中评智库：公共卫生事件须提升预警防控能力

要加大对突发公共卫生事件的科学研究和预判，提升突发公共卫生事件的预警和控制能力。

　　中评社香港3月19日电/上海社会科学院国际问题研究所副研究员虞卫东在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊3月号发表专文《提升突发公共卫生事件中的预警与防控能力》，作者认为：防控能力不强的关键问题是公共卫生防疫敏感性差和预判力弱，存在两大瓶颈：一是坐等数据的惯性；二是报喜不报忧的惯性。这两个惯性会影响预警信息迅速引入公共卫生疾病控制体系，克服这两大瓶颈，就可以做到公共卫生事件预警机制的畅通。公共卫生事件的防控本来就应该雷厉风行，走应急通道，宁可信其有不可信其无。虽然，数据是权威，专家是可靠，但这毕竟不是申请课题。对防控机制就需要防患于未然和及时遏制和控制。公共卫生事件的防控应该采取快速导入预警机制。公共卫生的管控机制要加急，不亚于战时警报。文章内容如下：

　　中国已经设立了一系列的公共卫生防范和控制措施，也制定了《传染病防治法》和《突发事件应对法》。2019年12月28日，又通过了《基本治疗卫生与健康促进法》。不过，依然避免不了突发公共卫生事件的发生。2020年2月3日，习近平主持召开的中共中央政治局常务委员会强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。特别强调，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。

　　防控能力不强的关键问题是公共卫生防疫敏感性差和预判力弱，存在两大瓶颈：一是坐等数据的惯性；二是报喜不报忧的惯性。这两个惯性会影响预警信息迅速引入公共卫生疾病控制体系，然后及时采取相应的防范和控制措施，减小乃至阻断疾病的传播。克服这两大瓶颈，就可以做到公共卫生事件预警机制的畅通。同时，要加大对突发公共卫生事件的科学研究和预判，提升突发公共卫生事件的预警和控制能力。

　　一、突发公共卫生事件的回应

　　按照突发公共卫生事件的影响范围、危害程度等，突发公共卫生事件应急回应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个等级。①
　　Ⅰ级回应

　　发生特别重大突发公共卫生事件，省指挥部根据国务院的决策部署和统一指挥，组织协调本行政区域内应急处置工作。

　　Ⅱ级回应

　　发生重大突发公共卫生事件，省指挥部立即组织指挥部成员和专家进行分析研判，对突发公共卫生事件影响及其发展趋势进行综合评估，由省人民政府决定启动Ⅱ级应急回应，并向各有关单位发布启动相关应急程序的命令。省指挥部立即派出工作组赶赴事发地开展应急处置工作，并将有关情况迅速报告国务院及其有关部门。事发地各级人民政府按照省指挥部的统一部署，组织协调本级突发公共卫生事件应急指挥机构及其有关成员单位全力开展应急处置。

　　Ⅲ级回应

　　发生较大突发公共卫生事件，地级以上市、省直管县(市、区)突发公共卫生事件应急指挥机构立即组织各单位成员和专家进行分析研判，对事件影响及其发展趋势进行综合评估，由地级以上市人民政府决定启动Ⅲ级应急回应，并向各有关单位发布启动相关应急程序的命令。必要时，省卫生计生委派出工作组赶赴事件发生地，指导地级以上市、省直管县(市、区)突发公共卫生事件应急指挥机构做好相关应急处置工作。

　　Ⅳ级回应

　　发生一般突发公共卫生事件，县(市、区)〔不含省直管县(市、区)，下同〕突发公共卫生事件应急指挥机构立即组织各单位成员和专家进行分析研判，对事件影响及其发展趋势进行综合评估，由县级人民政府决定启动Ⅳ级应急回应，并向各有关单位发布启动相关应急程序的命令。必要时，地级以上市卫生计生部门派出工作组赶赴事件发生地，指导县(市、区)突发公共卫生事件应急指挥机构做好相关应急处置工作。

　　中国的应急管理工作起步较晚。经过近十几年的发展，我国“一案三制”（“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。）的应急管理体系初步形成，应急管理的法治化水平不断提升,应急管理机构改革取得重大突破。但同时,应急管理机构内部的部门协调和府际协作困境有待破解、应急管理以政府为主、社会和市场力量参与应急管理的积极性不足、城乡基层的应急管理工作较为薄弱、应急管理的法治化水平有待提升等问题依然突出。对此,我们可以通过探索跨行政区设置应急管理机构、充分发挥市场和社会力量在应急管理中的功能、推动城乡应急管理重心下移和提升应急管理的法治化水平等措施加以有效应对,以切实提高中国应急管理的水平和品质。②
　　二、突发公共卫生事件的法律保障

　　突发公共卫生事件会对人们的生命和财产造成巨大的损失。因此，如何预防和及时、有效应对突发公共卫生事件至关重要。为了阻止突发事件的扩大、保护人们的卫生健康、稳定社会秩序，必须规范公共卫生事件的应对，必须建立一系列的法律制度，采用一种有序规范的制度来科学专业地应对无序的突发事件。一旦有了法律保障，就有利于各部门的协调合作，及时整合各方面资源，确保对突发公共卫生事件的有效防控。

　　中国“一案三制”的应急管理体系：

　　1、应急预案：是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要任务。

　　2、应急管理体制：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　3、应急管理机制：是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。

　　4、应急管理法制：在深入总结群众实践经验的基础上，制订各级各类应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。

　　1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国传染病防治法》。现行《中华人民共和国传染病防治法》于2013年6月29日修订。在2003年4月2日～5月30日近2个月中,以国务院颁布实施的《突发公共卫生事件应急条例》为代表，国家及地方政府、最高人民法院、最高人民检察院、卫生行政部门等紧急制定出台了大量的控制非典型肺炎的法规性和规范性文件。2007年11月1日正式实施了《突发事件应对法》。目前我国没有专门的卫生法，只有以公共卫生与医政管理为主的单个法律法规构成的一个相对完整的卫生法体系。 医疗方面主要是由《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》及其实施细则、《护士管理办法》、《中华人民共和国母婴保健法》及其实施办法、《中华人民共和国义务献血法》等法律法规构成。2011年3月6日，全国人大代表、中国工程院院士钟南山在广东代表团全体大会上发言，建议国家医疗卫生方面的投入应占到GDP的5%，并早日制定《公共卫生法》。鉴于中国还是中等或中低收入国家，中国医疗卫生投入占GDP的比例应达到5%，这样才能实现中国医疗卫生事业的可持续发展。钟南山同时呼吁中国建立《公共卫生法》或《公共健康法》，他表示，有没有《公共卫生法》是现代社会的重要标志，保护和促进公众健康是现代国家最重要的功能之一。2019年12月28日，国家通过了《基本治疗卫生与健康促进法》。
　　三、克服坐等信息和报喜不报忧的两大瓶颈

　　一些公共卫生事件发生的初期几乎是没有明显征兆的，真正能第一时间发现和作出反应的往往都是专业人士如医生或研究人员等。即使他们的反应也是零零星星的，不过，这是非常宝贵和重要的。因为，他们是第一线的人员，具有一定的实践经验，有能力及时发现异常现象。他们的紧迫感能否引起有关部门和上级领导的重视，并做出及时有效的应对，才是关键。在事件初期，信息十分有限，在没有权威认证的情况下，坐等似乎是比较稳妥的。因为，任何机制都有各自的流程。在这种情况下，有关部门有没有勇气积极主动，做到像医生出急诊那样，以科学的态度和人命关天的迫切，能冒天下之大不韪主动提醒上级领导事件的紧迫性，申请特事特办。

　　事实上，公共卫生事件的防控本来就应该雷厉风行，走应急通道，宁可信其有不可信其无。虽然，数据是权威，专家是可靠，但这毕竟不是申请课题。对防控机制就需要防患于未然和及时遏制和控制。公共卫生事件的防控应该采取快速导入预警机制。公共卫生的管控机制要加急，不亚于战时警报。一旦有预警信息，就要马上引入机制。一边继续收集数据和专家集中应对；一边就要启动应急预案，全面推进。对市级省级主管卫健的领导，也是一个考验。相信主管领导也是医疗卫生领域的专家，他们的敏感度不低。主要难点在于判断力和执行力。实际上，明确了公共卫生事件的急迫性，以急字当头，问题就解决了。

　　对于一个城市的发展，尤其对一个有想法的城市，发生疑似公共卫生事件的确是件不幸的事。不过，如何正确及时处理更彰显出它的魄力。作为官僚都喜欢听好消息，往往会有意识地倾向事件的乐观发展。这样必然导致做出大事化小、小事化无的判断，甚至带有侥幸心理。这就会延误防控措施的及时发布和实施，对及时引入预警机制造成延误和错判。领导的乐观心理与公共卫生事件防控的原则是相背的。

　　如何帮助官僚改变这样的惯性呢？首先要吸取教训，认识到公共卫生事件的可怕性。宁有一遭被蛇咬，十年怕井绳的畏惧。其次，要实事求是，尽可能早地采取措施，让事件在最小的可控范围，可以做到内紧外松；最关键是如何对待上级领导的追责和仕途的风险。公共卫生事件不同于其他突发事件，一旦发生，自然是躲得过初一躲不过十五，仔细想想，这样的思维惯性是得不偿失的。在经济建设、城市发展与突发事件尤其是公共卫生事件之间的取舍中，并不是博弈。可以说是没有选择余地。就如同在地震发生时，第一保的是性命，而不是财物。

　　四、科学控制突发公共卫生事件

　　如何做到宁怕井绳不被蛇咬？由于每个部门领导都会更替，以前发生的事件，过个十年二十年可能会被遗忘或忽视。一定要通过有效的机制去预警和提醒人们。建议：⑴利用电脑和大数据，根据以往各类疾病和突发事件的时间、特征和周期，建立模型，设立一定的预警机制。不管将来谁是领导和相关工作人员，都可以提醒人们。⑵在模型建立中，除了一些必要的归纳分析，务必要采用演绎推理的方法对历史资料和国外的相关资料进行研究，发挥一定的想像力，不拘泥于原有的思维定式和研究方法。尽可能及时准确地做出有效的预警和防控反应。⑶有条件的话，可以在应急部门的电脑里设置具体的防范周期和具体日子，以便及时提醒。⑷领导们要认清公共卫生事件的紧迫性和严重性。一旦发生，没有选择余地。唯有及时采取防控机制，严防死守，共渡难关。
　　应急情报为政府在突发事件中的应急决策提供了科学、有效的支持。突发事件中的应急情报研究涉及应急管理、信息技术、情报学等多个学科领域，具有多学科交叉的特点。从应急情报理论基础研究(应急情报角色与定位、应急情报过程及其体系、应急情报驱动下的应急决策等)、大数据环境下的应急情报研究和面向各领域突发事件中的应急情报应用研究等三方面入手。还要从应急情报与社会计算融合、非常规突发事件的应急情报研究、总体国家安全观视角下的应急情报研究等方面进行深入研究。③

　　突发公共卫生事件在目前的社会生活中具有突发性、群体性、不可预知性以及严重的破坏性。④医院不仅是疾病防控体系与公共卫生体系的组成部分，还是发现并控制突发性公共卫生安全事件及传染疾病的关键阵地，更是疾病控制数据信息的一个重要来源。医院在突发公共卫生事件的应急管理事件中发挥着重要的作用，其资源利用、方案规划等对事件的具体处理有重要的意义。但是目前的较多综合医院在这方面的表现存在着明显不足。所以为了更好地处理相关问题，实现相应的管理，要做到以下几点：

　　（1）加强临床医学与公共卫生之间的联系：医院应重视医疗服务与公共卫生相关服务之间的联系，并积极促进两者之间关于传染疾病的防控结合，另外，还需主动收集公共卫生方面的相关资料与信息，并加强防控能力与健康知识的宣教、疾病的早期干预等卫生职能。同时，医院还应积极采取有效的措施来管理传染疾病的疫情情况以及突发性公共卫生安全事件，进而确保单纯治疗类型的临床医师顺利向充分掌握并树立保健、治疗、疾病防控能力与制度、康复、护理、健康教育等知识的综合性新型临床医师的方向转变。

　　（2）政府应加大对公共卫生事业的资金投入：相关政府部门需根据当地医院公共卫生事业的实际情况来合理增加资金投入的比例，同时还应充分发挥自身的职能来进行筹资及分配，并建立健全关于财政拨款的相关管理体系等。另外，政府不仅仅需要提升投入配置的效率，还需要采取措施促使相关技术的效率也有所提高。

　　（3）完善公共卫生的相关管理体制：医院应提高对公共卫生事业的认识，并高度重视疾病防控工作和公共卫生工作，积极瞭解这些工作带来的经济效益以及社会效益。同时，在疾病科室的设置上，医院可考虑将目前相对比较普遍的科室设置为保健、预防科，并积极扩大其中的内涵，从而有利于公共卫生科的设置与组建；另外，医院还需定期对临床工作人员及公共卫生服务的相关人员进行专业的培训，并制定考核制度，考核相关人员培训后的效果，进而有利于促使其管理意识与服务积极性的提升，并有利于促进公共卫生事业整体服务品质的提高。⑤

　　为了提升突发公共卫生事件防控能力，保持其可持续性，评估城市突发公共卫生事件应急处置能力也十分重要。为完善突发事件应对措施和日常卫生应急准备提供针对性建议，可以采用“情景-任务-能力”的分析方法。以模拟突发公共卫生事件场景为基础；以处置任务为导向；梳理事件处置所需核心目标能力。通过实际能力与目标能力的比较分析,评估城市处置各类突发公共卫生事件的卫生应急能力和改进重点。构建突发公共卫生事件应急处置任务通用框架，梳理传染病类突发公共卫生事件应急处置核心能力指标40项。评估方法可行,适用于不同地区开展不同类型的突发公共卫生事件处置能力的评估,对提升城市卫生应急管理水平有指导意义。⑥

　　总之，公共卫生事件没有小事，唯有急字当先。实事求是，以法办事；尊重科学，求真务实；众志成城，有序应对。
　　注释：

　　①什么是突发公共卫生事件的响应？潇湘晨报2020年1月25日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656632718323632945&wfr=spider&for=pc。

　　②陈鹏：“我国应急管理存在的问题及对策分析”：《大连干部学刊》，2019年第3期，第46页。

　　③赵发珍：“我国突发事件中的应急情报研究—一个文献综述”，《现代情报》，2020年第2期，第168页。

　　④邱雁：“分析医院突发公共卫生事件应急管理现状及对策”，《全科口腔医学电子杂志》，2019年第36期，第12页。

　　⑤古林灵：“医院在公共卫生中存在的问题及改进措施”，《医药卫生（全文版）》，2017年第3期，第143页。

　　⑥黄晓燕 陈颖 何智纯：“城市突发公共卫生事件应急处置核心能力快速评估方法的研究和应用”，《中国卫生资源》，2019年第3期，第236页.。

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