邹文卉：疫情中俄罗斯的基层治理困局

北京大学区域与国别研究院的2019级直博生 邹文卉（中评社 李舒展摄）

　　中评社北京7月26日电（实习记者　李舒展）7月23日下午，由北京大学区域与国别研究院主办的新芽沙龙第22期活动以线上会议的形式举办。本次活动的主题为：“疫情后的中国与周边关系——俄罗斯篇”。在活动中，青年学者、北京大学区域与国别研究院的2019级直博生邹文卉同学从疫情下俄罗斯的危机应对和基层社区运作的角度阐释她的观点，为我们展示了疫情下的俄罗斯。

　　“7月17日，俄罗斯的新冠肺炎死亡人数已经正式突破了1.2万。目前俄罗斯病例总数已经近79万例，排名世界第四。7月10日，世卫组织驻俄代表武伊诺维奇发出警告。俄的单日新增确诊病例连续超过两周未见明显下降，总体来看虽然俄罗斯防疫形势总体稳定，但是明显已经陷入了一个瓶颈，疫情消退动力不足。”邹文卉介绍道。

　　邹文卉认为，民众对防疫措施遵守程度不高是疫情防控遇到瓶颈的核心原因。政府出台的各项抗疫措施，并不能够很好地在基层得到落实。

　　邹文卉表示，与具有自由主义传统的大多数西方国家不同，自普京上台之后，俄罗斯在各方面就推行了强国家治理理念。在制度和法律的设计上为国家的主导社会治理地位提供了根本的保障。但是，在此次疫情应对的过程中，强国家的治理原则落实到防疫治理的基层时，或多或少出现了无力和混乱的问题，这种基础性的无力在邹文卉看来或许也是导致俄罗斯防疫陷入瓶颈期的一个原因。

　　邹文卉介绍道，苏联解体之后，俄罗斯一度经历过非常剧烈的社会政治动荡，为了维护新型政权和社会稳定，俄罗斯公共危机管理机制从法律体系到框架设计都是比较完善的。从架构特点来看，俄罗斯公共管理体制以总统为核心，以联邦安全会议为指挥中枢。它的权力高度集中于这两者，形成一个大总统、大安全的中枢指挥系统。在这个指挥系统之下，则由一个公共危机管理支援保障系统作为执行系统，它们负责全面调用社会资源，来落实危机情况之间指挥系统的决策。

　　“俄罗斯疫情初期迅速颁布的包括断航、封城、限制出行一系列政令也表明权力的高度集中，从某种程度上保证了决策中枢对疫情的快速反应和有力决策。然而随着时间的推进，本该负责贯彻决策的支援保障系统，却呈现出深陷基层社会，难以有效运行的状态。”邹文卉表示。

　　同时，邹文卉表示，新冠疫情和传统意义上的政治权力危机、经济金融危机或者内战危机有着根本的差别，它的延续时间长，传染性强，又极具个体性，需要相当细致和深入的基层统筹管理，这个无疑是既有的支援系统，短时间内难以达到的，而这个系统对现状的无力很快从各个方面都显现了出来。

　　对于俄罗斯在疫情期间国家公共管理系统表现出无力这一现象的原因，邹文卉表示：首先，政策的制定是自上而下，存在着一定不合理和操作困难的情况。在对几名在疫情期间居住生活俄罗斯城市的同学的访谈中，可以看出从基层角度而言，决策中枢颁布的各项措施，很难对基层的小群体形成约束力，在更大范围内也就很难发挥作用。

　　“俄罗斯政府疫情期间对于基层社区监管方式以事件为导向，监管部门之间的联系较为松散，支援系统中所包括的医院、警察、交通、卫生等方面并没有能够在疫情期间，成立一个非常完善的沟通和统筹平台，往往是一个平行工作、点状工作的状态，基层治理的实施体系稍显杂乱无章。”邹文卉说。

　　从俄罗斯政治结构的角度看俄罗斯的基层治理问题，邹文卉表示，当代俄罗斯的基层治理主要通过地方自治来实现，法律上以1993年宪法，和2003年9月国家杜马通过的《俄罗斯联邦组织地方自治一般原则法》为基础。俄罗斯地方自治的权限范围非常广阔，它需要同时保障上级国家文件在本地区内的贯彻和执行以及在紧急状态下负责维持地方安全和民众秩序等等。但是，一方面俄罗斯联邦规定对自治当地领导人约束力较低，区域权力体系中非正式机制，包括人情往来、权钱交易等等，这些普遍存在，也为形成一个当地威权主义提供了条件。另一方面，国家往往难以提供真正的保障，国家职权虽然下放到了自治地方，但是没有物质财政的保证，国家力量难以覆盖基层社区。

　　在演讲的最后，邹文卉借俄罗斯疫情下社会治理产生的问题，结合中国当下的现状进行了分析和观点分享。

　　邹文卉表示，从中国方面来看，新中国成立之后一直到90年代，我们都继承了一个传统的城市治理模式即单位承载了大多数社会治理功能的熟人时代。然而最后随着全面福利的“断奶”，单位制解体，后社会流动的增加，城乡壁垒在推拉效应中的倒塌，以及社会阶层的大洗牌，单位功能集中释放和下沉到了基层社区。以前治理模式和人员结构，已经很难应对快速流动的治理主体和飞速扩大的治理人数，由此引发了一系列重新实现基层控制的努力。

　　“中国基层改革的过程始终在探索前进，但是有一点是始终不变的，即不能让社区脱离国家。必须填补社会变动中造成管控的孔洞和缝隙，通过缩小治理半径和网格，把行政管理落实到基层，这也是中国迄今为止在完善基层社区治理的时候，始终秉承的根本原则。”邹文卉说。

　　邹文卉表示，俄罗斯由于在各方面对苏联遗产摧毁的过于激进，使得在乱局之后，重新去建立国家能力体系的道路显得格外艰难。叶利钦对于传统体制予以彻底的颠覆，但是全盘西化的变革战略，显然对法制和原有的社会治理持续造成了根本破坏。在此过程中，国家开始失去了对于基层社区的掌控。此外，无论是通过重建垂直的权力体系，还是强调社会力量参与民间治理。国家权力在基层社区的毛细血管是很难完全修复的，因此危机过程中，也难免力有不逮强国家－的制度设计很难从根本上落实。

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