重振香港经济必须重启顶层设计
中评社╱题：重振香港经济必须重启顶层设计 作者：莫世祥（深圳），深圳大学中国经济特区研究中心退休教授、暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地兼职研究员
【摘要】未来新的特区政府领导者在上任之前，应该深刻反省香港经济是否还要继续沿用英国殖民者为香港留下的“土地财政”顶层设计。如果选择是，请遵循香港经济史的启示，让“土地财政”重上与自由经济相辅相成的旧轨道，或许还能再现世界经济史的东方奇观。如果选择不，请参考同为自由港的新加坡模式，尽可能减少香港经济对于房地产业的依赖，在香港形成房住不炒的新风尚，为香港探寻经济发展的新路向。
平心而论，这两项为香港经济前途而作出的选择，各有风险利弊。沿袭旧轨，安稳省心，祇是香港经济在中国各大城市的经济实力排名肯定继续下滑；探寻新路，难保成功，不过相信“地产霸权”将会在香港消失，长期困扰港人的经济、社会问题将逐渐迎刃而解。如何选择，由中央及新特首定夺。
笔者曾在《港式资本主义论纲》（载香港《中国评论》2021年6月号）一文中，概论港式资本主义的历史、现状、未来路向，及其在国际联系、行业选择和劳资关系方面的特点，希望唤起有识之士共同诊治港式资本主义的内在弊端。今再撰此短文，从反省香港经济体制顶层设计的角度，为重振香港经济作脱胎换骨般的建言献策。
一、“土地财政”的原有顶层设计已经病入膏肓
香港现行的经济体制，沿袭的是19世纪40年代初英国殖民统治者侵占香港之后的顶层设计。1841年2月，英军占领香港岛之后不久，就宣布将港岛开放成为免征关税的自由港，同时宣布岛上的土地和地上的物业一律归英王室所有。同年6月，港英政府率先在澳门拍卖港岛多块土地，吸引在澳英商竞投。1843年1月4日，英国殖民大臣阿伯丁致函首任港督璞鼎查，指示港府要将卖地作为财政收入的主要来源，而且要让买地者通过向王室租借的方式保有土地。从此，“土地财政”成为香港自由港免征关税后的财政收入替代方式，幷且最终取代苦力贸易和鸦片贸易而居岁入之首。至今180年间，港府通过不时拍卖土地使用权，同时每年征收相当于地租的“差饷”，获得稳定递增的岁入，分享自由经济发展带动房地产价格持续上涨的巨大收益。自由经济加上“土地财政”，成为港英政府以及后来特区政府推动经济发展幷从中分享巨额红利的双重利器。
纵观世界各个经济体，似乎还没有一个经济体像香港这样始终深度依赖“土地财政”。即使是曾经同由英国殖民管治的自由港新加坡，在近代幷未形成“土地财政”，在当代更彻底告别“土地财政”。据说，当今新加坡规定：每年卖地收入不能超过政府总收入的5%，卖地收入不归当届政府支配。至于祖国内地，直到20世纪80年代中期才开始仿效香港以卖地来发展地方经济，现在已转而践行住房不炒的方针，致力纠正“土地财政”的弊端。
香港“土地财政”历史悠久，举世罕见。倘能继续如同先前那样，和自由经济相辅相成，共同促进经济发展，不失为东方奇观。但是，问题在于当今香港“土地财政”已经与港式资本主义的“地产霸权”紧密相连而病入膏肓，不仅窒碍本地自由经济，而且成为拖累经济下滑、社会不稳的终极渊薮。
笔者在《港式资本主义论纲》一文中，已经论证“港式资本主义沿袭华商经营传统，利用港英政府建立土地批租制度对于房地产权益的长期保障，集中投资发展房地产业，幷且在香港回归之后，以房地产业形成对于香港本地市场的垄断，加剧贫富悬殊与民怨累积”，此处不赘述。
下列统计数据表则进一步展示当今香港依赖“土地财政”的严重程度(见表1)：
（表1：2016—2020年度香港政府房地产类收入及其占比数据表①）
表1列明：在2016-2017、2017-2018、2018-2019、2019-2020等四个财政年度，未计房企利得税的房地产类收入分别占特区政府岁入的42.69%、50.54%、39.36%、43.01%。由于房地产业是当今香港的主业，如果计及房企利得税，房地产类收入在上述财政年度的政府岁入中肯定超过一半，这就更加印证香港“土地财政”名副其实。特区政府如此严重倚赖房地产业，自然不思破解“土地财政”的长期桎梏。即使港澳办主任提出到2049年香港要告别笼屋、劏房的长远目标，特首对此表态也以“这是全社会的责任”来卸责。
沿袭“土地财政”的惯性运作，不仅特区政府将卖地作为解救当前经济困局的唯一良方，一些媒体也将“卖地丰收”视为政府一大政绩。2021年8月初，香港《大公报》欣喜报道：“本港经济虽未全面复苏，但前景渐见明朗及楼市维持稳定下，政府录得丰厚卖地收入。在再诞百亿商业及住宅地王带动下，上半年卖地收入录得近493.52亿元，已超出去年全年数字，较去年同期更狂飙近3.8倍。至于今年全年能否再破千亿元大关，须端视中环商业地王能否成功售出。”②
目睹如此情景，不免啼笑皆非。笔者不禁要问：难道当今香港还要继续遵行1843年英国殖民大臣的顶层设计，受困于“土地财政”与“地产霸权”之苦而不能自省、自拔吗？
果如是，祇能寄希望于中央高层考虑是否应该为重振香港经济而重启顶层设计了。
“土地财政”是英国殖民统治者为管理和发展香港自由经济而制定的顶层设计。它不仅确保政府能够稳定而递增地分享香港自由经济发展的红利，而且能够在需要的时候及时将政府掌握的充裕资源投入本地基础建设，促进自由经济更大的发展。从这个意义上说，“土地财政”既受惠于自由经济，又助力于自由经济。两者相辅相成，成就香港经济持续高速发展的历史佳绩。
不过，九七香港回归前后，华人豪富沿袭买地置产的华商经营传统，将房地产业作为择业首选而崛起，吸引特区政府在沿袭“土地财政”之余，向华人豪富进行政策倾斜，从而打破“土地财政”与自由经济之间的平衡协调，自由经济随之受损，“地产霸权”随之成形。近10余年来，政府“土地财政”实际上已经舍弃自由经济，转而与豪富家族的“地产霸权”密切合作，致使香港本地市场陷入华人豪富家族资本垄断的困境。这些家族不仅拥有庞大的土地储备，主导全港房地产业；还控制全港的公共交通、电讯、能源、电气、超市等公共行业；甚至利用环保团体阻挠政府觅地兴建公屋，致使政府高官面对土地开发利用率不到25%、房屋土地利用率祇有7%的香港地图，徒叹香港没地解决住屋短缺问题！
更有甚者，华商豪富的资本垄断已经将香港变成世界发达经济体中贫富悬殊最严重的地区，基尼系数超过因贫富悬殊而动乱不已的非洲、拉丁美洲的许多国家。20世纪下半期香港劳工阶层曾经可以通过努力拼搏，改变贫穷宿命，但进入21世纪之后，靠奋斗向上流动的机会与空间几乎完全被垄断资本堵塞。民怨的累积、喷发，成为近年香港社会动荡的主要内因之一。
在这种情况下，香港继续遵行“土地财政”的原有顶层设计，祇会进一步强化而不可能弱化豪富家族的“地产霸权”和房地产一业兴旺百业衰的经济困局，进一步加剧而不可能化解累积难消的香港民生诉求和民众怨愤。香港将因此失去已经残缺不全的自由经济活力，在国际经济复苏无望、中美两国博弈却愈演愈烈的大环境中，被动地跟随昂首向前的内地城市踟蹰尾行。
面对这种不难预见的前景，有论者认为融入粤港澳大湾区，将是香港经济的未来出路。这种观点误以为香港经济可以在不解除英式顶层设计桎梏的前提下，就能够毫无阻滞地融入大湾区。其实是忘记香港华资制造业曾经在20世纪八九十年代大举进入珠三角，继而从21世纪初陆续撤出珠三角的事实。对此，笔者在《港式资本主义论纲》一文中评论说：“香港加快融入粤港澳大湾区，可以在一定程度上弥补国际经济衰退造成对外贸易的亏损，但近10年来众多劳动密集型港企撤出珠三角的前车之鉴，已经证明港式资本主义若不改弦易辙，实在难以再度融入早已时移势易的大湾区。”
显然，固执旧制，已陷香港经济于困境；回避绕弯，亦非香港经济生路。唯有对症下药，重启顶层设计，恢复自由经济的运行机制，才可能让香港经济摆脱“土地财政”与“地产霸权”的桎梏，重获昔日繁荣向上的蓬勃生机。
三、如何重启香港经济顶层设计？
古语有云：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者,不足谋一域。”现在是时候立足于从历史到现状与未来、从香港到国家和国际的广阔时空，思考如何重启香港经济顶层设计的问题了。
重启香港经济顶层设计之前，最应该进行的工作是组织各方力量，在香港开展广泛而有深度的社会调查。调查题目包括如何重振香港经济、是否需要重启顶层设计以及如何重启顶层设计等重大问题。笔者愿意参与此类调查，在此之前，仅就在港讲授香港史、香港经济史等课程长达14年的感悟，略抒管见：
重启香港经济顶层设计，首先应该着眼于恢复昔日香港经济赖以欣欣向荣的自由经济的活力。自由经济是香港不同于其他经济体的历史特色，是香港经济曾经创造长期繁荣的内在动力。但是，近10余年来，华商豪富的“地产霸权”已经将香港置于对外贸易自由、内部市场却被资本垄断的困境，自由经济的活力备受“地产霸权”压抑。如何激活与释放自由经济的活力，将是重启香港经济顶层设计者需要着重考虑的首要问题。
重启香港经济顶层设计时，需要着重解决的关键难点，是如何处理阻碍香港自由经济发展的“土地财政”与“地产霸权”两大问题。这两大问题形成的时间有先后之别：“土地财政”在香港已有180年的历史；“地产霸权”则是近10余年才呈现于世，随即与“土地财政”纠结在一起，相互倚赖。鉴于香港“土地财政”根深蒂固，“地产霸权”民怨甚深，两者的化解之道亦可按轻重缓急，分而治之。
首先应该集中精力，出台相关政策，尽快化解“地产霸权”。这些政策包括：一、修改相关法例，削弱乃至撤销房地产商据以囤地居奇的法律依据，对其进行釜底抽薪；二、开征房地产空置税、暴利税等税种，大幅度减少房地产商盈利，增加政府财政收入；三、恢复征收2006年撤销的遗产税，让政府和社会分享豪富家族的世袭利益；四、制定增加政府解决住房用地的相关法例，宣布增加土地供应，降低社会对于地价持续上涨的预期。总之，采取一切有助于降低房地产商及炒房客盈利、促使沉淀在房地产业的巨额资金流向其他行业的法律、税收等方式，尽快削弱“地产霸权”的资本垄断，降低各行各业的经营成本。
上述激活自由经济活力与化解“地产霸权”的两大进程，将有助于缓解香港“土地财政”问题。可以预期，在以税收手段化解“地产霸权”过程中，政府从房地产税种中获得的财政收入将会大幅度增加，但这不是恒常的收入，因此幷不意味是加深倚赖房地产业。随着“地产霸权”的消弭，政府从房地产业获得的财政收入将会随之减少。政府应该利用从化解“地产霸权”获得的剧增收入，改善民生，弥补过去对民生问题的亏欠；同时应该通过政策扶持、税收优惠甚至政府资金投入等方式，引导从房地产业分流出来的资金，流向高新科技产业，培养未来香港经济的新增长点。
重启香港经济顶层设计时，不应忽视在港长期经营、实力已与华资不相上下的中资力量。这是在香港与港式资本主义迥然不同的国有资金，现在已经成为香港经济的稳定支柱。从这个意义上说，中资与华资已经构成香港内部的“一地两制”。如何发挥他们在探寻香港经济新出路的潜在作用，是重启香港经济顶层设计者值得注意的重要问题。
最为关键的是，未来新的特区政府领导者在上任之前，应该深刻反省香港经济是否还要继续沿用英国殖民者为香港留下的“土地财政”顶层设计。如果选择是，请遵循香港经济史的启示，让“土地财政”重上与自由经济相辅相成的旧轨道，或许还能再现世界经济史的东方奇观。如果选择不，请参考同为自由港的新加坡模式，尽可能减少香港经济对于房地产业的依赖，在香港形成房住不炒的新风尚，为香港探寻经济发展的新路向。
平心而论，这两项为香港经济前途而作出的选择，各有风险利弊。沿袭旧轨，安稳省心，祇是香港经济在中国各大城市的经济实力排名肯定继续下滑；探寻新路，难保成功，不过相信“地产霸权”将会在香港消失，长期困扰港人的经济、社会问题将逐渐迎刃而解。如何选择，由中央及新特首定夺。
注释：
①据香港政府统计处《表193：政府收入（一般收入帐目及各基金）》整理，该表网址：https://www.censtatd.gov.hk/sc/web_table.html?id=193。表中所列印花税来自房地产交易及证券交易，二者比例不明。
②《香港政府卖地丰收，半年吸493亿，飙3.8倍》，见搜狐网，网址：https://www.sohu.com/a/481207678_120744363。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年3月号，总第291期）
中评社╱题：重振香港经济必须重启顶层设计 作者：莫世祥（深圳），深圳大学中国经济特区研究中心退休教授、暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地兼职研究员
【摘要】未来新的特区政府领导者在上任之前，应该深刻反省香港经济是否还要继续沿用英国殖民者为香港留下的“土地财政”顶层设计。如果选择是，请遵循香港经济史的启示，让“土地财政”重上与自由经济相辅相成的旧轨道，或许还能再现世界经济史的东方奇观。如果选择不，请参考同为自由港的新加坡模式，尽可能减少香港经济对于房地产业的依赖，在香港形成房住不炒的新风尚，为香港探寻经济发展的新路向。
平心而论，这两项为香港经济前途而作出的选择，各有风险利弊。沿袭旧轨，安稳省心，祇是香港经济在中国各大城市的经济实力排名肯定继续下滑；探寻新路，难保成功，不过相信“地产霸权”将会在香港消失，长期困扰港人的经济、社会问题将逐渐迎刃而解。如何选择，由中央及新特首定夺。
笔者曾在《港式资本主义论纲》（载香港《中国评论》2021年6月号）一文中，概论港式资本主义的历史、现状、未来路向，及其在国际联系、行业选择和劳资关系方面的特点，希望唤起有识之士共同诊治港式资本主义的内在弊端。今再撰此短文，从反省香港经济体制顶层设计的角度，为重振香港经济作脱胎换骨般的建言献策。
一、“土地财政”的原有顶层设计已经病入膏肓
香港现行的经济体制，沿袭的是19世纪40年代初英国殖民统治者侵占香港之后的顶层设计。1841年2月，英军占领香港岛之后不久，就宣布将港岛开放成为免征关税的自由港，同时宣布岛上的土地和地上的物业一律归英王室所有。同年6月，港英政府率先在澳门拍卖港岛多块土地，吸引在澳英商竞投。1843年1月4日，英国殖民大臣阿伯丁致函首任港督璞鼎查，指示港府要将卖地作为财政收入的主要来源，而且要让买地者通过向王室租借的方式保有土地。从此，“土地财政”成为香港自由港免征关税后的财政收入替代方式，幷且最终取代苦力贸易和鸦片贸易而居岁入之首。至今180年间，港府通过不时拍卖土地使用权，同时每年征收相当于地租的“差饷”，获得稳定递增的岁入，分享自由经济发展带动房地产价格持续上涨的巨大收益。自由经济加上“土地财政”，成为港英政府以及后来特区政府推动经济发展幷从中分享巨额红利的双重利器。
纵观世界各个经济体，似乎还没有一个经济体像香港这样始终深度依赖“土地财政”。即使是曾经同由英国殖民管治的自由港新加坡，在近代幷未形成“土地财政”，在当代更彻底告别“土地财政”。据说，当今新加坡规定：每年卖地收入不能超过政府总收入的5%，卖地收入不归当届政府支配。至于祖国内地，直到20世纪80年代中期才开始仿效香港以卖地来发展地方经济，现在已转而践行住房不炒的方针，致力纠正“土地财政”的弊端。
香港“土地财政”历史悠久，举世罕见。倘能继续如同先前那样，和自由经济相辅相成，共同促进经济发展，不失为东方奇观。但是，问题在于当今香港“土地财政”已经与港式资本主义的“地产霸权”紧密相连而病入膏肓，不仅窒碍本地自由经济，而且成为拖累经济下滑、社会不稳的终极渊薮。
笔者在《港式资本主义论纲》一文中，已经论证“港式资本主义沿袭华商经营传统，利用港英政府建立土地批租制度对于房地产权益的长期保障，集中投资发展房地产业，幷且在香港回归之后，以房地产业形成对于香港本地市场的垄断，加剧贫富悬殊与民怨累积”，此处不赘述。
下列统计数据表则进一步展示当今香港依赖“土地财政”的严重程度(见表1)：
（表1：2016—2020年度香港政府房地产类收入及其占比数据表①）
表1列明：在2016-2017、2017-2018、2018-2019、2019-2020等四个财政年度，未计房企利得税的房地产类收入分别占特区政府岁入的42.69%、50.54%、39.36%、43.01%。由于房地产业是当今香港的主业，如果计及房企利得税，房地产类收入在上述财政年度的政府岁入中肯定超过一半，这就更加印证香港“土地财政”名副其实。特区政府如此严重倚赖房地产业，自然不思破解“土地财政”的长期桎梏。即使港澳办主任提出到2049年香港要告别笼屋、劏房的长远目标，特首对此表态也以“这是全社会的责任”来卸责。
沿袭“土地财政”的惯性运作，不仅特区政府将卖地作为解救当前经济困局的唯一良方，一些媒体也将“卖地丰收”视为政府一大政绩。2021年8月初，香港《大公报》欣喜报道：“本港经济虽未全面复苏，但前景渐见明朗及楼市维持稳定下，政府录得丰厚卖地收入。在再诞百亿商业及住宅地王带动下，上半年卖地收入录得近493.52亿元，已超出去年全年数字，较去年同期更狂飙近3.8倍。至于今年全年能否再破千亿元大关，须端视中环商业地王能否成功售出。”②
目睹如此情景，不免啼笑皆非。笔者不禁要问：难道当今香港还要继续遵行1843年英国殖民大臣的顶层设计，受困于“土地财政”与“地产霸权”之苦而不能自省、自拔吗？
果如是，祇能寄希望于中央高层考虑是否应该为重振香港经济而重启顶层设计了。