中评智库：两岸关系发展　新环境与新挑战

当前两岸关系虽然受到岛内外各种因素的干扰，但两岸关系和平发展始终是两岸同胞的最大共识。

　　中评社香港4月27日电／上海台湾研究所两岸关系研究室主任肖杨在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《两岸关系发展面临新环境与新挑战》，作者认为：2020年的新冠肺炎疫情是新中国成立以来中国政府和中国人民的一场大考。民进党当局却“以疫谋独”，利用新冠肺炎疫情趁机全面压缩两岸交流交往，煽动台湾民众的“恐中”、“反中”情绪，给两岸关系发展带来严重损害。两岸关系复杂严峻的局面逐渐从官方交流漫延至两岸民间社会的交流交往。“冰冻三尺非一日之寒”，深入分析造成这种转变的因素，有助于未来破除藩篱，持续推动两岸关系和平发展。文章内容如下：

　　一、两岸关系发展面临新环境

　　2016年民进党执政以来，拒不承认体现一中原则的“九二共识”，两岸交流交往失去共同政治基础，两岸官方交流机制停摆，两岸民间交流也被蒙上阴影。美国更是以所谓“修昔底德陷阱”为由，大打“台湾牌”，企图扼制中国大陆发展。

　　（一）制度环境：从开放到管控

　　2008年至2016年两岸关系在“九二共识”的基础上经历了和平发展的重要时期。在这一阶段，两岸建立起一套行之有效的制度，包括国台办与陆委会高层会面的制度化安排、两岸两会的制度化协商以及两岸各地区、各领域、各行业之间机制化的交流平台，两岸领导人也实现了历史性会面。

　　然而，随着岛内政党轮替，民进党当局在执政的第一任期，利用全面掌握行政和立法系统的优势，通过修改一系列行政和司法规范、法规、条例，建构新的行政法理架构、严控两岸交流交往、限缩两岸人员往来、暗中推行“释宪台独”，特别是民进党“党团”推动的所谓“‘国安’六法”修法，包括修改“刑法”、“‘国家’机密保护法”、“两岸人民关系条例”、“‘国家’安全法”和制定“反渗透法”，形塑所谓的“台湾国”氛围，构筑起阻碍两岸关系和平发展的藩篱。其中对两岸关系和平发展构成重大威胁的包括“两岸人民关系条例”第五条之三修正草案和“反渗透法”。
　　为了反制“两岸和平协议”，2019年3月，“行政院”通过“两岸人民关系条例”第五条之三修正草案，为两岸政治性协议的协商、签署设置了三道“防护锁”。一是“‘行政院’在协商前九十天，必须向‘立法院’提出协议缔结计划，以及对宪政及政治冲击的影响评估，由‘立法院’三分之二‘立委’出席，三分之二‘立委’同意后，始得开始协商”。二是“草案经协商后若成形，‘行政院’须整理出院版草案再送‘立法院’审议，并报告协议的过程，以及对台湾宪政及政治的影响，‘立法院’可举行听证，最后由‘国会’四分之三‘立委’出席、四分之三‘立委’同意后，才算定案”。三是“交由‘中选会’进行‘全国’性公投，有效同意票必须超过有投票权人总额的过半才算通过，到时相关机关才可进行签署、换文”。①民进党当局处心积虑地为两岸签署和平协议设置几乎不可能跨越的门槛，等同于是关上了两岸协商的大门。

　　而在推动所谓“中共代理人”修法受阻后，蔡英文当局又利用在立法机构的席次优势，直接跳过相关委员会的审查，在2019年的最后一天强势通过所谓“反渗透法”。根据“反渗透法”的相关规定，未来如果发现“违法从事捐赠政治献金、助选、游说、破坏集会游行及社会秩序、传播假讯息干扰选举”等行为是“受境外敌对势力或渗透来源的指示、委托或资助，处罚就会更重”，②但是对于最关键的究竟什么是“境外敌对势力”？由谁来定义“境外敌对势力”？却语焉不详，等于给民进党当局留下巨大的“空白”操作空间。未来，被民进党当局“扣红帽子”的对象，面临的将不只是“口诛”而是“重罚”，难免引发寒蝉效应。

　　（二）社会环境：从交友到焦虑

　　两岸关系经历多年的大交流、大合作、大发展，两岸人民确实增加了相互瞭解，扩大了共同利益。两岸两会签署了23项协议，实现了全面、直接、双向“三通”。截至2018年底，两岸人员往来1.35亿人次，其中台湾同胞来大陆超过1亿人次。2018年两岸贸易额规模达到2262.5亿美元。特别是两岸经济合作框架协议下的早期收获计划，给两岸同胞带来了切实利益。截至2018年底，大陆对台累计减免关税约1552亿元新台币，台湾共有56家金融企业和1033家非金融企业利用早期收获优惠政策在大陆提供服务。

　　但不可否认，两岸社会互动的程度仍然不够深入，两岸之间的信任水平开始逐渐与已经迈入“深水区”的两岸关系发展形成落差。特别是由于两岸在地理幅员、人口规模、经济总量、军事实力上的巨大落差，使台湾民众在两岸交流交往的过程中难免产生作为弱势一方的心理疑虑和恐慌。在台湾民众普遍对前途迷茫，特别是青年人对自身竞争力缺乏信心的情况下，两岸关系的深化发展确实引发了岛内民众对大陆所谓“经济入侵”的恐惧，尤其是对“被统一”的担忧。原本继续扩大两岸交流交往，特别是推动两岸民众多角度、深层次的互动是化解落差的有效途径，但是以民进党为首的“台独”势力刻意将“全球化”问题“大陆化”。民进党上台后更是为了自身的选举利益，把岛内民众对未来的“集体焦虑感”操弄成所谓的“亡国感”，利用一切机会诱导、形塑岛内民众对大陆的“敌意”。
　　大陆发生新型冠状肺炎疫情后，民进党当局非但没有伸出援手而是以“岛内防疫工作最优先”为由，不顾在大陆的百万台商、台生及其家属的防疫需要，第一时间禁止口罩出口。同时民进党当局还乘多国因防疫需要对中国大陆居民实行出入境管制时，不断公开强调“中国是中国，台湾是台湾”、“台湾不是中国的一部分”，并在妄图推动世界卫生组织“以完整无碍的制度化方式接纳台湾参与WHO的运作”。这一违反世界卫生组织制度规定的要求被拒绝后，民进党当局就大肆操作“中共打压妨碍台湾防疫”，制造岛内民众对大陆的不满情绪。这种不满情绪甚至蔓延到了陆配身上。陆委会原本宣布有条件开放陆配子女赴台，引发部分岛内民众抗议后又紧急取消。蔡英文当局甚至公开称“既然当初已经选择了国籍，现在就必须自己作承担”。③

　　这样，在民进党的刻意操作下，当前两岸关系面临空前复杂严峻的局面，两岸民间的互信基础也受到明显损害。值得注意的是，认同自己“是台湾人”的数据在蔡英文执政的近4年时间内一直维持在70%上下，却因为民进党藉新冠肺炎疫情的一波“仇中”、“反中”操作达到新高。“台湾民意基金会”2月公布的民调显示，认同自己“是台湾人”的比例高达83.2%，达到1991年以来的最高点。而认同自己“是中国人”以及“认同是中国人也是台湾人”的比例则都较2019年9月时的调查数据减半，分别为5.3%和6.7%，降至近30年来的最低点。④

　　（三）外部环境：从旁观到阻碍

　　陈水扁执政时期一意孤行推动“法理台独”，特别是以“公投”、“正名”、“制宪”为代表的“台独三板斧”几乎把台海两岸拖入战争的边缘。美国对陈水扁的做法也极度不满，称其为“麻烦制造者”。马英九上台后，在认同“九二共识”的基础上，推动两岸关系发展，维护了台海和平稳定，因而被美国称为“和平缔造者”。这一时期，虽然美国不希望马英九与大陆“走得太近”，但是当时陷于反恐战争泥潭的美国一方面无暇顾他，另一方面台海和平稳定也总体符合美国的整体利益。

　　蔡英文执政后大力推行“联美抗陆”政策，加大了针对美国各界的游说和金钱攻势。原先提升美台关系只是民进党当局“剃头挑子一头热”，但是随着世界多极化、经济全球化、信息社会化、文化多样化的深入发展，国际力量对比也发生了深刻变化。一边是世界性问题需要全球治理体系变革，另一边是美国不甘心退出主导全球的霸主地位。面对世界第二大经济体中国大陆，美国则是提出“印太战略”，试图全面围堵中国大陆，并以台湾问题为切入点不断挑衅中国大陆底线。这样台美关系在美国的刻意操作下进入了所谓的“蜜月期”。

　　2018年美国先后通过了《与台湾交往法》和《亚洲再保证倡议法案》，鼓励美台之间进行定期军售和资深官员互访。2019年，蔡英文过境纽约时不仅突破了之前的时限，而且受到了美国方面的高规格礼遇。同时，美国先是批准了两项超过22亿美元的对台军售，后又再次批准售台价值80亿美元的F－16V战机。另一方面，美国在台协会处长郦英杰在出席岛内“AIT＠40台美关系展”桃园巡回站开幕仪式时公开表示“台湾是美国印太愿景中耀眼突出的一环”，并提出“国务院已经清楚表明深化印太安全合作，国防部印太战略报告更明确指出台湾是‘美国可靠、有能力及天生的伙伴’”。⑤　
　　而美国的这一态度也让民进党当局自认有了底气——在中美的战略竞争中，台湾地区可以凭藉自身为筹码，藉美国的力量与大陆“打持久战”。民进党当局“外交部长”吴钊燮在接受美国有线电视新闻网（CNN）专访时亦表示，“若没有美国持续的军事支援，台湾容易被北京当局武力占领”。⑥　

　　另一方面，美国大打“台湾牌”和蔡英文当局的“联美抗陆”政策相结合，也确实让不少台湾民众尤其是民进党支持者误认为有美国的支持，民进党当局的任何行动都可以有恃无恐，即使是民进党当局的一些“台独”活动触及到大陆的底线，只要“抱紧美国大腿”，大陆也无可奈何。

　　二、两岸关系发展面临新挑战

　　两岸关系在新环境下，衍生出不少新问题，如在民进党当局严厉的管控措施下，岛内缺乏推动两岸关系发展的动力；“台独”活动演化出“内造台独”的新形态，欺骗性和危害性更大；美国持续打“台湾牌”，加大了对民进党当局的实质支持力度等。这些新问题的出现导致两岸关系发展面临新挑战。

　　（一）岛内推动两岸关系发展的正面力量不足

　　一是岛内政党没有推动两岸关系发展的动力。民进党方面，两岸关系犹如水，民进党则是压在水面上的冰层，两岸关系越“冷”，民进党才越有生存的空间。2020年选举过后，蔡英文高票当选，民进党也再次实现全面执政。因此　，如果没有足够的外部压力，蔡英文当局在执政期间断不会调整两岸政策。毕竟民进党即使在2008年丧失全岛执政权，在“立法院”只剩下27席、地方执政县市只剩3个情况下，一番党内政策大讨论后，两岸路线依然是“走老路”。

　　而原本国民党曾是岛内推动两岸关系和平发展的稳定力量。但是此次选后，国民党内出现了将败选原因归咎于两岸政策的声音，虽然目前国民党的两岸政策改革还没有形成定论，但是与民进党趋同化的倾向已经非常明显——新任党主席江启臣在就职谈话中自称“国民党”而非“中国国民党”，并只字不提“九二共识”⑦，再加上党内纷争不断，国民党无力也无心推动两岸关系发展。

　　另外两个在“立法院”拥有席次的政党，“时代力量”党原本就属于“深绿”政党，两岸政策比民进党有过之而无不及。而台湾民众党虽然自诩“白色力量”，但党主席柯文哲的首要任务还是维持政治势力而并非发展两岸关系。
　　二是推动两岸关系发展的民间力量被扼制。往来两岸之间的台商、台干、台生及其家属原本是促进两岸交流交往发展的最佳推动力。但是民进党当局的政策取向却是要这部分往来两岸最频繁的群体“选边站”。

　　针对新型冠状肺炎疫情，“台湾民主基金会”执行长颜建发建议民进党当局“可利用此一时机，通盘检讨两岸人民关系条例与健保制度，甚至进一步规范红媒、悬挂五星旗等”。“台湾守护民主平台会长”秋文聪也认为“现在是推动修改‘两岸人民关系条例’，将北京推行的‘台胞居住证’措施纳入规范管理的好时机”。⑧民进党“立委”林俊宪近日也提出要提案修改“健保法”，针对一年在岛内没有住满183天、也没有岛内纳税纪录的人将调整缴纳费率。除非本人提出相关证明，否则保费将由原本的749元新台币的最低保费调涨为1.2万元新台币。⑨而其他岛内政党或学者目前在建议修改的涉及两岸的相关“法规”还包括了“时代力量”列入“立法院本会期最优先法案”的“广电三法反红媒法案”、“大陆籍配偶应比照外籍配偶必须放弃原国籍”、“持‘依亲或探亲入出境许可证’的大陆人士纳保已逾越健保法的‘居留证’规定”等，无一不是要缩减与大陆有关的台胞台属的待遇。再加上之前“反渗透法”的影响，“两岸族”难有发声空间和勇气。

　　（二）“台独”活动出现新形态对两岸关系发展形成威胁

　　从李登辉到陈水扁，再到蔡英文，“台独”活动经过20多年的演变，已经发生了转型，追求目标不再是“把‘中华民国’变更为‘台湾共和国’”，而是通过“变更‘中华民国’内核”完成“台独”。“内造台独”就是要台湾地区内部构建“‘国家’形态”，并在相关法律层面逐渐改变“中华民国”内核，进而实现完全意义上的“台湾国家化”。目前岛内的政治体系、教育体系、舆论体系几乎都是基于“两岸两国”的定位，特别是通过下自村里长而上至所谓“总统”的各种选举活动，台湾社会在政党政治与选举政治的影响下已经形成了“台湾‘国家’化”的氛围，连自称“务实的台独工作者”的赖清德在任“行政院长”时都声称“台湾是个‘主权独立’的‘国家’，不必另外宣布台湾‘独立’”⑩。

　　值得注意的是，蔡英文在2020年选举期间着力打造的“‘中华民国’台湾”的自我政治定位就是“内造台独”的外沿。从陈水扁的“‘中华民国’是台湾”到蔡英文的“‘中华民国’台湾”本质上就是在不“修宪”、不“公投”的前提下变更“国号”。而蔡英文的高票当选说明目前台湾社会大多数人是接受这种自我定位的。此外，根据台湾民意基金会的选后民调显示，有53.3%的民众认为蔡英文是维持现状的“现状派”，与2016年5月蔡英文第一任期的10.6%相比，暴增了42.7个百分点。而岛内民众认为蔡英文是“独派”的则由2016年的61.9%下降到32.7%，下跌了29.2个百分点。⑪这种民意的变化说明了“台独”的新形态更加具有欺骗性。而随着民进党的连任，这种“内造台独”出现了长期化、法制化的迹象，甚至被披上了“民主”的外衣。

　　目前，整个台湾社会正处于“经济脱中”、“文化去中”、“民意恐中”的漩涡中，并导致了两岸关系对抗发展且不断升级。良好的社会氛围和民意基础是推动两岸和平发展的重要基石，而目前岛内民众对大陆的各种误解和疑虑在短期内还难以消除，甚至某种程度上来说此次民进党处理新冠肺炎疫情的手法更加深了两岸之间的隔阂。再加上“内造台独”这一“台独”新形态的欺骗性和危害性，台湾社会的整体生态不利于推动两岸关系和平发展向纵深推进。
　　（三）美国不会放弃打“台湾牌”牵制大陆

　　美国不仅将2020年的选举结果解读为其对台政策的所谓“正确性”，还将其归结为不同价值观、治理体系对决的胜利。未来，美国不会放弃打“台湾牌”，甚至会把“台湾牌”与“台独牌”组合起来打，阻碍两岸关系和平发展，进而牵制中国大陆。

　　2020年3月4日美国联邦众议院通过了“台北法案”，“旨在强化台美伙伴关系，包括美国支持台湾巩固“邦交”，与其他国家发展非正式伙伴关系，支持台湾参与国际活动，推动双方经贸谈判等”。⑫而美国在台协会主席莫健在与蔡英文会面时也强调在蔡英文的第二任期内“美方会加倍力道来为台湾拓展国际参与空间”。⑬这无疑是要在国际层面帮助民进党当局谋求与世界的联系。未来，假藉美国支持，民进党当局企图通过在国际会议、合体参与国际活动等方式，大刷“‘中华民国’台湾”的存在感，构建“台湾‘国家’化”形态的做法会更加频繁出现。

　　同时籍由更高层级的人员互访、军售以及以国内法的形式强化与台湾地区的关系，美台实质关系可能会有更严重的突破。2020年游锡堃任“立法院长”后直接向郦英杰呼吁“应该考虑台美建交”，⑭虽然未获美方的正面回应，但是美国国会议员还在不断推动所谓“台湾‘主权’象征法案”、“台湾特使法案”等架空“一个中国原则”的美国国内法案，步步逼近大陆对台政策，乃至是《反分裂国家法》的底线。

　　另一方面，国民党在丢失执政权之后对美沟通渠道一度中断。新任国民党主席江启臣在竞选期间就提出要重新设立驻美办公室，当选后第一步规划就是访问美国⑮。面对国民党的“示好”，美国当然不会放弃让江启臣“选边站”的机会。未来美国必然会对国民党改革施加影响力，把国民党打造成“亲美远陆”的政党。

　　三、发展两岸关系的新思路

　　当前两岸关系发展面临新环境、新挑战，而要发展两岸关系就必然要在坚持一个中国原则的基础上，转换新思路，激发新动力。

　　一是要勤于推出“促统”政策，积极构建两岸民间融合发展平台。

　　面对民进党当局让台湾人民，特别是“两岸族”“选边站”的两岸政策取向，大陆的对台政策要继续将重点放在以“两岸一家亲”、落实“同等待遇”为代表的融合发展主场。
　　习近平总书记在总结十八大以来对台工作具体实践的基础上，进行理论创新，首度将“两岸一家亲”写入了党的工作报告，并提出“尊重台湾现有的社会制度和台湾同胞生活方式，愿意率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇”、“将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉”。由此可以看出“两岸一家亲”主要包含两个方面的含义，一是两岸人民水乳交融的同胞情谊，二是两岸人民福祉与共的同等待遇。目前大陆已经出台了一系列措施落实“同等待遇”，其中最具代表性的就是《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（简称惠台“31条”）和《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（简称惠台“26条”）。未来，各部委、地方政府要不断推出细化、落实惠台政策的具体措施，并加大宣传力度，抓牢对台政策话语权，用学习环境、工作机会、发展前景吸引岛内民众特别是青年世代主动选择到大陆学习、工作和生活。正如从1987年开放老兵探亲到2008年两岸实现“三通”，选择来大陆的人多了，阻碍两岸关系发展的障碍就会被民意冲破。

　　二是要敢于亮出“反独”措施，精准打击各种“台独”分裂势力。

　　目前《反分裂国家法》只对“台独”分裂势力造成的三种法定情势“国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整”做出了规定，而对于目前民进党当局积极推动的“内造台独”是否属于《反分裂国家法》规范的范围则没有具体说明和规定。未来要真正震慑“台独”分裂势力，就必然要破除“大陆无实质反独”、“美国救援台独”等论调，出台《反分裂国家法》的实施细则，增强《反分裂国家法》的针对性和可操作性，对于境内外从事“台独”、支持“台独”的人员和组织进行依法精准打击，这也是大陆依法治理两岸关系能力的体现。

　　三是要勇于对美进行斗争，统筹推进国际社会“反独促统”联盟。

　　民进党当局之所以敢全面推进“内造台独”，无非是自恃有美国的支持，认为大陆不敢真的和美国“撕破脸”。不少台湾民众甚至相信即使民进党真的踩到了大陆“红线”，美国也会援助台湾。未来，两岸在涉外特别是涉美领域的斗争将更加复杂、激烈。特别是当美国国内已经没有了“踩刹车”的力量，而美国又把民进党当局所谓的“国际活动空间”与中美战略竞争相结合时，大陆则必须做好对美采取强硬措施、主动“踩刹车”的准备，要让美国清楚瞭解如果不转变目前的对台政策取向，台海真的会形成“风暴”。

　　同时也要看到，“一个中国原则”是国际社会的共识。随着国家间各领域、各层次交往的日益密切，世界各国的相互依存度也愈来愈高，逐渐形成一个休戚与共的命运共同体。在全球治理体系变革中，大陆正处于“日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代”。⑯大陆作为全球治理的重要参与者，台海若因“台独”活动发生“地动山摇”，也必然会影响到人类命运共同体的集体利益。因此统筹推进国际社会“反独促统”联盟，是维护好大陆与周边国家的建设性伙伴关系、实现“和平统一、一国两制”的重要着力点。

　　总体而言，未来两岸关系在民进党和美国的操弄下面临新挑战，甚至不排除在一定时期出现倒退的情况。不过，民生才是执政的根本。民进党当局为了选举利益罔顾民生，通过欺骗、恐吓台湾民众，操纵“亲美抗中”，短期内也许效益明显。但“肚子扁扁也要挺阿扁”的时代已经过去，民进党做的错事越多，其制造的两岸冰层的裂缝就会越大，而后分崩离析复被两岸和平发展大潮所淹灭。正如习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的陈述：“台海形势走向和平稳定、两岸关系向前发展的时代潮流，是任何人任何势力都无法阻挡的！”当前两岸关系虽然受到岛内外各种因素的干扰，但两岸关系和平发展始终是两岸同胞的最大共识。对此，我们必须坚定立场、创新思维、突出重点、因势利导，以最终实现祖国和平统一与中华民族的伟大复兴！
　　注释：

　　①陈熙文等：《两岸签协议增3道锁》，台湾《联合报》，2019年3月29日，A1版。

　　②张理国等《反渗透法过关，强化7法刑责》，台湾《中国时报》，2019年12月27日，A3版；黄欣柏等：《扰乱集会游行新法可严办》，台湾《自由时报》，2020年1月1日，A4版。

　　③吴亮仪等：《选了国籍就须承担》，台湾《自由时报》，2020年2月13日，A1版。

　　④吕伊萱：《我是台湾人，8成3认同飙新高》，台湾《自由时报》，2020年2月25日，A6版。

　　⑤吕伊萱等：《郦英杰：台面临瓦解民主的威胁》，台湾《自由时报》，2019年8月15日，A5版。

　　⑥赖锦宏：《吴钊燮专访倾美，立即破功》，台湾《联合报》，2018年7月24日，A2版。

　　⑦刘宛琳等：《江启臣就任未提“九二共识”》，台湾《联合报》，2020年3月10日，A7版。

　　⑧锺丽华：《民气可用，台胞居住证修法纳管》，台湾《自由时报》，2020年3月2日，A5版

　　⑨邱采薇等：《绿委提案，健保涨到1.2万》，台湾《联合报》，2020年3月3日，A7版。

　　⑩林河名：《赖：两岸政策就是维持现状》，台湾《联合报》，2018年4月16日，A1版。

　　⑪崔慈悌：《民意大转弯62%支持小英两岸政策》，台湾《中国时报》，2020年1月21日，A5版。

　　⑫张文馨等：《美众院通过台北法案》，台湾《联合报》，2020年3月6日，A7版。

　　⑬苏永耀：《莫健：台湾国际空间美会加倍力道拓展》，台湾《自由时报》，2020年3月6日，A2版。

　　⑭彭琬馨等：《郦英杰拜会，游吁美方考虑与台“建交”》，台湾《自由时报》，2020年2月14日，A6版。

　　⑮刘宛琳等：《党主席补选江启臣大胜》，台湾《联合报》，2020年3月8日，A1版。

　　⑯习近平：《决胜全面建成小康社会，争取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。

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