中评智库：两岸和平协议 应如何签署？

　　中评社香港1月25日电/台湾国际战略学会理事长王昆义教授在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊1月号发表专文《两岸如何签署和平协议？》，作者认为：两岸签署和平协议的提出，主要是大陆针对台湾在陈水扁执政时期不断追求台独主义的应对构想，一方面是祭出美、中“共同管理”台湾的策略；一方面又释出两岸可以签署和平协议的提议。与其让两岸关系一直处在动荡之中，如果双方能够签署和平协议，以保障两岸的和平发展，这才是釜底抽薪的办法。国民党为了展示捍卫台海和平的决心，更应主张两岸签署和平协议，让民进党政府不再有机会把大陆幻化成“敌人意象”，也让民进党失去操作反红色渗透的立足点，这才是追求两岸永久和平之道。文章内容如下：

　　国民党“总统”候选人韩国瑜2019年10月下旬在出席“青年政策论坛”时，被问到一旦当选是否会跟大陆签署和平协议，韩国瑜模糊地表示，他可以把话讲得很强悍，可是对2300万人有什么好处？他会“捍卫主权和大陆对话，也会寻求台湾内部共识”。11月14日他又对外宣示说：“中共没有放弃武力解决台湾问题前，没有签署和平协议的条件。”他也指出，两岸一定要对话，避免擦枪走火，但强调这与和平协议是不同概念。

　　两岸签署“和平协议”的议题，虽然在2005年“连胡会”中就已经被提出，可是十几年来不断地被民进党污名化为“投降协议”之后，国民党也把它视为是一项危险的议题，能不提就不提，仿佛两岸签署和平协议就会变成一帖选举的票房毒药，害得韩国瑜也要听到“和平协议”而色变，真的可惜了国民党可以藉此推动两岸和平共荣的机会。

　　一、和平协议是国际和平的主流价值

　　 其实，“和平协议”一直是国际社会追求和平的主流价值，冷战时期，和平协议被当成是结束战争与控制冲突的政治工具，霸权国家为了维持两极体系的权力平衡，必须以和平协议作为控制冲突升高的工具之一。后冷战时期，和平协议被转化成是为了建造和平与推动全球治理的工具，霸权国家为了维持边陲国家内部的和平，他们把和平协议带入更多的人道主义精神，所以冷战结束以后的和平协议，也被纳入人道主义的范畴，主要是为了制止边陲国家内部的种族屠杀。
　　而国际社会具体操作和平协议成功的案例，像是1999年发生的科索沃战争，北约国家当时就要求南斯拉夫必须跟科索沃签订和平协议，否则就不会终止战争。已世的法国总统席拉克在当时就曾呼吁科索沃冲突双方应当签署和平协议，并同意在科索沃地区部署国际维和部队，以便让该地区的各族人民都能够“在和平的环境中生活，同时享有各自应有的尊严和权利”；他同时还告诫，如果谈判失败，北约将不得不动用武力。

　　2019年诺贝尔和平奖颁给衣索比亚总理阿迈德（Abiy Ahmed），他得奖的理由是“他为和平与国际合作所做的努力，特别是他为解决与邻国厄利垂亚的边界冲突而采取的果断举措”。

　　衣索比亚与厄利垂亚长期处于敌对状态，两国因为边界问题在1998年至2000年间发生战争，战争结束后历经多年对立，直到2018年4月阿迈德担任衣索比亚总理，他便积极修补与厄利垂亚的关系，两国更于当年7月9日在厄利垂亚首都阿斯马拉签订和平协议，终结衣索比亚和厄利垂亚之间长期“无和平、无战争”的僵局。

　　所以，不管是科索沃战争或是衣、厄僵局，最终都是藉由和平协议来创造和平，但是这种国际社会的和平协议，在民进党不放弃台独之下，被国际承认的和平协议，却变成一种“投降协议”，祇要民进党继续喂台湾人民吃“芒果乾”（亡国感），选票就会像大珠小珠落玉盘一样，永保民进党长期执政。所以，民进党不要和平，也阻挠两岸和平，如果两岸共享和平，民进党就无法炮制“芒果乾”，这才是两岸无法签订和平协议之因。

　　二、和平协议的意义

　　“和平协议”一般被界定为是“为了结束暴力冲突，或明显的改变冲突，以便能够更具建设性解决问题的一种契约”。过去以来，“国际和平协议”一直被当做处理国际关系问题的一个重要运作方法，所以就不能不从它在国际关系领域所显示的意义、操作方式以及内涵的变化进行探讨。

　　美国的国际关系学者霍斯提（K. J. Holsti）认为，国际冲突若最终导致有组织的暴力冲突，主要是由下列几种因素混合产生：(一)参与冲突的当事者；（二）对某一问题产生无法调和的立场；（三）相互敌对的态度；（四）一定型态的外交与军事行动。

　　为了解决上述冲突的因素，国际社会透过和平协议的签署，目的就是试图让冲突与战争划下休止符，但是要将每一个和平协议谈判进程做详细分类是有困难的，因此联合国遂将和平协议分类为以下几种类型：（一）停止敌对或停火协议；（二）谈判前协议；（三）临时或初步协议；（四）全面与框架协议；（五）执行协议。
　　就协议的结构上来看，并非所有的和平协议都是一样，有些和平协议祇是包括一些简单章节的文件，有些和平协议则可能包含全面或单独的协议。而和平协议所签订的形式也会因为战争类型的不同而有所差别。国家之间战争所签署的和平协议就具有“国与国”的意涵。

　　在当前的国际局势中，多数国家都是由多重族群所组成，有些国家的族群可以和平相处，有些却因为宗教、政治、国家认同、意识形态等问题而产生冲突，尤其当少数族群受到多数族群压迫，便可能成为日后长期暴力冲突的引信。而一个国家内部所发生的长期暴力冲突，也就是内战，例如过去北爱尔兰冲突、斯里兰卡、尼泊尔等国内战，由于参与和平协议签署的均为政府与各派系代表，因此为了解决内战问题所签署的和平协议，就不具备有“国与国”之间的和平协议性质。

　　同样的，为了确保和平协议能够顺利签订，通常会透过第三方来进行调停的工作，而和平协议签订后也必须由第三方组成监管委员会，以落实监督工作。美国学者派崔克·雷根（Patrick Regan）就认为，第三方的介入本质上是中立的角色，但同时也是谈判的一部分，也有其本身利益、诱因与影响力等考量，第三方介入基本上是以干预者与被干预者之间的利益成本作思考。

　　同时为了确保和平协议内容能够被确实执行，第三方所扮演的角色有时不祇是调停者，还可以担任供应者、教导者、搭桥者、仲裁者、平衡者、医疗者、见证者、裁判者和维和者等角色，第三方角色通常是由联合国或是中立的第三方来担任。

　　三、两岸推动和平协议的历程

　　两岸签署和平协议的提出，主要是大陆针对台湾在陈水扁执政时期不断追求台独主义的应对构想，一方面是祭出美、中“共同管理”台湾的策略；一方面又释出两岸可以签署和平协议的提议。而大陆在主张签署和平协议之时，却又不愿放弃对台使用武力，大陆对台采取“武力与和平”双向战略操作的做法看似矛盾，其实是依照国际社会追求和平与安全的制度化做法而来，亦即大陆既希望两岸签订和平协议用以维持台海和平，又必须以武力作为确保台海和平统一的工具，才会呈现出这种矛盾性。

　　另外一种矛盾性是当大陆试图把自己当成是国际社会追求和平目标的第三方，又是直接要跟台湾签署和平协议的当事者，大陆这种把国际角色与国内角色混淆操作的结果，形同国际社会善于使用“棍棒与红萝卜”的逻辑来对待台湾。在这种双重矛盾之下，造成两岸对和平协议的思考仍有很大的认知差距，这就让民进党有操作反和平协议与污名化和平协议的空间，最后连国民党也对两岸签署和平协议的可行性产生了怀疑。
　　事实上，两岸真正提议签署和平协议的时程，主要是在2005年3月大陆全国人大会议所通过的《反分裂国家法》，该法虽然授予解放军在必要时得以利用“非和平手段”解决国家分裂问题的权力，但是同时也在《反分裂国家法》第七条中，主张透过两岸协商和谈判结束两岸敌对状态。2005年4月29日，胡锦涛与当时的国民党主席连战在举行“连胡会”后发表新闻公报，公报中载明两岸在“九二共识”的基础上恢复谈判，最终促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议的签署，这也是两岸最早提出签署和平协议的建议。

　　2007年10月，胡锦涛在中共17大会议中呼吁在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成两岸和平协议签署，构建两岸和平发展框架，开创两岸关系和平发展新局面。这是中共建政以来，首次将“两岸和平协议”一词正式写入中共官方文件之中。

　　至于国民党方面，2008年马英九在总统大选前持续抛出签署两岸和平协议，正式结束两岸敌对状态作为主要竞选承诺。马英九指出签署两岸和平协议的主要前提是两岸“不统、不独、不武”，同时台湾不愿在飞弹威胁的阴影下进行谈判，所以大陆必须先撤除瞄准台湾的飞弹，两岸才能签署和平协议。

　　2016年8月，国民党将和平协议的构想写入《政策纲领草案》，并在同年9月4日国民党全国代表大会中鼓掌通过，正式成为国民党政策纲领。而国民党提出“两岸和平协议”的纲领，主要是认为海峡两岸政府得以确保双方未来永续和平共存，所以国民党总统参选人若提议签订两岸和平协议，并不违背国民党的政纲原则。

　　但是，由于有2016年总统大选的挫败经验，加上民进党一直不断地污名化和平协议是“投降协议”，以致于2019年以来总统大选的议题，国民党候选人因为深怕主张和平协议就会被抹红，所以也是敬而远之。

　　其实，不要说主张和平协议会被抹红，国民党祇要提出任何跟大陆共享和平的主张，都会被民进党给抹红，所以与其害怕被抹红，而在两岸议题上无作为，还不如好好重新检视这项国际的主流价值，祇要对台湾人民说清楚、讲明白和平协议的意涵，以及追求两岸永久和平的意义，相信台湾人民绝对不会理盲到祇相信民进党的“战争论”，而不接受国民党的“和平论”，追求和平绝对是人类社会最高的价值，国民党何惧之有？
　　四、两岸签订和平协议配套措施

　　为了避免被抹红，以及解除国民党的心理包袱，两岸若签属和平协议，可以提出一些配套措施，就能弥补两岸和平协议的不足之处，也比较能说服台湾人民接受，这些配套措施主要有以下几项：

　　（一）信心建立措施与军事互信机制的建立

　　从1996年3月的中国大陆飞弹试射的历史经验得知，两岸之间因为严重缺乏互信，极有可能因为突发事件而引发军事冲突，因此两岸之间从信心建立措施到建立军事互信机制绝对有其必要性。

　　1962年的古巴飞弹危机几乎使美国与苏联濒临核战争边缘，由于美、苏两大阵营都拥有足以毁灭世界的核武力量，为了避免因为误判而导致战争的发生，1963年6月20日美、苏两国于日内瓦签署“建立热线制度备忘录”，双方同意透过直接联系管道的建立，在紧急状况或特殊事件发生时，保证快速提供对方领袖相关资讯，也就是所谓的“热线”来化解可能一触即发的核子战争。

　　“热线”可说是近代“信心建立措施”（Confidence－Building Mechanism，CBM）的滥觞。在冷战期间，“信心建立措施”成效良好，成功地让相互对峙的北大西洋公约组织与华沙公约组织没有机会发生战争。

　　自1990年代起，台湾放弃以武力反攻大陆的政策，而将固守台、澎、金、马的安全作为最主要的“国防”任务，并开始着手两岸“信心建立措施”的规划。在军事上，台湾的“国防部”从1992年起每两年发表一次“国防报告书”，同时在1996年着手研拟军事互信机制的架构，试图透过军事互信机制的建立来降低发生军事冲突的风险。在非军事领域，台湾的“中华搜救总队”与大陆“中国海洋搜救中心”达成不具公权力的官方备忘录，设置热线促成两岸海难通报机制，以非海军舰艇在靠近己方的海域进行海难搜救任务。

　　大陆过去始终认为“信心建立措施”是主权国家的行为，所以对于台湾“信心建立措施”的提议与规划总是冷淡回应。胡锦涛上台后，两岸“信心建立措施”开始有原则性、较直接的公开宣示。大陆国台办在2004年5月所发表的“五一七声明”提出了“两岸正式结束敌对状态，建立军事互信机制”的呼吁，显示出大陆方面对于“信心建立机制”已经转为可以接受的态度。

　　“信心建立机制”的首要工作就是“军事互信机制”的建立，目前大陆已经和俄罗斯、印度、东协、上海合作组织等国家或区域组织建立军事互信机制，关于互信机制建立的原则、程序、内容方面的经验相对成熟，因此两岸可从“军事互信机制”先行着手。“军事互信机制”的具体内容包括：
　　1.透明化措施︰指将军事能力与活动公开，以获得敌对及周边国家的信任，这样可以避免产生误解的情况。常见的具体措施包括︰事前知会要求（pre-notification requirements）、军事资讯交换（data exchange）与志愿观察（voluntary observations）。

　　目前两岸仅有行之有年的定期发表“国防报告书”的作为，未来可以考虑对演习内容、时间、兵力规模事先告知，并且开放双方高阶军事人员互访以增加互信。

　　2.联系措施︰指在有冲突倾向或紧张关系的国家之间建立沟通管道，作为遭遇突发危机时有助于解除紧张状态的管道。平时也可以用这管道保持沟通，化解疑虑。两岸之间的联系措施包括建立领导人热线、军事人员互访、彼此共同参与国际性质的研讨会、交换军事学员、共同参与国际组织中的类似部门等。

　　3.限制性措施︰在双方同意下，对双方军队行动做出一些限制，使军队保持一定的安全距离，特别是限制双方军队在边境的活动，以免造成误会。就台海情势而言，具体作为应设立军事缓冲区、限制军队演习规模、商定“台海中线”遭遇行动准则、战略武器互不瞄准等。

　　两岸“信心建立措施”不应局限于军事层面，而应该是综合性的。两岸除了可透过两岸官方的第一轨道、非官方的第二轨道建立对话机制外，亦可透过参与亚太对话平台机制的机会，保持沟通管道畅通，达成预防外交的目的。例如前美国国防部长裴利(William Perry)于任内推动预防外交措施，在太平洋司令部的亚太安全研究中心举办论坛，邀请亚太地区国家代表参与受训，内容不限军事，还包含地区政治与经济议题，希望透过这个平台，让各国官员彼此认识，得以在未来发生区域冲突事件时，各国仍能保有沟通渠道，达成预防外交的目的。

　　（二）第三方势力的导入

　　当和平协议谈判陷入各肇皆不信任、无法解决的僵局时，第三方的适时介入，藉由议题的重新包装、确认，或是给予拒绝谈判一方威胁性的制裁、奖励、建立互信、建造良性的对话机制就显得相当重要。
　　台湾方面要求美国吓阻中国大陆对台动武，大陆方面则希望美国阻止台湾走向“独立”之路，在两岸缺乏官方沟通管道之际，美国俨然成为台海两岸最主要的诉求对象，因此美方最有可能扮演两岸之间的第三方角色。克林顿政府时期，当时担任密西根大学学者的李坎如（Kenneth Libertha）提出两岸“中程协议”的构想，内容重点在促成大陆与台湾签署协议，透过“台湾不独、中国不武”，以“一个中国”为协议架构前提来约定两岸维持现状几十年不变。克林顿政府时期，李坎如进入美国国家安全会议任职后，美国官方接受李坎如的提议并加以修改，成为两岸架构“信心建立措施”的提议。

　　即使美国愿意协助两岸签署和平协议，主角还是台北与北京，美国充其量祇是配角而已，因为雷根政府在1982年提出对台“六大保证”，其中一项就是保证不会施压台湾走上谈判桌。因此美国在扮演两岸之间的第三方角色时，顶多祇是担任唱和、鼓吹的斡旋者，所以不论未来美国是共和党还是民主党当政，美国都不会主动扮演参与两岸谈判的“调停者”。

　　不过美国担任两岸和平协议的第三方角色，并不是毫无争议。第三方的介入本质上是中立的角色，但同时也是谈判的一部分，所以也有其本身利益、诱因与影响力等考量。从大陆的角度来看，美国对台军售不但破坏了大陆与美国签署的“三大公报”基础，更提高了台湾的谈判筹码，因此大陆势必担忧美国在利益驱使下立场过于亲台，而对美国所扮演的角色感到质疑。

　　尤其是从2017年美国总统特朗普上台以后，一方面给予蔡英文政府诸多的“善意”，包括特朗普打电话给蔡英文，签署《2019财政年度国防授权法》，以及美国国会通过《台湾旅行法》等，对蔡英文政府释放太多善意讯息，让蔡政府可能误判祇要完全亲美，就可以获得美国的保护，甚至两岸如果发生冲突，美国也可能再派航空母舰到台海周边监视。

　　另一方面，2019年1月以来，民进党在美国的暗助之下，不断地操作“反红色渗透”的议题，以作为选战的主轴，让两岸关系进入危机年，美国AIT前理事主席卜睿哲与AIT本身，就不断地出言警告，希望制止美国国会议员邀请蔡英文到国会演讲，以避免两岸关系更加恶化，这是美国扮演第三方角色的重要动作。毕竟，如果美国不事先反应，若民进党台独行动越加恶化，逼得大陆必须亲自动手遏止台独的蠢动，那么大陆的动作可能会比1996年的飞弹试射更为严重，届时美国想再制止急独的行动，恐怕就来不及了。

　　所以，如果双方能够签署和平协议，保障两岸的和平发展，才是釜底抽薪的办法。国民党为了展示捍卫台海和平的决心，更应主张两岸签署和平协议，让民进党政府不再有机会把大陆幻化成“敌人意象”，也让民进党失去操作反红色渗透的立足点，这才是追求两岸永久和平之道。

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