邹平学语中评 一文读懂港区国安法

全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心主任邹平学教授

　　中评社北京5月28日电（记者 徐梦溪）今年全国“两会”最受关注的议程之一就是“港区国安法”提请审议。为何中央此时决定就香港国安问题立法？由中央决定这次立法是否合理？为何这次立法决定将直接公布和实施？“港区国安法”和基本法第23条有什么差异和关联？“港区国安法”的实施还有哪些重点？

　　全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心主任邹平学教授近日出席“港区国安法”有关研讨活动，并在会后接受中评社采访，做出详细解读。

　　一、为什么中央此时决定就香港国安立法？——刻不容缓

　　邹平学认为这次全国人大决定制定“港区国安法”主要源于两大背景。一方面，香港回归以来，基本法第23条一直没能立法，导致香港在维护国家安全方面存在法律漏洞，而且现实风险非常突出。自从香港回归以来，由于23条立法的缺漏，香港政治社会的生态日益恶化：从“反国教”运动到非法“占中”，到旺角暴乱，再到去年的反修例风波，外部势力插手干预，以及本港的一些对“一国两制”和基本法持有反对和曲解态度的势力采取了各种破坏法治、触犯“一国两制”原则底线的行动。这些给特区政府的施政和中央政府的管治乃至“一国两制”的事业带来了严重的冲击。

　　另一方面，香港目前保留下来的涉及国安的本地法律很多属于沉睡条款，没有激活。特区本身维护国安的机构建设和执行机制也存在严重不足。短期内我们看不到香港完成23条国安立法的可能性。香港在今天的政治社会生态下，要自行完成“23条”立法可能性很低，但如果国安立法无限期拖下去，政治风险将会非常大。这使得从国家层面解决香港国安立法长期缺位的问题非常必要。香港回归23年来，至今仍未完成相关立法，成为香港基本法实施中的重大缺憾。尽快完成23条立法一直是中央落实全面管治权的重要工作之一。尤其是现在中美关系紧张甚至还在恶化，以及美英等国不断干涉香港事务的情况下，无论是从国际局势还是从香港本身的局势来看，我们都不能排除未来香港的国安形势存在失控的风险，国家安全必须未雨绸缪，因此建立健全香港的国家安全法治已经刻不容缓。

　　二、由中央决定就香港国安立法是否合理？——中央职责所在

　　邹平学解读中央决定在香港落实国安立法的合理性时表示，维护国家的主权安全和发展利益，这是“一国两制”的应有之义，也是实施“一国两制”和制定基本法的首要目的。香港基本法在序言中指出，制定基本法的第一个目的是维护国家的统一和领土完成，第二个目的是保持香港的繁荣和稳定，这样的文字表述的顺序有其内在逻辑。如果一国的主权、国家安全和发展利益受到威胁，中央对特区管治失控，那么“一国两制”将会失去制度建构的意义。香港回归23年来的实践也充分证明了，“一国两制”的架构核心首先在于实现和维护国家统一，只有当“一国”的主权治权相结合，领土完整、社会稳定等核心的国家利益得到保障，“两制”才能行稳致远，才能最大程度的发挥其优势。他说：“所以对于在香港落实国家安全立法而言，讨论的从来都不是是否需要制定国安法律，而是采取什么样最合理最有效和最恰当的方式来建立健全相当的国安法治。”

　　“所以在香港本地难以胜任或无法完成基本法赋予的自行立法的任务时，中央的出场是必然的，也是十分必要的，不然也可以说中央失职。”邹平学说，从宪法来看，无论香港本身是否完成了23条立法，中央都负有维护国家安全，保障香港繁荣稳定的宪制责任和权力；从基本法的角度看，基本法授权香港要自行完成23条立法，中央对此有全程的监督权，但如果香港一直遇到巨大的阻力，无法完成立法，中央立法来弥补国安法制的空白漏洞是非常有必要的。制定港区国安法是在履行宪法和基本法赋予中央政府的职责，这本身就是依法治国的一种体现，也是落实党的十九届四中全会关于完善国家治理体系和治理能力的有关决定的一个应有之举，是中央审时度势、敢于担当，履行宪法和基本法赋予中央政府维护包括香港在内的国家安全的职责的必然，是落实中央全面管治权的一个积极举措。

　　三、为什么此次立法决定是直接公布实施？——避免干扰和破坏

　　为何此次立法决定是由全国人大常委会直接公布和实施？邹平学指出，从决定的说明和草案内容来看，这部法律采取的是决定公布后在全国人大常委会根据授权制定相关法律，然后在特区公布实施的方式。根据基本法第十八条规定，基本法附件三的全国性法律有两种实施模式。一种是由特别行政区在当地公布实施，这种程序是比较简单，就是由特区政府在政府宪报上刊登，就完成了整个程序。另一种立法实施是需要由特区政府向特区立法会提出实施有关全国性法律的议案，由立法会来制定本地的法律来实施这部全国性法律，但如果立法会阻扰、拖延，就像国歌法条例在本地立法所遇到的阻力一样，就会导致全国性法律在特区实施受到阻挠。所以，这一次决定以及决定草案里有关直接公布实施的规定是充分考虑了香港现在的实际情况，避免实施时受到干扰和破坏采取的一个措施。

　　四、“港区国安法”和基本法第23条有什么差异和关联？——与时俱进 相互补充

　　邹平学分析指出，这次全国人大决定的草案里力求解决的是分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国和境外势力干预香港特别行政区事务这四个突出问题。这四种行为和基本法第23条要禁止的七种行为相比，只和后者的“禁止分裂国家”和“颠覆中央政府”两种行为有直接的关系，同第23条中的“禁止外国的政治性组织或团体进行政治性活动和建立联系”有一定关联。

　　“所以这一次立法实际上是要解决当前香港国家安全面临的最突出的四个紧迫问题。”邹平学说，主要是“港独”分裂国家，利用香港作为反共基地、反华基地要颠覆国家政权，以及反修例暴露出来的暴力，甚至是接近恐怖主义的行为。

　　邹平学重点分析了国安法草案中提到的“外国和境外势力”的问题。他指出，“外国势力”主要是指美英等国家。美国和英国一直在强势干预香港事务。英国方面在香港回归之前的过渡期就在极力推动香港的政治改革，维护英国在香港的利益，同时将香港的反对派组织和议员培植成为英国在香港的代理人。美国于1989年和1990年先后通过了《增加香港向美国移民配额的修正案》，为香港亲美势力提供“保护伞”，通过培植、扶持认同西方价值观的政党，力促香港主要反对派组织及其议员变为美国在香港（议会）的代理人。“代理人政治”是国际势力干预香港事务的主要模式。在去年的反修例风波中，美英的政府机构和非政府组织、所谓的受政府控制的“民间组织”纷纷跳上了前台。在美国方面，去年中美贸易摩擦和关系恶化的情况下，美国大打香港牌，2019年悍然通过《香港人权与民主法案》，法案不仅赤裸裸要求2020年完成立法会普选，还要求完成行政长官真正的民主选举，并明确规定了对破坏香港基本自由和自治的制裁措施，对香港事务进行了匪夷所思和明目张胆的干预。

　　“外部势力”是指台湾的“台独”势力。邹平学说，在去年的反修例风波中，台湾民进党当局明目张胆地介入和干预香港事务，实际上，自民进党上台执政以来，民进党当局一直在渗透香港，港台两地近年来在社会运动上已有明显的“联动效应”。

　　“基本法在1985年开始起草，1990年通过，1997年生效实施。现在的很多情况是当时没有想到的，比如恐怖主义和’台独’势力的渗透。”谈到后者，邹平学说，基本法第23条针对了外国组织和势力，但无法禁止台湾介入香港事务的行为，因为台湾不属于“外国”的范畴。“香港今天国家安全法治的严重缺漏和国家安全形势的不断恶化，与外国和外部势力的深度干预是分不开的，这一次立法确实是做了很有针对性的规定。”

　　因此在邹平学看来，这一次的立法和基本法第23条并非是替代关系，而是相互补充、相辅相成的关系。中央目前要着重解决当前面临的四个重大挑战，同时也会继续督促特区完善第23条立法。

　　五、“港区国安法”的落实有哪些重点？——打造系统性工程

　　草案第4条中写到“中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全相关职责”。就此，邹平学指出，此前社会上曾就港澳办和中联办在港设立机构是否符合基本法22条有过讨论，其实中央人民政府在香港设立机构不是22条所规范的，换言之，中央政府有权在香港设立机构。22条禁止的是中央所属的各部委在港设立机构，如果部委要设立机构，需要特区政府的同意，还要经过中央政府的批准。但如果中央政府本身绝对有权力设立机构，比如设立中联办、外交部特派员公署、让人民解放军进驻香港，这些都不需要获得特区政府的同意，所以中央政府要在香港设立维护国家安全的有关机关，完全符合宪法，也符合基本法。当然，如何进一步落实相关法律和有关机构在香港享有什么样的地位、其执法体制和程序等细节问题，还需要未来在立法和相关的规定中细化。

　　“港区国安法”最大挑战还在“执法”，对此，邹平学认为，要将香港的整个国安法治打造为一个系统性工程。这不是简单由某一项或者某几项法律就可以完成的，而是当下和长远、重点和一般、中央立法和本地法律相结合的一个重大工程，所以，重点还要考虑相关的法律如何落地，以及如何完善执行机制的问题。

　　邹平学提出五点建议。一是，要推动特区政府调整和充实香港执法机构和人员队伍，使其能够适应和衔接人大的决定和人大常委会有关立法的宗旨目和制度安排；

　　二是，要注意发挥和完善特区现有的制度和机制，用好用足现有的法律，由此一来，特区政府要发挥主观能动性，激活香港长期处于沉睡状态的有关国安法律条款，同时拾遗补缺，采取修改或订立新法的方式完善国安法制；

　　三是，要重视谋划部署，创造条件，督促特区积极自行完成23条立法的实施工作，因为这一立法和这次全国人大决定要制定的国安法律是相辅相成的关系；

　　四是，要加强特区维护国家安全的教育，特别是执法人员和司法人员在维护国安的执法和司法意识方面的培训，努力避免在执法和司法过程中出现与有关法律规定和精神不相适应的问题；

　　五是，要在香港全社会开展国家安全教育，形成良好的社会氛围，香港回归已经有23年，但人心回归并不理想，甚至回归后不仅没有好转，在某些方面特别是在年轻群体中还进一步恶化，所以，香港特区的国民教育和人心回归的工作一刻也不能放松，香港在国家安全方面的教育和宣传还要花大气力去部署和落实，只有这样才能形成维护国家安全的良好的社会基础和人文环境。

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