美元，台湾338.78亿美元，美国26321.43亿美元，大陆约是台湾的5倍，约是美国的7%；两岸隔绝状态结束的1987年，大陆2719.73亿美元，台湾1049.56亿美元，美国48702.17亿美元，大陆约是台湾的3倍，约是美国的5%；2018年，大陆131186.9亿美元，台湾5894亿美元，美国201999.5亿美元，大陆约是台湾的22倍，约是美国的65%。2018年，大陆7个省份的经济总量已分别超过台湾。可以说，现在大陆已经绝对地、不可逆转地拉开了与台湾的力量对比，也大大拉近了与美国的力量对比。这样的发展，决定大陆在台海形势基本格局中处在比以往任何时期都更有利的位置上，决定大陆制止“台独”分裂图谋的能力越来越强，推动两岸关系发展的能力越来越强，也对台湾产生了越来越大的影响。应该说，这种趋势是美国不愿看到的，也是“台独”势力不愿看到的。
　　第二，美国国内政治因素。简单地讲，中国成了美国国内存在的各种问题的替罪羊。这一点国内学者讲得比较少。美国这些年相对衰落是有其内在原因的，美国的问题突出表现在国内政治的分裂，表现为政治精英与普通民众的分裂、社会贫富差距日益扩大、两党政治恶斗、意识形态极化造成的政府低效甚至失能等等。比如贫富差距问题，奥巴马时期美国经济基本保持了2%的低增长率，另一方面，有限的经济增长大部分又被权贵阶层、金融集团所瓜分，造成美国橄榄形的社会结构发生变化，中产阶级逐渐萎缩，贫困阶层不断扩大。另外，种族问题、移民问题、吸毒、犯罪、控枪、同性婚姻等问题，由于两党意识形态分歧、政党恶斗长期得不到解决，这使很多美国人产生深深的挫折感。这些问题的发生发展，根本上是美国社会制度、政治制度本身造成的。但是，美国人又不愿意也没能力反思和解决这些问题，因此就要找一个替罪羊。国内就是奥巴马，特朗普逢奥巴马必反。国外很自然地选择了中国。美国人认为，这些年中国利用美国的政策失误，搭美国的便车，利用许多不正当的手段，实现了自己的发展，抢走了美国的饭碗，造成了美国的衰落。当然，替罪羊不只中国，其他像欧盟、北欧等国家，特朗普都要给他们算帐。但是中国是个头最大的，而且是一个社会主义国家，对美国威胁最大，因此必须进行遏制。特朗普一定程度上利用了美国人的这种民粹主义情绪。这种情绪表现在台海，就是“台湾亏欠论”。很多美国人认为，奥巴马执政八年过于迁就中国，亏欠了台湾，造成中国大陆欺负台湾，现在他们要把这个纠正过来。

　　第三，特朗普政府及其个人的特质因素。特朗普究竟是“不靠谱”还是“特靠谱”？这个大家有不同看法。但从其经历和执政表现看，有几点是可以很明显的。一是他缺乏国际政治的常识。二是无公职经历，而且高度自恋，听不进不同意见。第三是没有原则，唯一的原则是金钱。第四是没有诚信，出尔反尔，说翻脸就翻脸。所有这些，在他当选后与蔡英文通话这件事上表现得最明显，他根本不知道什么叫“一个中国政策”，只认钱，以至于当时一些长期研究中国的学者都写文章公开给他补课。其实他不仅不知道“一中政策”，也不知道美国外交政策，以至于在处理朝鲜问题时，根本不知道韩国在想什么，国防部长马蒂斯想给他讲美韩联盟，简直不知从何说起。特朗普的这些性格特征，一定程度上造成了在处理台海问题时被推着走的局面，也为未来台海局势增添了不确定因素。

　　第四，蔡英文执政当局在美疯狂游说活动的因素。长期以来，台湾无论蓝绿都把美国作为“太上皇”，对美国都是下了大功夫的。特别是蔡英文当局知道，与中国大陆搞不好关系，就必须更加重视对美关系。蔡英文当党主席时，因为竞选要争取美国人，就把自己的头号心腹、在美国有深厚人脉、号称民进党美国通的吴钊燮派到美国当民进党驻美代表；就职以后让吴当“国安会”秘书长、“外交部长”，这都是为了做美国人工作。美国国会中一直存在一股强大的亲台势力，参议院有五分之一以上议员是“台湾连线”成员，众议院中130多名议员是“台湾连线成员。很多重要职位像参议院外交委员会亚太小组主席、众议院外事委员会主席、外事委员会亚太分委员会主席等等，都被这些人把持着。特朗普政府内则有国家安全事务助理博尔顿、国务卿蓬佩奥、国防部负责亚太事务的助理国防部长薛瑞福等等。蔡英文当局对这些亲台人士什么手段都用。每次中美元首见面，蔡英文都派出多方人马到美国游说，让这些人保证美国不出意外。这些人成为美国调整台海政策的实际推动者。
　　三、特朗普政府台海政策调整的影响

　　美方的这些做法，给蔡英文当局对抗大陆提供了支持。蔡英文之所以拒不接受“九二共识”、敢于与中国大陆对抗，一个重要的理由就是”民主”，她把台湾民众用选票赋予她的权力扩大化，声称“不接受‘九二共识’”是大多数民众的“台湾共识”。在美国力挺台湾的情况下，她更有恃无恐，多次声称要做民主自由的一员，实质是“联美抗中”。

　　第一，特朗普政府调整台海政策的效果怎么样?

　　总的说，我认为效果很一般。主要有以下原因:

　　首先，从美国角度讲，美国仍把台湾当一张“牌”来打。美国完全出于自身遏制中国崛起的目的，而非真的为“台独”两肋插刀。既然是打牌，还是要考虑得失。美国人常讲，“台湾牌”不打白不打。但是打过了，打猛了，也不符合他的利益，因为他不能不顾及中国这个大国的反应。

　　其次，从客观上看，美国打“台湾牌”的制约因素越来越多。一是力量对比，中国已经今非昔比。二是人心和意志对比。中国高度重视台湾问题，我们称之为核心利益。相比而言，美国人则不是那么关心。据2017年5月19日美国的民调发现，美国人对于干预台海可能发生的战争一如既往地没有热情。被问到如果因为台湾宣布独立引发北京动武，美国是否应当军事干预时，5成2的美国公众说不，商界领袖和政策专家说不的比例更高达6成左右。在问到美中在近期的将来产生冲突最可能的源头是什么时，美国公众、商业领袖、政策专家、媒体记者都认为的三大源头是：产业窃密和网络安全、贸易、中国与邻国的领土争端，只不过先后顺序有所不同。中国公众、商业领袖、政策专家、媒体记者一致地将台湾问题视为美中冲突可能的最大源头，尤其在商界领袖和政策专家里有4成多的人这么想。其次的源头包括：美军在亚太地区的存在、中国与邻国的领土争端、贸易。主持调查的百人会董事会成员胡泽羣对中评社说，中国人一致认为台湾是美中可能发生冲突的最大源头，而美国人担心的源头里并没有台湾，主要是美国人并不理解台海两岸关系的复杂性，也不关心，他们更关心朝鲜问题。三是岛内民众并不买帐。虽然美国使出很大力气挺蔡英文，但蔡英文当局第一任期即陷入内外交困的境地，现在连任都成为困难。可以说，去年11月台湾“九合一选举”，台湾民众用选票让美国人吃了个闷亏，说明台湾人民至少部分民众开始觉醒了。他们认识到，不与中国大陆搞好关系，仅靠美国人台湾不可能安全。

　　可以看出，印太战略背景下，美国台海政策调整虽然力度不小，而且台湾还有一个奉行“台独”主张的执政当局极力配合，但总体效果应当说不怎么样，至少没有预期的那么好。从根本上说，这是大陆实力增长的结果，实力强了，无论对台还是对美，做工作的手段就会多，影响力就会强，这是想挡也挡不住的。同时，这也是党中央、习主席英明决策、运筹帷幄、敢于斗争、善于斗争的结果。
　　第二，印太战略背景下美国台海政策调整的未来前景如何？

　　可以从两个角度看：一是从美国角度看，未来几年打“台湾牌”的力度还会加大，而且会持续一段时间。这主要是中美关系当前所处的阶段决定的。在中美关系深刻调整的情况下，美国会不断利用台湾给我们出难题，刺激我们，迫使我们让步，这已经是中美关系历史所证明的。美国会更加注重台湾在印太战略中的地位与作用，美台军事关系会进一步加强，官方交往甚至高层互访有可能发生，双边经贸关系也将有一定程度的进展，另外美方将继续支持台湾参与国际组织的活动。我们要做好斗争的各项准备，特别是军事上要制定详细的应对方案，努力提高基于实战的危机管控和态势塑造能力。一旦发生美国严重干涉台海的事件，要有能力遏制危机、管控危机、以战止战。

　　二是从实际效果看，未来美国调整台海政策的实际效果是有限的。可以预言，美国打“台湾牌”的最好时候已经过去了，其效果总体是递减的。虽然它有时可能会让我们感到很难受，但改变不了在台海地区“我攻美守、我进美退、我强台弱”、统升“独”降的大趋势。只要我们努力保持自身发展势头，努力提高打赢本领，同时不断把这种综合实力转化为对美台斗争的优势，就一定能够遏制美国对台海问题的干涉，也一定能够实现祖国完全统一。

　　注释：

　　①习近平：在纪念《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话，2019年1月2日。

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