ECFA终止与否应考虑什么？曾丽凌答中评

　　中评社北京11月2日电（记者　李娜）福建江夏学院法学院副教授，台湾法研究所研究员曾丽凌接受中评社采访，主要从法律角度就ECFA协议发表看法。她表示，早期收获计划才是现阶段考虑终止与否的重点，而非ECFA协议本身。ECFA仅是“目录式”框架协议，不涉及具体的实质性安排及双方权利义务关系。终止与不终止，对当下两岸经济层面不具有实质性意义。中国大陆十分珍惜这一来之不易的两岸关系和平发展成果，应不会轻言终止。未来仍然期待台湾地区能放下政治偏见，有机会回到该框架协议下，实现真正的两岸经贸关系正常化，为两岸同胞和两岸业者共谋福祉。

　　曾丽凌对中评社指出，《海峡两岸经济合作框架协议》（以下简称ECFA）于2010年6月29日签署。该协议始终在WTO的制度框架下进行，其目的在于通过减免关税及逐步减少商业壁垒，在中国大陆与台湾地区之间建立起更紧密的经济纽带关系。中国大陆自2000年之后，就成为了台湾地区最主要的贸易伙伴，因此，从这个意义上讲，ECFA可以说是台湾签署过的最重要的经济协议。

　　关于该协议，曾丽凌主要从法律角度分析说，第一，ECFA是生效协议，但却是未完全实现订约目的的不完全履行协议。ECFA协议已经双方签署并批准，故ECFA本身是一个具有法律效力的协议。WTO网站中RTA数据库中信息亦显示ECFA于2010年9月12日生效。

　　但ECFA从内容上看是一个框架性的安排，其内容分为五章，除序言外，共有十六个条文，并包含五个附件，包括早期收获、货品贸易、服务贸易、投资协议、争端解决以及其他制度性规定等六个重要部分。除早期收获计划外，其他条款尚不涉及具体内容，仅是为两岸未来实质性贸易自由化计划提供规范基础，其履行进程与推进尚待后续性协商的开展。

　　货品贸易早期收获计划已于2011年1月1日起开始实施降税，服务贸易早期收获部门及开放措施亦同时全面实施，2013年1月1日起早期收获计划全部产品已降为零关税。但就后续协议而言，截止2013年6月，4项中仅有2项完成了谈判：《两岸双边投资保护和促进协议》于2012年8月9日签署，并于2013年2月生效；服务贸易协议于2013年6月签署后，未完成生效程序，搁置至今；货物贸易协商被迫中断。因此，从某种程度上来说，由于ECFA预设的安排未能通过后续协议得以实现，故ECFA意图建立的区域贸易协定（Regional　Trade　Agreements）体系尚未完成。从世贸组织的相关实践及文书表述方式上来看，也能印证这一点：

　　首先，中国常驻世贸组织代表团仅于2011年5月6日致函世贸组织秘书处，就ECFA向世贸组织（WTO）进行了早期通告（Early　Announcement），但尚并未进行正式的报告。根据WTO关于透明度的要求，成员方参与以RTA为目标的新谈判或新签署RTA协议后即应向WTO秘书处进行早期通告。在成员方批准RTA后或决定开始实施协议的相关部分后，且成员方间优惠待遇开始实施前，即应尽快向WTO秘书处进行正式报告。正是由于ECFA后续谈判尚未完成，并非真正意义上的RTA，故向WTO仅作出早期通告尚属正常。

　　其次，历次贸易政策审查报告的表述，也说明了ECFA的实践效力的缺陷。就WTO秘书处作出的针对台澎金马单独关税区的贸易政策审查报告而言，2018年，秘书处报告WT／TPR／S／375中，特别指出自2014年之后，ECFA项下的货物贸易、服务贸易或争端解决机制协议就不再有进展；在中国政府提交的2014，2016及2018年的贸易政策审查（TRADE　POLICY　REVIEW）报告中，谈到促进区域和双边经济和贸易合作及其他安排时，就不再提及ECFA。综观2014年以来，WTO秘书处作出的针对中国的国别贸易政策审查报告，可以发现：2014年，秘书处报告WT／TPR／S／300中提到ECFA时，特别括号说明：签署但并未生效　（signed　but　not　entered　into　force）　；2016年秘书处报告WT／TPR／S／342中谈到中国的区域性贸易协议时，未提及ECFA；2018年，秘书处报告WT／TPR／S／375中就自由贸易协定项下关税减免统计的表格中，列出的条目包括了所有中国作为成员方的自由贸易协定，CEPA也在列内，但该表格中也已不再提ECFA，名目直接列为“产自中华台北的农产品的零关税措施”。

　　第二，早期收获计划才是现阶段考虑终止与否的重点，而非ECFA协议本身。

　　曾丽凌表示，所谓早期收获计划，就是在两岸间还没有就货物或服务贸易的减税安排达成协议前，为使双方尽快享受到双方重点关注产业或产品开放的利益，而以快于WTO承诺的减税速度，以较大的幅度提前降税，先行开放市场。所以，早期收获计划本质上应以货物或服务贸易协议事后最终有效达成为存在依据。当下的实践，只不过是在协议达成前，先行收获利益而已。尽管ECFA项下货物贸易及服务贸易后续协议均未签署或生效，但中国大陆出于善意，考虑到台湾地区人民的福祉利益，上述两类贸易的早期收获计划并未终止，而是一直在平稳执行，截至2019年6月底，货物贸易早期收获产品，大陆对台累计减免关税约375.3亿元人民币。由于海峡两岸特殊的政治关系，《海峡两岸经济合作框架协议》下的早期收获计划可以说是相当不平衡的计划，在关税减让项目上面呈现出明显的“降税不对等、开放不对称”。无论是货物贸易还是服务贸易，早期收获计划执行成果均显示，台湾地区受益颇丰。

　　可以说，现阶段能够直接对台湾经济和从业者发挥效益的主要就是早期收获计划。作为　WTO　的两个成员方，两岸需要解决由于相互开放的不对称而导致的贸易结构的不均衡问题，以及对WTO其他成员方的不平等问题，这也许也是ECFA未向WTO进行正式通知的原因之一。在两岸后续未达成有效的货物贸易和服务贸易的情况下，早期收获计划是否应暂时中止，才是真正的需要考虑的问题。事实上，早期收获计划项下的减免税项目的中止在法律上也是可能的。在WTO制度下，若符合特定的条件，成员方有权暂停关税减让义务。

　　曾丽凌指出，ECFA仅是“目录式”框架协议，不涉及具体的实质性安排及双方权利义务关系。终止与不终止，对当下两岸经济层面不具有实质性意义。中国大陆十分珍惜这一来之不易的两岸关系和平发展成果，应不会轻言终止。未来，仍然期待台湾地区能放下政治偏见，有机会回到该框架协议下，实现真正的两岸经贸关系正常化，为两岸同胞和两岸业者共谋福祉。毕竟，在早期收获计划下，两岸开放的市场都很小。相比于《中国一东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》，货物贸易产品除早期收获计划产品外，余下产品分为正常产品和敏感产品。自2005年7月1日起中国一东盟自由贸易区正式步入降税进程以来，7000多种正常产品将开始全面降税，五年内大部分关税降至零。所以，仅有早期收获计划的ECFA，能给两岸经贸的发展带来的提升空间仍然非常有限。

　　至于所谓ECFA有效期到2020的说法，曾丽凌表示，事实上，WTO并不存在这类强制性规则。ECFA作为一项框架过渡性安排，并没有对达成真正的自由贸易协定设置时间表或期限，其内容也离真正的RTA（自由贸易协定）有不小的距离。不过，WTO制度项下，也确实允许过渡性协议的存在。而且，事实上，也有不少从过渡协议向真正的自由贸易协议转化，经历了长期过渡的案例，例如美韩自由贸易协定。

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