《互惠准入协定》与日菲海洋安全合作的制度化趋向
【摘要】自日菲于2011年将两国关系提升为“战略伙伴关系”以来，两国就一直在探寻建立一种制度化、常态化的安全合作关系，尤其是在海洋安全领域。在日本2023年将菲律宾设为“政府安全保障能力强化支援”（OSA）机制首批受援国的基础上，日菲又于2024年签署了双边安全合作协定中最具标志性意义的《互惠准入协定》（RAA），两国海洋安全合作趋于制度化。这既源于日菲为实现国家战略目标的内部动力，也是美国等外部因素驱动的结果。在RAA和OSA机制的复合框架下，日菲海洋安全合作兼顾双多边安全架构，在海洋安全技术与装备、双多边海上联合演训、军舰“战略性停靠”、南海政策协调等相关海洋安全事务方面形成了常态化合作。随着日菲海洋安全合作的深化，菲律宾作为南海声索国之一，势必会持续拉拢日本等域外国家介入南海问题，这将严重冲击东亚地区以及国际社会的安全与稳定。
近年来，日本与菲律宾在海洋安全领域的合作呈现积极态势。在既有《防卫装备和技术转移协定》等安全合作协定的基础上，日本政府于2023年4月5日设立“政府安全保障能力强化支援”（OSA）机制，将菲律宾设定为2023年度的OSA支援对象国，日菲又于2024年7月8日签署《互惠准入协定》（RAA），两国海洋安全合作趋于制度化①。鉴于此，本文拟就RAA与OSA框架下的日菲海洋安全合作进行探析，以充分把握日本强化对菲海洋安全合作所引发的亚太地区海洋安全局势的复杂变化。
一、日菲强化海洋安全合作的制度基础
随着日菲两国从经济领域合作扩展至防务安全领域合作，从临时性的安全合作发展到正式安全协定的签订，从基层军官交流提升为部长级“2+2”机制，两国合作趋向常态化。尤其在日菲签署“政府安全保障能力强化支援”（OSA）文件后，又签署了双边安全合作协定中最具标志性意义的《互惠准入协定》（RAA），这为两国海洋安全领域的深化合作提供了重要的制度基础。
（一）日菲《互惠准入协定》的内涵
日菲《互惠准入协定》（RAA）是日本迄今为止谈判时间最短、谈判过程最为顺畅的RAA。2023年11月4日，日菲启动RAA谈判。2024年7月8日，日菲签署RAA，菲律宾成为继英国、澳大利亚后与日本签署RAA的第三个国家。RAA共有29条，所涉及内容广泛而具体，简化了双方部队进入对方国家所涉及的繁杂审批手续，为两国部队互访、开展联合军事活动提供了便利。
具体到日菲RAA的内容，主要包括：（1）两国部队及其相关人员有义务在到访对方国家时遵从对方国家的法律；（2）简化两国部队乘坐船只、飞机出入对方国家的相关手续，以及部队相关人员的出入境手续问题；（3）在进入对方国家及其滞留期间对物资获取与使用的税收规定（包括免税等待遇）；（4）放宽两国部队携带武器和弹药、运输物资进入对方国家的相关限制；（5）参加联合行动时双方的费用承担问题；（6）该协定的实施方式需符合保护环境及人类健康的要求；（7）两国部队的相关人员在进入对方国家后出现问题、发生事故时的处置方法；（8）设置“联合委员会”。②其主要目的在于，通过简化日菲两国部队互访开展合作活动的相关手续，使两国部队间的往来更加畅通，以进一步拓宽两国在安全保障和防卫等领域的合作范围。以此为依据，日菲两国武装力量可针对其主观臆断的“地区安保环境恶化”，在两国领土及两国领土以外的水域及其上空等领域举行联合演练、灾害应对等合作活动。
上述内容可谓日英、日澳RAA的复制版。无论是RAA的正文，还是日本外务省发布的文本概要，日本与英澳菲的三份RAA仅在签订背景及意义上略有文字区别。值得注意的是，与英澳不同，菲律宾海上军事力量孱弱，尽管在美日军事援助下有所提升，但武器装备仍较为落后。因此，日菲RAA更倾向于是一份武装菲律宾、有利于日本实现海外武装力量部署的双边军事安全协定。可以预见，日本将会继续以此为模本，拉拢更多所谓“与日本共享基本价值观”的国家缔结内容与此相同的协定，继而为日本海外动武创造条件。
（二）“政府安全保障能力强化支援”的内涵
“政府安全保障能力强化支援”（OSA）是日本政府于2022年12月16日正式出台的《国家安全保障战略》中提出的对外援助机制设想，明确写明“OSA是强化日本综合防卫体制的举措之一”。③日本政府强调，“当前处于战后最严峻复杂的安全环境中，为给日本创造一个有利的安全环境，除了从根本上强化自身防卫力外，还必须提高志同道合国家的安全能力和威慑力。”④基于此，2023年4月5日，日本政府正式创立OSA机制，旨在“向志同道合国家军队等无偿提供军事装备、完善其相关基础设施，从而强化日本与志同道合国家的安全合作关系，营造对日本有利的安保环境”。
OSA机制框架主要包括援助对象、援助内容、实施原则、实施机构四方面内容。在援助对象的选择上，OSA确定了三个条件，即（1）帮助该受援国的军队提升安保能力对日本而言是有意义的。（2）鉴于OSA是无偿资金合作框架，原则上以发展中国家为援助对象。（3）研究受援国的民主、法治、基本人权和经济社会发展情况，根据日本及地区的安全需求、双边关系等进行综合判断后，选定受援国。在具体的援助内容上，OSA设定了三方面内容，具体包括：（1）基于法治有助于提升维护和平、稳定、安全能力的援助，包括领海领空等范围的警戒监视、反恐、打击海盗等。（2）人道主义援助，包括应对灾害、搜救、医疗、救援物资运输等。（3）国际和平合作活动，包括提升参与维和行动（PKO）等国际和平合作的能力。在实施原则上，主要包括两方面，一是在防卫装备转移三原则及其运用指针的框架内实施，二是确保援助适当、透明，以防所提供的装备被用于其他目的或向第三方转移。⑤可以看出，OSA机制的创立，意味着战后日本针对发展中国家实施的援助发生质变，从坚持非军事原则的ODA转向军事色彩浓厚的OSA。
日本政府创立OSA机制后，“积极拉拢其认为与自己有共同外交理念和战略目标的中国周边国家，目的是在‘印太’地区构筑所谓‘蓝色防线’。”⑥日本将菲律宾选定为首批OSA对象国的根本原因在于，菲律宾既是距离日本最近的南海声索国，又同时“严重关切台海问题”，与日本的战略目标存在重大利益契合。可以预见，日本将以此为楔子，持续推进对外军事援助，强化与其选定的“志同道合国家”合作，在海洋安全领域表现出更具军事攻击性的姿态。
（三）日菲推进海洋安全合作制度化的战略考量
日菲既在大方向上与美国“印太战略”保持同步，又均积极寻求提升自身地区影响力、拓宽自主战略空间。基于此，日菲不断按照“准同盟”标准在海洋安全领域统一步调，在日本首次在OSA框架下对菲提供防卫装备的基础上，日菲又签订RAA，两国制度化合作程度显着增强。这既源于日菲两国为实现国家战略目标的内部动力，也是美国等外部因素驱动的结果。
对于日本而言，菲律宾是其推进“印太构想”、谋求“军事大国”的关键步骤。菲律宾介于东海、南海和西太平洋之间，其地理位置对日本的战略布局具有重要意义。在地理位置上，菲律宾是能够同时影响南海和台海问题的国家，既与中国存在岛礁与海域现实争端，同时又处于南海枢纽位置。日本希望通过藉助“志同道合国家”菲律宾之手，加强其在东海、南海甚至台海周边的海上安保能力，以共同牵制中国的军事和经济影响力。对于菲律宾而言，推进对日海洋安全合作则是基于藉助美日制衡中国、发展现代化军事力量的需要。一方面，在南海问题上，菲律宾意在通过强化海洋安全合作，引入日美等域外国家的力量共同制衡中国。2023年8月15日，菲律宾政府颁布《2023至2028年国家安全政策》，该文件宣称“南海”关涉其“首要国家利益”，同时还提及台海问题，称“台湾海峡的任何军事冲突都将不可避免地影响到菲律宾”。菲律宾推动南海问题国际化、复杂化，企图藉此牵制中国的意图十分明显。另一方面，菲律宾迫切希望日本通过OSA机制为自身提供防卫装备和技术援助，推动军事现代化进程，幷通过RAA增加与日本自卫队联合演训的频度，提升菲律宾海岸警卫队的实战能力。
此外，日菲推进海洋安全合作离不开美国在其中发挥的牵引作用。当前，美国积极推动日菲融入美国军事安全同盟体系，积极打造以美日、美菲同盟框架为重要支点的多边军事同盟体系，为美国在印太地区的军事行动提供配合与协助。在2024年4月11日发表的《日菲美领导人共同愿景声明》中，尤为强调三国的“海洋民主国家”身份，美国重申“作为盟友对日本和菲律宾两国的坚不可摧的承诺”，称“美国将和日本继续支持菲律宾海岸警卫队的能力建设”，还强调“美国和日本也欢迎澳大利亚和菲律宾以及菲律宾和韩国之间不断加强防务合作”。⑦可见美国希望日菲强化海洋安全，强化美日菲、美日菲澳等多边机制的联动效应，从而重塑中国周边战略环境。在美国的主导和推波助澜下，日菲两国相互藉重，加快“准同盟”构建步伐，持续深化开展海洋安全合作，携手美国对华施压。
二、日菲海洋安全合作的制度化路径
自日菲于2011年9月27日发布《全面推进基于特别友情的、邻国间的“战略伙伴关系”》联合声明，将双方关系提升为“战略伙伴关系”以来，两国就一直在探寻建立一种制度化、常态化的安全合作关系，尤其是在海洋安全领域。两国通过建立多层级磋商机制、签订多个安全合作相关协定、设立对菲军事援助机制等路径，逐步推进两国海洋安全合作的制度化进程。
第一，设立海洋安全相关议题的多层级磋商机制，强化信息互通与军事协调。十多年来，日菲逐步建立了首脑会谈、副部长级战略对话、部长级外交安全对话、专门性涉海磋商会议等多个层次的海洋安全与事务对话交流机制。2011年9月11日，日菲举行有关加强海洋安全领域双边合作的首次副司局级磋商，幷就定期举行磋商达成共识。此后，日菲共举行了5次海洋磋商会议，主要内容包括支持菲律宾海岸警卫队的能力建设、提高海域态势感知（MDA）能力、东海和南海等海域最新形势、强化在苏禄海和吕宋海峡等的合作等。2022年4月9日，日菲启动了首次部长级“2+2”会谈，这意味着菲律宾是继印度尼西亚后第二个与日本建立部长级“2+2”会谈的东南亚国家，日本也是继美国后第二个与菲律宾建立部长级“2+2”会谈的国家，这是两国强化海洋安全合作的重要信号。
除了上述海洋磋商会议和“2+2”会谈，日菲军方和防务部门的定期交流与战略对话推动了两国海洋安全合作政策的落实。自日菲将副部长级双边政策磋商升级为“战略对话”后，于2012年3月23日举办了首次“战略对话”，至今共召开6次对话，主要内容涉及加强“战略伙伴关系”、东海和南海局势、基于《日菲联合声明》的双边合作强化、东盟－日本友好合作50周年纪念活动合作等。此外，日菲还利用东盟防长扩大会议及副防长会议、东京防务会议及“日本－东盟防长圆桌会议”等多边机制进行磋商，进一步补充完善两国海洋安全合作的具体框架制定工作，两国海洋安全合作逐渐形成常态化合作。
第二，签订双边安全合作相关协定，深化日菲海洋安全合作。《防卫合作与交流备忘录》《防卫装备与技术转移协定》《互惠准入协定》等协定为日菲加强海洋安全合作提供了法律框架。2012年7月2日，时任日本防卫大臣森本敏与菲律宾国防部长加斯明签署旨在加强海上安全保障等领域合作的防卫合作备忘录，“这份备忘录的签署表明日菲之间海上安保合作已提升到实际意义上的军事合作”。⑧2015年1月29日，日菲签署《防卫合作与交流备忘录》，双方海洋安全关系进一步增强。2016年2月29日，日菲签订《防卫装备与技术转移协定》，为日本向菲律宾出口军事装备、转移防务技术提供了便利。2017年5月26日，日本国会通过修订的《自卫队法》，允许将自卫队的二手装备免费或低价转让给其他国家。自此，日本得以出借、赠送、援助等方式向菲律宾提供了TC-90教练机、防空雷达系统、海岸监视雷达等装备。2020年8月25日，日本三菱电机公司与菲律宾国防部就从日本采购空中监视雷达系统达成总价约1亿美元的协议，这是自日本出台“防卫装备转移三原则”后首次出口国防设备。2024年7月8日，日菲《互惠准入协定》签订后，日本不仅将能够“以正式成员身份”参加美菲“肩幷肩”年度联合军事演习，而且将使日本武器出口加速，日本将进一步向菲律宾出售巡逻舰、雷达等军事装备。
在ODA基础上，日本政府于2023年4月5日设立OSA机制，幷将菲律宾设定为2023年度的OSA支援对象国，就支援菲律宾国家军队能力建设达成协议。11月3日，日菲签署援助额为6亿日元的OSA文件，内容是日本将向菲律宾海军无偿提供海岸监视雷达系统，这也是自OSA创立以来日本首次在该框架下对外提供防卫装备。可见，日本试图以其对菲律宾的既有经济援助为基础，通过OSA机制与菲律宾开展更为广泛的军事合作，推动菲律宾军事实力提升，幷在此过程中提升自身的制度话语权，扩大在菲影响力，从而拓展日本主导的海洋安全合作框架。
综上，海洋磋商会议、“战略对话”、首次部长级“2+2”会谈等协商机制，以及《防卫装备与技术转移协定》《政府安全保障能力强化支援协定》《互惠准入协定》，这些均为日菲扎实深入开展海洋安全合作提供了前提条件与制度保障。在此过程中，日本力图通过广泛的制度框架建设，主导日菲海洋安全合作进程。
三、RAA与OSA框架下的日菲海洋安全合作取向
自启动日菲RAA谈判，幷将菲律宾列为日本OSA机制首批支援对象以来，日菲海洋安全合作日益密切，尤其是菲律宾总统马科斯上台后，日菲海洋政策呈现出明显的趋同特征。日菲通过构建海洋安全领域合作框架，在海洋安全技术与装备、双多边海上联合演训、军舰“战略性停靠”、南海政策协调等相关海洋安全事务方面形成了常态化合作。
第一，推进海洋安全技术与装备合作，加大对菲海上能力建设援助力度。日本针对菲律宾海上力量较弱的现实，积极向菲律宾提供海洋安全技术与装备，大力支持菲律宾海上安全力量建设。在海洋安全技术与装备方面，日本主要通过《防卫装备与技术转移协定》和OSA向菲律宾提供大型巡逻舰、巡逻艇、TC-90教练机、海岸监视雷达、防空雷达、机动式雷达等防卫装备。2023年11月3日，日菲在马尼拉签署援助额为6亿日元的OSA文件，日本向菲律宾海军提供海岸监视雷达，旨在“增强其海岸监视和海域态势感知（MDA）能力”。⑪12月20日，日本首次出口防卫装备成品，正式向菲律宾交付第一套J/FPS-3ME对空警戒雷达。2024年5月17日，日本宣布向菲律宾提供643亿日元低息贷款，用于追加购买5艘日本大型巡逻船。菲律宾外长马纳罗称，“这些船将加强菲律宾在更广泛海域的海上安保能力。”⑫
除海洋安全技术与装备外，日本还积极向菲律宾海岸警卫队相关人员提供培训，主要包括船舶维修、设施维护保养、舰艇相关设施实际操作等内容。从2015至2023年，日本防卫省和自卫队共对菲律宾的海军和空军实施了18个能力构建支援项目，旨在提升菲律宾的海上防卫能力。⑬2024年2月22日，日本海上保安厅对菲律宾海岸警卫队的30名队员进行了培训，“传授（与中国）船只相撞后保留证据的方法”。⑭面对上述日本推动自身防卫装备及自卫队“走出去”的图谋，菲律宾藉机以此推动自身军事现代化，提升自身海军实力。
第二，频繁举行海上联合演训，幷推动实施日本海上自卫队军舰对菲港口的“战略性停靠”。根据日本防卫省海上自卫队数据统计，自2012年日菲发表《关于防务合作与交流的意向书》以来，截至2024年10月，日菲共参与双多边联合演训22次，其中仅2023年至今，日菲参与的联合演训就高达11次。⑮2023年11月6日至23日，菲律宾海军以派出观察员的形式首次参与日本海上自卫队最大规模的军事演习。2024年10月2日至6日，日菲开展为期五天的“同心-同舟共济”联合演习。就海上联合演训形式而言，日菲联合演训以多边演训为主，且训练内容较为宽泛，涉及打击海盗、反潜作战、通信演练、编队航行、海上巡逻、两栖登陆、两栖突袭等内容，重在强化日菲海军实战能力。此外，日菲海上联合演训的区域范围表现出“以南海为基轴，以点带面辐射至西太平洋战略要地”的特征。⑯可见，在RAA与OSA框架下，日菲海上联合演习呈现出训练频次增加、训练区域范围拓展、训练内容愈加实战化等态势。
此外，军舰“战略性停靠”菲律宾港口也是日本深化与菲律宾海洋安全合作的重要表现。2023年7月27日至30日，在第44次反海盗演练行动中，日本驱逐舰“卷波”号停靠菲律宾首都马尼拉，日本海上自卫队称，“将与志同道合的国家共同创造一个反对以武力或胁迫手段单方面改变现状的安全环境。”⑰可见，日本海上自卫队舰船“战略性停靠”菲律宾港口正是意在针对中国。8月27日，日本准航母“出云”号首次停靠马尼拉，日本自卫舰队司令官斋藤聪在发言时将矛头指向中国，宣称“瞭解到中国正在进行专横的活动，在日本附近也能看到这样的活动”。⑱可以预见，随着日菲RAA的生效，日本将越发公然且频繁地将军舰“战略性停靠”菲律宾港口，其着眼点不言自明。
第三，加强对南海政策的立场协调，着力在南海、东海、台海问题上对华遏制。日菲外长防长“2+2”会谈是两国协调南海政策立场的重要平台。2022年4月9日，时任日本外务大臣林芳正、防务大臣岸信夫，与菲律宾外长洛欣、防长洛伦扎纳在东京启动了两国首次外交安全“2+2”会谈，林芳正称，“中国以实力为背景试图单方面改变现状的尝试在东海和南海还在持续。”双方在会谈后发布的联合声明就东海和南海现状表示严重关切，重申“致力于维护东海、南海的航行和飞越自由”，“日本同意菲律宾长期以来反对在南海的非法海洋主张、军事化、胁迫性活动以及武力威胁或使用武力，支持2016年7月关于南海问题的仲裁判决。”⑲2024年7月8日，第二次日菲外长防长“2+2”会谈在马尼拉举行，两国外长及防长对“近期仁爱礁地区紧张局势的行为表示严重关切”，“强烈反对以武力或胁迫手段单方面改变现状的企图”，双方还在联合声明中重申“台湾海峡和平与稳定的重要性，幷敦促和平解决两岸问题”。⑳可以看出，日本以所谓“维护地区和平稳定”“尊重《联合国海洋法公约》”之名，在国际场合“声援”菲律宾针对中国，妄图藉南海、东海、台海问题的复杂局面实现制衡中国、突破“和平宪法”束缚、“政治军事化大国”目标的政治图谋。
四、日菲推进海洋安全合作制度化的影响
随着日菲海洋安全合作从个别领域合作发展到制度化、体系化合作，南海、东海、台海等地区局势的紧张与日本等域外国家的联合介入有较大关联，日菲海洋安全合作的强化将对地区安全环境以及世界安全局势均造成多重影响。
首先，日本将通过RAA逐渐走向南海“前台”，日本的介入或将导致其他声索国采取更为强硬的政策立场，促使南海局势国际化、复杂化。日菲两国海洋安全合作的强化将直接牵动南海局势。日本将以RAA为依据，不仅与菲律宾在南海等地区更加频繁地举行海上联合军事演习，而且将派遣更多自卫队力量，频繁出现在南海地区幷进行常态化海外军事部署，从而实现对防卫力量使用限制的“松绑”。同时，美澳日等国联合菲律宾介入南海问题，势必引发其他南海声索国的仿效，南海声索国不仅可能将在对华政策上采取更为强硬的立场，而且可能仿效菲律宾引入域外国家力量介入南海问题，增加中国周边安全环境的风险和不稳定因素，激化南海紧张形势，加大南海争端的解决难度。
其次，随着OSA机制的启动，日本或将以对菲军事援助框架为范式，推动OSA机制在更多地区范围的落地，RAA和OSA的复合效应将诱发新的地区冲突。OSA无疑会促进日本与菲律宾等国家的海洋安全合作，提升其海洋乃至国家整体安全保障能力。但随着未来OSA适用对象范围以及援助规模的扩大，也将引发其他一些国家的安全担忧，亚太地区内的国家很可能会被动地陷入安全困境，引发地区军备竞赛。相关国家对华立场强硬的可能性也将增大，不仅可能将导致这些国家分化形成阵营对抗，而且可能将相关国家卷入冲突，引发地缘紧张形势。日本还将同时依据OSA与RAA，提高其介入台海等地区事务的能力，日本将联合美菲在东海、南海、台海形成围堵中国的态势，将严重破坏南海、台海局势稳定。
最后，日菲深化海洋安全合作将严重冲击亚太地区乃至全球的安全形势。在大国战略竞争加剧导致南海局势走向幷不明朗的背景下，日本在美国制定的战略框架下，将通过RAA、OSA等机制平台，拉拢“志同道合”国家共同插手亚太地区政治安全事务，试图炒作该地区的南海问题等热点议题，从而拉拢更多国家在国际社会上支持日本，掌握国际话语权。此外，日菲两国在军事安全领域合作的畅通以及深化可能引发亚太地区其他国家的仿效，使得军事安全领域成为今后亚太地区双边、多边合作的切入点，亚太地区的军事化色彩将愈发浓重，严重加剧地区紧张局势，对世界安全与稳定造成负面影响。
结语
日菲海洋安全合作的深化，既是两国在政治与安全领域的“利益互换”，更是对东亚和平与稳定的破坏。中国与日本存在东海钓鱼岛争端，与菲律宾存在南海争端，这在一定程度上为日菲海洋安全关系的密切提供了契机。就日本而言，强化对菲海洋安全合作，既有利于日本实现在南海等问题上牵制中国的政治图谋，又是实现日本海外军事部署计划、突破“和平宪法”限制、实质性提升防卫力的重要战略工具。至于菲律宾，则无视历史事实，宣称南海“是其国家核心利益”，幷以此为由，积极推进与日美等国介入南海问题，营造对菲有利态势，力图通过与日美等域外国家加强海洋安全合作，藉机提升搅局南海的军事实力。
随着日菲海洋安全合作的制度化、常态化、体系化，未来日本势必会派遣更多自卫队力量，频繁出现在南海等地区，与美澳菲联合开展海上军事行动，以“维护地区以及世界和平与安全，和平解决国际争端”之名，干涉东海、南海等事务，这将严重冲击东亚地区以及国际社会的安全与稳定。
基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“日本海洋战略及政策研究”（20FJB006）；教育部人文社会科学重点研究基地“十四五”重大项目“国际秩序大变革背景下的东北亚相关国家战略调整研究”（22JJD810033）；中国社会科学院创新工程项目“战后日本国际战略及政策研究”（2023RBSB01）。
注释：
①所谓制度化安全合作，是介于合作安全和安全共同体之间的动态概念，致力于建立一整套安全与防务领域里的制度。参见：吴志成、李向阳：《欧盟共同安全与防务政策——基于制度化安全合作框架的分析》，南开学报（哲学社会科学版）2005年第5期，第4页。
②日本国の自卫队とフィリピンの军队との间における相互のアクセス及び协力の円滑化に关する日本国とフィリピン共和国との间の协定、2024年7月8日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100694771.pdf。
③防卫省，“国家安全保障戦略”：https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf。
④政府安全保障能力强化支援の概要、2023年4月、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100487213.pdf。
⑤政府安全保障能力强化支援の実施方针、2023年4月5日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100487363.pdf。
⑥孟晓旭：《日本“友军支援框架”意在牵制中国》，《世界知识》2024 年第4期，第32页。
⑦日比米首脳による共同ビジョンステートメント、2024年4月11日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100652839.pdf。
⑧张晓华：《从近年来日菲关系的发展看日本南海政策调整》，《印度洋经济体研究》2016年第4期，第54页。
⑨开発协力大纲、2015年11月2日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。
⑩卢昊：《突破ODA禁区，日本将向菲提供自卫队装备》，《世界知识》2019年第21期，第28页。
⑪フィリピン共和国に対する沿岸监视レーダーシステム供与（“政府安全保障能力强化支援（OSA）”）に关する书简の署名·交换、2023年11月3日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_009835.html。
⑫政府フィリピンに大型巡视船5只新たに供与へマニラで署名式、2024年5月17日、NHKニュース、https://www3.nhk.or.jp/news/html/20240517/k10014452641000.html。
⑬庄司智孝：“日本とフィリピンの安全保障协力——背景、进展、そして展望”、NIDSコメンタリー第287号、防卫省防卫研究所、2023年12月5日、https://www.nids.mod.go.jp/publication/commentary/commentary287.html。
⑭海保フィリピンの沿岸警备队に船冲突时の证拠保全を研修、2024年2月22日、NHKニュース、https://www3.nhk.or.jp/news/html/20240222/k10014367711000.html。
⑮根据自卫舰队数据统计得出，参见：https://www.mod.go.jp/msdf/sf/news/2024/2024_06.html。
⑯王竞超：《迈向“准同盟”：日菲海洋安全合作的演进、动因与前景》，《亚太安全与海洋研究》2024年第4期，第8页。
⑰第44次派遣海贼対处行动水上部队第7护卫队护卫舰“まきなみ”のフィリピン共和国マニラ寄港について、自卫舰队、https://www.mod.go.jp/msdf/sf/news/2023/08/0802.html。
⑱海自护卫舰“いずも”南シナ海で米豪フィリピンと共同训练、2023年8月28日、NHKニュース、https://www3.nhk.or.jp/news/html/20230828/k10014175951000.html。
⑲第1回日·フィリピン外务·防卫阁僚会合(“2+2”)共同声明（仮訳）、2022年4月9日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100330015.pdf。
⑳第2回日·フィリピン外务·防卫阁僚会合（“2＋2”）、2024年7月8日、外务省、https://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea2/ph/pageit_000001_00001.html。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年12月号，总第324期，P74-81）
【摘要】自日菲于2011年将两国关系提升为“战略伙伴关系”以来，两国就一直在探寻建立一种制度化、常态化的安全合作关系，尤其是在海洋安全领域。在日本2023年将菲律宾设为“政府安全保障能力强化支援”（OSA）机制首批受援国的基础上，日菲又于2024年签署了双边安全合作协定中最具标志性意义的《互惠准入协定》（RAA），两国海洋安全合作趋于制度化。这既源于日菲为实现国家战略目标的内部动力，也是美国等外部因素驱动的结果。在RAA和OSA机制的复合框架下，日菲海洋安全合作兼顾双多边安全架构，在海洋安全技术与装备、双多边海上联合演训、军舰“战略性停靠”、南海政策协调等相关海洋安全事务方面形成了常态化合作。随着日菲海洋安全合作的深化，菲律宾作为南海声索国之一，势必会持续拉拢日本等域外国家介入南海问题，这将严重冲击东亚地区以及国际社会的安全与稳定。
近年来，日本与菲律宾在海洋安全领域的合作呈现积极态势。在既有《防卫装备和技术转移协定》等安全合作协定的基础上，日本政府于2023年4月5日设立“政府安全保障能力强化支援”（OSA）机制，将菲律宾设定为2023年度的OSA支援对象国，日菲又于2024年7月8日签署《互惠准入协定》（RAA），两国海洋安全合作趋于制度化①。鉴于此，本文拟就RAA与OSA框架下的日菲海洋安全合作进行探析，以充分把握日本强化对菲海洋安全合作所引发的亚太地区海洋安全局势的复杂变化。
一、日菲强化海洋安全合作的制度基础
随着日菲两国从经济领域合作扩展至防务安全领域合作，从临时性的安全合作发展到正式安全协定的签订，从基层军官交流提升为部长级“2+2”机制，两国合作趋向常态化。尤其在日菲签署“政府安全保障能力强化支援”（OSA）文件后，又签署了双边安全合作协定中最具标志性意义的《互惠准入协定》（RAA），这为两国海洋安全领域的深化合作提供了重要的制度基础。
（一）日菲《互惠准入协定》的内涵
日菲《互惠准入协定》（RAA）是日本迄今为止谈判时间最短、谈判过程最为顺畅的RAA。2023年11月4日，日菲启动RAA谈判。2024年7月8日，日菲签署RAA，菲律宾成为继英国、澳大利亚后与日本签署RAA的第三个国家。RAA共有29条，所涉及内容广泛而具体，简化了双方部队进入对方国家所涉及的繁杂审批手续，为两国部队互访、开展联合军事活动提供了便利。
具体到日菲RAA的内容，主要包括：（1）两国部队及其相关人员有义务在到访对方国家时遵从对方国家的法律；（2）简化两国部队乘坐船只、飞机出入对方国家的相关手续，以及部队相关人员的出入境手续问题；（3）在进入对方国家及其滞留期间对物资获取与使用的税收规定（包括免税等待遇）；（4）放宽两国部队携带武器和弹药、运输物资进入对方国家的相关限制；（5）参加联合行动时双方的费用承担问题；（6）该协定的实施方式需符合保护环境及人类健康的要求；（7）两国部队的相关人员在进入对方国家后出现问题、发生事故时的处置方法；（8）设置“联合委员会”。②其主要目的在于，通过简化日菲两国部队互访开展合作活动的相关手续，使两国部队间的往来更加畅通，以进一步拓宽两国在安全保障和防卫等领域的合作范围。以此为依据，日菲两国武装力量可针对其主观臆断的“地区安保环境恶化”，在两国领土及两国领土以外的水域及其上空等领域举行联合演练、灾害应对等合作活动。
上述内容可谓日英、日澳RAA的复制版。无论是RAA的正文，还是日本外务省发布的文本概要，日本与英澳菲的三份RAA仅在签订背景及意义上略有文字区别。值得注意的是，与英澳不同，菲律宾海上军事力量孱弱，尽管在美日军事援助下有所提升，但武器装备仍较为落后。因此，日菲RAA更倾向于是一份武装菲律宾、有利于日本实现海外武装力量部署的双边军事安全协定。可以预见，日本将会继续以此为模本，拉拢更多所谓“与日本共享基本价值观”的国家缔结内容与此相同的协定，继而为日本海外动武创造条件。
（二）“政府安全保障能力强化支援”的内涵
“政府安全保障能力强化支援”（OSA）是日本政府于2022年12月16日正式出台的《国家安全保障战略》中提出的对外援助机制设想，明确写明“OSA是强化日本综合防卫体制的举措之一”。③日本政府强调，“当前处于战后最严峻复杂的安全环境中，为给日本创造一个有利的安全环境，除了从根本上强化自身防卫力外，还必须提高志同道合国家的安全能力和威慑力。”④基于此，2023年4月5日，日本政府正式创立OSA机制，旨在“向志同道合国家军队等无偿提供军事装备、完善其相关基础设施，从而强化日本与志同道合国家的安全合作关系，营造对日本有利的安保环境”。
OSA机制框架主要包括援助对象、援助内容、实施原则、实施机构四方面内容。在援助对象的选择上，OSA确定了三个条件，即（1）帮助该受援国的军队提升安保能力对日本而言是有意义的。（2）鉴于OSA是无偿资金合作框架，原则上以发展中国家为援助对象。（3）研究受援国的民主、法治、基本人权和经济社会发展情况，根据日本及地区的安全需求、双边关系等进行综合判断后，选定受援国。在具体的援助内容上，OSA设定了三方面内容，具体包括：（1）基于法治有助于提升维护和平、稳定、安全能力的援助，包括领海领空等范围的警戒监视、反恐、打击海盗等。（2）人道主义援助，包括应对灾害、搜救、医疗、救援物资运输等。（3）国际和平合作活动，包括提升参与维和行动（PKO）等国际和平合作的能力。在实施原则上，主要包括两方面，一是在防卫装备转移三原则及其运用指针的框架内实施，二是确保援助适当、透明，以防所提供的装备被用于其他目的或向第三方转移。⑤可以看出，OSA机制的创立，意味着战后日本针对发展中国家实施的援助发生质变，从坚持非军事原则的ODA转向军事色彩浓厚的OSA。
日本政府创立OSA机制后，“积极拉拢其认为与自己有共同外交理念和战略目标的中国周边国家，目的是在‘印太’地区构筑所谓‘蓝色防线’。”⑥日本将菲律宾选定为首批OSA对象国的根本原因在于，菲律宾既是距离日本最近的南海声索国，又同时“严重关切台海问题”，与日本的战略目标存在重大利益契合。可以预见，日本将以此为楔子，持续推进对外军事援助，强化与其选定的“志同道合国家”合作，在海洋安全领域表现出更具军事攻击性的姿态。
（三）日菲推进海洋安全合作制度化的战略考量
日菲既在大方向上与美国“印太战略”保持同步，又均积极寻求提升自身地区影响力、拓宽自主战略空间。基于此，日菲不断按照“准同盟”标准在海洋安全领域统一步调，在日本首次在OSA框架下对菲提供防卫装备的基础上，日菲又签订RAA，两国制度化合作程度显着增强。这既源于日菲两国为实现国家战略目标的内部动力，也是美国等外部因素驱动的结果。
对于日本而言，菲律宾是其推进“印太构想”、谋求“军事大国”的关键步骤。菲律宾介于东海、南海和西太平洋之间，其地理位置对日本的战略布局具有重要意义。在地理位置上，菲律宾是能够同时影响南海和台海问题的国家，既与中国存在岛礁与海域现实争端，同时又处于南海枢纽位置。日本希望通过藉助“志同道合国家”菲律宾之手，加强其在东海、南海甚至台海周边的海上安保能力，以共同牵制中国的军事和经济影响力。对于菲律宾而言，推进对日海洋安全合作则是基于藉助美日制衡中国、发展现代化军事力量的需要。一方面，在南海问题上，菲律宾意在通过强化海洋安全合作，引入日美等域外国家的力量共同制衡中国。2023年8月15日，菲律宾政府颁布《2023至2028年国家安全政策》，该文件宣称“南海”关涉其“首要国家利益”，同时还提及台海问题，称“台湾海峡的任何军事冲突都将不可避免地影响到菲律宾”。菲律宾推动南海问题国际化、复杂化，企图藉此牵制中国的意图十分明显。另一方面，菲律宾迫切希望日本通过OSA机制为自身提供防卫装备和技术援助，推动军事现代化进程，幷通过RAA增加与日本自卫队联合演训的频度，提升菲律宾海岸警卫队的实战能力。
此外，日菲推进海洋安全合作离不开美国在其中发挥的牵引作用。当前，美国积极推动日菲融入美国军事安全同盟体系，积极打造以美日、美菲同盟框架为重要支点的多边军事同盟体系，为美国在印太地区的军事行动提供配合与协助。在2024年4月11日发表的《日菲美领导人共同愿景声明》中，尤为强调三国的“海洋民主国家”身份，美国重申“作为盟友对日本和菲律宾两国的坚不可摧的承诺”，称“美国将和日本继续支持菲律宾海岸警卫队的能力建设”，还强调“美国和日本也欢迎澳大利亚和菲律宾以及菲律宾和韩国之间不断加强防务合作”。⑦可见美国希望日菲强化海洋安全，强化美日菲、美日菲澳等多边机制的联动效应，从而重塑中国周边战略环境。在美国的主导和推波助澜下，日菲两国相互藉重，加快“准同盟”构建步伐，持续深化开展海洋安全合作，携手美国对华施压。
二、日菲海洋安全合作的制度化路径
自日菲于2011年9月27日发布《全面推进基于特别友情的、邻国间的“战略伙伴关系”》联合声明，将双方关系提升为“战略伙伴关系”以来，两国就一直在探寻建立一种制度化、常态化的安全合作关系，尤其是在海洋安全领域。两国通过建立多层级磋商机制、签订多个安全合作相关协定、设立对菲军事援助机制等路径，逐步推进两国海洋安全合作的制度化进程。
第一，设立海洋安全相关议题的多层级磋商机制，强化信息互通与军事协调。十多年来，日菲逐步建立了首脑会谈、副部长级战略对话、部长级外交安全对话、专门性涉海磋商会议等多个层次的海洋安全与事务对话交流机制。2011年9月11日，日菲举行有关加强海洋安全领域双边合作的首次副司局级磋商，幷就定期举行磋商达成共识。此后，日菲共举行了5次海洋磋商会议，主要内容包括支持菲律宾海岸警卫队的能力建设、提高海域态势感知（MDA）能力、东海和南海等海域最新形势、强化在苏禄海和吕宋海峡等的合作等。2022年4月9日，日菲启动了首次部长级“2+2”会谈，这意味着菲律宾是继印度尼西亚后第二个与日本建立部长级“2+2”会谈的东南亚国家，日本也是继美国后第二个与菲律宾建立部长级“2+2”会谈的国家，这是两国强化海洋安全合作的重要信号。
除了上述海洋磋商会议和“2+2”会谈，日菲军方和防务部门的定期交流与战略对话推动了两国海洋安全合作政策的落实。自日菲将副部长级双边政策磋商升级为“战略对话”后，于2012年3月23日举办了首次“战略对话”，至今共召开6次对话，主要内容涉及加强“战略伙伴关系”、东海和南海局势、基于《日菲联合声明》的双边合作强化、东盟－日本友好合作50周年纪念活动合作等。此外，日菲还利用东盟防长扩大会议及副防长会议、东京防务会议及“日本－东盟防长圆桌会议”等多边机制进行磋商，进一步补充完善两国海洋安全合作的具体框架制定工作，两国海洋安全合作逐渐形成常态化合作。
第二，签订双边安全合作相关协定，深化日菲海洋安全合作。《防卫合作与交流备忘录》《防卫装备与技术转移协定》《互惠准入协定》等协定为日菲加强海洋安全合作提供了法律框架。2012年7月2日，时任日本防卫大臣森本敏与菲律宾国防部长加斯明签署旨在加强海上安全保障等领域合作的防卫合作备忘录，“这份备忘录的签署表明日菲之间海上安保合作已提升到实际意义上的军事合作”。⑧2015年1月29日，日菲签署《防卫合作与交流备忘录》，双方海洋安全关系进一步增强。2016年2月29日，日菲签订《防卫装备与技术转移协定》，为日本向菲律宾出口军事装备、转移防务技术提供了便利。2017年5月26日，日本国会通过修订的《自卫队法》，允许将自卫队的二手装备免费或低价转让给其他国家。自此，日本得以出借、赠送、援助等方式向菲律宾提供了TC-90教练机、防空雷达系统、海岸监视雷达等装备。2020年8月25日，日本三菱电机公司与菲律宾国防部就从日本采购空中监视雷达系统达成总价约1亿美元的协议，这是自日本出台“防卫装备转移三原则”后首次出口国防设备。2024年7月8日，日菲《互惠准入协定》签订后，日本不仅将能够“以正式成员身份”参加美菲“肩幷肩”年度联合军事演习，而且将使日本武器出口加速，日本将进一步向菲律宾出售巡逻舰、雷达等军事装备。