中评：防政治风险爆发 两岸应构建防火墙

　　中评社香港9月20日电/武汉大学法学院副院长、博士生导师祝捷教授和武汉大学两岸及港澳法制研究中心助理研究员陈文菊在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊9月号发表专文《两岸应构建一套防止政治风险爆发的制度“防火墙”》。作者认为：两岸“防火墙”制度是两岸因应台湾地区政党轮替常态化牵动两岸关系起伏的机制性路径，其核心功能在于调适两岸关系中的政治对抗力度与政治风险系数，为两岸最终实现和平统一提供有利的制度空间。如果给两岸“防火墙”制度下一个粗浅的定义，大致可以概括为：两岸着眼双方政治对抗升高，两岸关系游荡于“走火”边缘的紧迫情势，立足两岸处于“内战中止”状态的法理定位，坚持“和平统一，一国两制”的政策与法律要求，依托两岸和平协议、两岸关系和平发展框架等既有理论资源，所提出、构建的用以防控两岸“擦枪走火”跨海峡制度安排。然而，这一概括性的定义难以形成具有说服力的理论体系，也无法应对复杂多变的实践需求。对两岸“防火墙”制度内涵的理解，还需要结合制度基础、制度内容、制度目的、制度底线等内容进行。两岸“防火墙”制度的构建必须纳入共同反对“台独”分裂图谋的要件，以之作为两岸达成“防火墙”制度的底线要求。唯有如此，两岸“防火墙”制度才能行稳致远，为两岸最终实现统一奠定有利的制度空间。文章内容如下：

　　2020年1月11日，民进党在台湾地区“二合一”选举中获得胜利，继续稳住了2016年以来的“全面执政”态势。卸掉连任包袱的蔡英文在两岸关系的处理上不再如2016年上台之初策略性地给出一份“未完成的答卷”，而是全面“倚美抗中”，鼓噪“以疫谋独”、“以法谋独”；笼罩于败选情绪中的国民党则在国家统一立场上呈现出退却与失语的趋势，出现“绿化”风险，原本就陷入“冷和平”的两岸关系因此持续走低，临近“擦枪走火”的危险边缘。6月9日，美军C-40A运输机飞越台湾，台湾当局“以洋谋独”戏码持续升级，以“经程序完成申请”、“并未降落”的说辞美化美军机飞越台湾的行动，蓄意挑衅试探大陆底线。6月11日，台湾方面突然试射多枚导弹，在两岸关系持续紧张的局势下释放强硬信号。面对台湾方面持续升级的挑衅行径，大陆予以坚决回击，多次派遣解放军军机到台湾所谓“防空识别区”执行战备巡航任务。台海地区长期以来和平稳定的态势是否能够持续，两岸是否会真正“走火”成为两岸各界共同关心的现实问题。
　　两岸关系随附政党轮替“阴晴不定”的历史现实隐含了一条经验逻辑：缺乏制度托底的两岸关系极易受政治情势的扰动，唯有以制度的稳定性承载两岸交往互动中的程序、规则、边界，发挥制度的约束功能，两岸关系才能从偶然状态中摆脱。因此，两岸亟需凝聚共识，构建一套能够调适、防控两岸政治风险的制度性框架。具体来说，可在两岸处于“内战中止”状态的理论逻辑之下，立足“和平统一，一国两制”的政策与法律要求，藉助两岸和平协议、两岸关系和平发展框架等理论资源，构建一套以两岸和平协议为基石，以两岸间重大议题的制度性安排为主体的两岸“防火墙”制度。

　　一、两岸“防火墙”制度的释义

　　目前来说，两岸“防火墙”制度只是一种理论上的制度设想。因此，在阐明制度形成的内在逻辑与主要内容前，有必要率先明确制度的理论意涵。两岸“防火墙”制度是两岸因应台湾地区政党轮替常态化牵动两岸关系起伏的机制性路径，其核心功能在于调适两岸关系中的政治对抗力度与政治风险系数，为两岸最终实现和平统一提供有利的制度空间。如果给两岸“防火墙”制度下一个粗浅的定义，大致可以概括为：两岸着眼双方政治对抗升高，两岸关系游荡于“走火”边缘的紧迫情势，立足两岸处于“内战中止”状态的法理定位，坚持“和平统一，一国两制”的政策与法律要求，依托两岸和平协议、两岸关系和平发展框架等既有理论资源，所提出、构建的用以防控两岸“擦枪走火”跨海峡制度安排。然而，这一概括性的定义难以形成具有说服力的理论体系，也无法应对复杂多变的实践需求。对两岸“防火墙”制度内涵的理解，还需要结合制度基础、制度内容、制度目的、制度底线等内容进行。

　　第一，“九二共识”是两岸“防火墙”制度形成的政治基础。两岸“防火墙”制度的提出，是在两岸政治对抗升高，两岸关系滑向“走火”边缘的紧迫情势下，双方为保留“和平统一”选项而进行的一种策略性、阶段性的选择。这种选择并不意味着我们在国家统一立场上出现动摇或退却，更不能理解为对“台独”立场与行径的纵容。“防火墙”制度并非无原则的“防火”，而是以“九二共识”为政治基础的“防火”。只有在台湾方面坚持“九二共识”、认同“一中”的前提下，两岸“防火墙”制度才具有现实可能性。

　　第二，结束两岸政治对立是两岸“防火墙”制度的核心内容。台湾问题具有高度复杂性，涉及经济、政治、文化、社会、外交等各个领域，①任何一个领域的变化都可能牵动两岸交往互动的变化，对两岸政治风险的抬升产生或大或小的影响。两岸“防火墙”制度不仅要关注两岸经贸合作、文化交流等“低敏性”议题，围绕这些议题搭建相应的平台与机制，藉由“低敏性”议题的制度框架来调适两岸政治对抗，更要跳出以往两岸间制度构建偏向回避政治性议题的局限，直面两岸间敏感的政治性议题，通过改造“和平协议”功能定位、签订“和平协议”的方式，结束两岸政治对立。在两岸“防火墙”制度的框架体系中，结束政治对立不仅是该制度的直接指向，也是该制度能否实现“防火”功能的根本环节，因此，结束两岸政治对立是两岸“防火墙”制度的核心内容。
　　第三，反对“台独”分裂图谋是两岸“防火墙”制度的底线要求。两岸“防火墙”制度的构建从实践面向来说源于两岸政治对抗的升高，而两岸政治对抗的升高又源于“台独”势力的挑弄。在两岸坚持“九二共识”的基础上，原本因“台独”势力挑起的紧迫情势能够在两岸“防火墙”制度的调适下得以缓和，但“台独”思潮与“台独”势力本身并不会因此自动根除。因此，两岸“防火墙”制度的构建必须纳入共同反对“台独”分裂图谋的要件，以之作为两岸达成“防火墙”制度的底线要求。唯有如此，两岸“防火墙”制度才能行稳致远，为两岸最终实现统一奠定有利的制度空间。

　　第四，两岸实现和平统一是两岸“防火墙”制度的最终指向。两岸“防火墙”制度作为一种因应现实情势的制度性安排，其直接目的在于以制度的方式为两岸的行为设置一个“隔离带”，防控两岸互动中政治风险的爆发和常态化。但从更为宏观的角度看，两岸“防火墙”制度因其在逻辑上内含了两岸关系和平发展的期待，实际上可纳入两岸关系和平发展框架的范畴。因此，两岸“防火墙”制度与两岸关系和平发展框架的最终目的导向是一致的，即都以解决台湾问题、实现两岸和平统一为目标依归。但与两岸关系和平发展框架第一阶段因循类似新功能主义的整合路径，先在经济、文化和社会等方面推动功能性整合，进而推动政治层面的整合，务实地走出“以合促统”的路子不同，②两岸“防火墙”制度一开始就注重政治性议题的设计，该制度框架推动两岸和平统一的具体路径具有自身的独特性。

　　二、构建两岸“防火墙”制度的双重逻辑

　　（一）构建两岸“防火墙”制度的现实逻辑

　　制度的构建，源自于实践对于制度的需求。两岸“防火墙”制度的构建，亦是如此。具体来说，两岸互动过程“对抗性”基调抬升与现有互动机制抵御政治风险疲软之间的矛盾，直接刺激了两岸“防火墙”制度的产生。

　　一方面，两岸政治对抗周期性爆发，两岸互动风险上升。从两岸交往互动的实践来看，两岸关系会随着台湾地区政党轮替的发生呈现出周期性对抗的特征。③在当前台湾地区政治光谱朝着“蓝消绿长”趋势演变、“蓝营”发生自我异化风险以及“政党轮替常态化”的现实背景下，两岸关系不仅会随附政党轮替“阴晴不定”，爆发周期性政治对抗，国民党调适、修正两岸关系的能力也会遭到制约和消减，使得“对抗性”成为两岸互动中的主基调和主趋向。首先，在“蓝绿”实力对比逆转的背景下，国民党在选举竞争中实现“触底反弹”、重返执政的周期可能会发生变化，八年一轮替的模式被打破，从而拉长民进党执政时长。在民进党执政时段拉长的背景下，民进党改变其“台独”党纲的预期从逻辑上来说不升反降，两岸关系的对抗时段相应地也会拉长。其次，“蓝消绿长”实力对比结构的形成，某种程度上来说是台湾地区“民意结构偏独化”的结果。在台湾地区“民意结构偏独化”的牵引下，国民党会不断加速自身的“虚级化”与“本土化”进程，在回避、曲解“九二共识”的过程中出现丧失核心论述、走向“绿化”的风险。而国民党在国家统一立场上的退却与失语，不仅会使其在选举竞争中丧失以“两岸牌”为核心的论述优势，加大其重返执政的难度，也会加大其与大陆建立良性互动关系的难度，出现即使是国民党执政也难以使两岸关系重回“热和平”状态的情况。因此，从当前台湾地区政党政治的发展脉络和各大政党的行为模式及政策趋向来看，未来两岸关系中的对抗性因素会持续性升高，“对抗性”成为较长一段时期内两岸互动的主基调和主趋向。
　　另一方面，两岸既有互动机制“脆弱而片面”，阻却政治风险的能力下降。从经验角度看，两岸既有互动机制大致可以归纳为三个层面：两岸透过两会框架形成的事务性商谈机制，两岸政党对话机制，两岸民间交往机制。④这些机制不仅促进了两岸交流、交往的深入，也在某种程度上缓和了两岸间的政治对抗。遗憾的是，在台湾地区“政党轮替常态化”的冲击下，两岸互动机制呈现出明显的局限性，致使其回应、消解两岸政治风险的能力越来越低。首先，缺乏高位阶规范约束的两岸既有互动机制呈现出明显的脆弱性，无法以制度的稳定性免疫政党轮替对两岸关系的冲击。其次，两岸既有互动机制具有偏向事务性议题的片面性，政党轮替使两岸政治性互动与事务性互动不平衡态势持续加深，对政治性议题的回避使其本身面临功能缺位的问题，难以以制度的方式防范、阻却政治风险的爆发。

　　在政党轮替导致两岸政治对抗周期性爆发、两岸互动风险上升的背景下，两岸关系可以说随时面临着“擦枪走火”的危险。但“脆弱而片面”的两岸既有互动机制却无法有效阻却、抵御政治风险的爆发。因此，我们需要跳出既有互动机制的局限，探讨一套较为完整的、刚性的制度体系，以防控政治轮替所触发的政治风险。

　　（二）构建两岸“防火墙”制度的理论逻辑

　　两岸“防火墙”制度的构建既源于政治实践中风险防控的现实需要，也源于台湾问题论域中的某些理论诉求。两岸“防火墙”制度的构建，不仅是两岸仍处于“内战中止”状态的逻辑选择，也是坚持“和平统一”优先选项的策略性举措。

　　一方面，两岸关系的“内战中止”状态在逻辑上要求“防火墙”制度的构建。从法理上而言，两岸关系的本质是“内战中止”双方的关系，两岸迄今仍处于敌对状态。台湾问题因国民党挑起的反人民“内战行动”而产生，因“内战行动”向“内战状态”的转化而延续。⑤1979年之前，在国共双方均诉诸军事行动等“热战”模式来解决内战问题的背景下，两岸处于典型的“内战行动”之下。1979年之后，在“和平统一，一国两制”基本方针的指引下，大陆确定了以“接触-谈判”取代直接军事行动的统一方式，台湾方面也在迈向“政治转型”的过程中放弃了“热战”思维，两岸直接诉诸武力的“内战行动”随之中止。但由于我们并未放弃结束内战、实现两岸复归统一的目标，双方也未达成结束内战的正式协议，两岸仍处于“内战中止”状态之下。因此，两岸关系从法理上而言是“内战中止”状态下双方的关系。在内战双方尚未签署从法理上结束内战的“和平协议”前，内战的发展方向是开放的，既可以持续维持中止状态，也可能因“和平协议”的签订而正式结束，还可能因某种政治情势的发生而重回“热战”状态。在当前台湾地区“政党轮替常态化”与“民意结构偏独化”交织、两岸互动过程“对抗性”基调持续升高的背景下，两岸关系的“内战中止”状态无疑会遭到政治情势的反复冲击，甚至出现崩解，重回“热战”的危险。据此，有必要从制度设计的角度出发，构建一套能够从法理上正式结束两岸“内战中止”状态的制度性安排。
　　另一方面，坚持“和平统一”模式的优先性需要“防火墙”制度的构建。建国以来，我们在台湾问题的解决上实现了“两个转变”，即从战争思维向和平思维的转变以及从政治思维向法律思维的转变。⑥反映在政策指导与制度建设上，就是确定了“和平统一，一国两制”的对台基本工作方针，建立了一整套符合中国国情、体现“一国两制”伟大构想的统一法律体系。⑦因此，无论是从政策还是法制层面而言，“和平统一，一国两制”都是我们解决台湾问题、实现祖国完全统一的首要方式。在“和平统一，一国两制”基本方针的要求下，我们以最大的诚意，尽最大的努力，争取通过海峡两岸平等的协商和谈判的方式，实现和平统一。在两岸政治对抗升高、两岸关系游荡于“走火”边缘的紧迫情势下，我们更需保持战略定力，把控两岸统一的方向与路径，建构一套消化、防控两岸政治风险，阻却两岸在实践中“擦枪走火”的机制，为两岸实现和平统一预留制度空间。当然，需要明确的是，两岸“防火墙”制度的构建必须以双方保有某种政治共识为前提，一旦发生《反分裂国家法》第八条所称之情形，“防火墙”制度的构建便无基础可言，也无存在之必要。

　　三、两岸“防火墙”制度的框架体系及实现路径

　　（一）两岸“防火墙”制度的框架体系

　　作为调适两岸政治对抗力度与政治风险系数的制度框架，两岸“防火墙”制度需以政治性议题为优先内容，以“和平协议”为根本依托，通过“和平协议”结束两岸敌对状态，并在这一高阶协议的牵引下，对两岸间重大议题进行概括安排，形成防范、规制两岸“走火”的主体机制。据此，两岸“防火墙”制度的框架体系大致可分为两个层次：一是作为制度基石的“和平协议”；二是以重大议题规制为导向的“三大主体机制”。

　　在两岸处于“内战中止”状态的法理逻辑下，两岸“防火墙”制度要实现对两岸政治对抗力度与政治风险系数的有效调适，最为直接也最为关键的一环便是从法理上结束内战状态，使两岸从政治对立的历史旋涡中挣脱出来。对此，两岸在长期的互动过程中曾形成了以“和平协议”的方式结束两岸敌对状态的微妙共识，但由于岛内“台独”势力的刻意阻却和政党轮替的冲击，“和平协议”至今未能从制度设想转化为政治实践。尽管如此，以“和平协议”的方式结束两岸政治对立的呼声未曾停止。⑧因此，两岸“防火墙”制度的构建，仍可依托“和平协议”的既有理论资源进行。具体来说，结合两岸关系从和平发展转为对抗加深的现实，对“和平协议”作为推动两岸和平统一的制度性安排的传统定位进行改造，突出“和平协议”的和平功能⑨，使之成为两岸“防火墙”制度的基石。“和平协议”作为制度基石的这一定位，不仅意味着“防火墙”制度的核心内容⑩需要“和平协议”予以规范，也暗示着“防火墙”制度的主体内容⑪需以“和平协议”为基础和保障，“和平协议”统帅着整个“防火墙”制度体系，解决制度体系中最根本、基础的问题
　　“和平协议”虽夯实了两岸“防火墙”制度的根基，但其内容的抽象性与概括性无法实现对两岸间重大议题的具体设计。因此，两岸“防火墙”制度的构建，除了要对“和平协议”的传统定位进行改造，为两岸“防火墙”制度构建基石外，还需要在“和平协议”这一高级协议的牵引和指导下，围绕容易触发两岸政治对抗与冲突的“高敏性”政治议题，以及能够缓和两岸对抗的“低敏性”经贸议题构建相应的机制。目前来说，这些重大议题主要有两岸军事互信、台湾地区“国际空间”参与、两岸经贸交往等。构建对外事务休兵和台湾地区有序参与国际活动机制、两岸重大涉海活动通报与合作机制、以“自由贸易协定”为目标导向的两岸经贸互动机制因而成为两岸“防火墙”制度的三大主体机制。其中就两岸经贸交往等“低敏性”议题形成的制度主要以经贸“缓冲”的方式间接控制两岸政治风险的升高，就台湾地区参与国际空间等“高敏性”议题形成的制度则是通过规制、设定行为边界的方式实现直接“防火”。

　　（二）两岸“防火墙”制度的实现路径

　　两岸“防火墙”制度内容的宽泛性以及本身性质的敏感性，决定了两岸“防火墙”制度的实现是一个长期且艰难的过程。两岸“防火墙”制度对“和平协议”的包容，以及两岸政治性议题商谈机制的缺位，昭示着两岸“防火墙”制度的实现需要充分的民意积淀和扎实的政治、理论准备。两岸需在此基础上刻画、论证两岸“防火墙”制度的实现路径。本文参照“和平协议”的实现路径⑫，提出“厚植民意基础——创新制度平台——形成法律机制”的线路设想。

　　第一，两岸“防火墙”制度本质上是两岸人民意志的体现，是两岸人民“谋和平、求发展”意愿的产物，厚植两岸人民“谋和平、求发展”的民意基础，两岸“防火墙”制度才有根基。在当前民进党拒不承认“九二共识”，不断以法律等高强度手段阻隔两岸交流的背景下，两岸公权力机关之间的对话基础不复存在，以国共为中心的党际对话也举步维艰，两岸“防火墙”机制的构建与落实很大程度上依赖于台湾人民谋求台海和平、稳定的主流民意的压力。因此，继续推进两岸融合发展，厚植两岸人民尤其是台湾同胞“谋和平、求发展”的民意基础，推动形成维持台海和平的“最大民意公约数”，是两岸“防火墙”制度形成的“基础环”。
　　第二，两岸“防火墙”制度的内容体系及性质定位都超出了两岸现有沟通平台的功能范畴，探索、搭建与两岸关系现状适恰的沟通平台，是两岸“防火墙”制度能否形成的关键。两岸既有互动机制的“脆弱性”与“片面性”，内含了两岸制度沟通平台的不足，两岸“防火墙”制度作为超越现有互动机制的新制度体系，自然需要更加稳定有效的沟通平台来实现。结合既有沟通平台的情况与两岸关系的现状来看，新制度平台应符合以下几点：第一，制度上，坚持两岸沟通协商平台的实体化与常态化；第二，标准上，坚持将“一个中国”原则贯彻于两岸沟通协商全过程；第三，主体上，坚持依靠两岸人民展开广泛深入的民主协商；第四，方式上，坚持循序渐进的阶段化、议题化思路。

　　第三，两岸“防火墙”制度的理想形态是两岸“防火墙”法律机制，推动两岸“防火墙”法律机制的形成，将使制度内容获得刚性保障，提升制度落实的可能性。两岸“防火墙”制度作为涉及诸多议题的制度体系，囊括于其中的每一个具体制度都有其独特的问题导向、功能定位、作用机理，但在外观上，这些制度又有一定的共性，都需要依托特定方式来表现，而法律机制则是目前最佳的表现方式。这就要求在法学理论和法律技术的指引下，通过吸收现有工作方式和制度创新，将两岸“防火墙”制度的主体、客体、内容、程序等诸要素用法律形式加以明确，形成具有一致性、明确性和稳定性的法律机制。⑬

　　结语

　　两岸“防火墙”制度作为相容政治性议题与事务性议题，容纳“和平协议”与重大议题处理机制的框架体系，不仅能够以结束两岸敌对状态、划定双方在高敏性政治议题上的行为边界的方式，直接防控、阻却两岸“走火”，也能以经贸“缓冲”的方式，间接牵制台湾方面的冒险策略。构建两岸“防火墙”制度既是应对当前两岸关系“风险点”临近的策略性举措，也是两岸实现和平统一的“中程”步伐。尽管当前两岸尚未形成政治性议题的沟通渠道与机制，台湾方面对“和平协议”也有诸多杂音，但相信只要坚定信心，坚持正确的方向，两岸就能够在“谋和平、求发展”民意的牵引下，达成防范两岸风险爆发的制度框架，并最终实现统一。
　　注释：

　　①参见周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第262页。

　　②参见周叶中、祝捷：《论两岸关系和平发展框架的内涵——基于整合理论的思考》，载《时代法学》2009年第1期。

　　③参见林冈：《台湾地区政党政治与两岸关系的演变》，九州出版社2010年版，第1页。

　　④周叶中、祝捷：《论海峡两岸大交往机制的构建》，《当代中国政治研究报告》第十辑，2012年1月。

　　⑤参考国际法关于战争的定义，内战形态可分为内战行动与内战状态两种。当交战双方诉诸武力，处于直接军事对抗状态时，内战的形态表现为内战行动；当交战双方中止武力使用，但合法政府没有放弃结束内战的努力，或是合法政府发布了对于叛乱者的武力行动宣告，或是交战双方没有达成正式协定时，双方就仍处于内战状态。参见王鹤亭：《两岸关系的内战法理与政策逻辑》，载《世界经济与政治论坛》2018年第5期。

　　⑥周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第203页。

　　⑦周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第214页

　　⑧参见雁默：《国民党主席也提“两岸和平协议”，统一有希望了？》，资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625763914304945945&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年5月20日。

　　⑨“和平协议”具有两项功能：一是结束两岸敌对状态；二是为两岸关系和平发展的总体框架提供规范与保障。为方便表述，本文将第一项功能简称为和平功能，第二项简称为发展功能。参见周建闽：《两岸和平协议引发的争议与思考》，载《中国评论（香港）》2019年4月号。

　　⑩两岸“防火墙”制度的核心内容是结束两岸敌对状态。

　　⑪两岸“防火墙”制度的主体内容主要是关于两岸经贸交流、两岸军事互信、台湾地区国际空间参与等重大议题的制度性安排。

　　⑫“和平协议”的实现路径包括“厘清认同基础——增厚民意渊源——完善法律技术——建构制度平台”四个步骤。参见周叶中、祝捷：《两岸关系的法学思考》，九州出版社2014年版，第417页

　　⑬参见《论构建两岸和平发展框架的法律机制》，载《法学评论》2008年第3期。

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