中评智库：中美南海角力与美国意图

中美两国在南海争端上会存在着长期竞争性共存的局面

　　中评社香港9月27日电/台东专科学校通识教育中心助理教授、北京大学博士、中国文化大学博士萧衡锺在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊9月号发表专文《中美南海角力与美国的意图》。作者认为，未来中美在南海问题上还是会继续有摩擦和冲突，但也不会导致大规模的直接军事对抗或者战争。美国把中国大陆的崛起作为对其在亚太地区地位和影响力的威胁，而把南海问题作为其“再平衡”与“重返”战略的一个焦点，为此，中美两国在南海争端上会存在着长期竞争性共存的局面，或者说，中美南海争端对美国来说，也是其全球战略中的一盘棋局。文章内容如下：

　　一般谈到南海争议问题多半会让人直接联想到南海岛屿主权归属与海洋资源开发这两个核心问题，但事实上南海问题还涉及了东南亚国家与区域外国家基于战略、资源开发与航行安全考量下的权力游戏及角力。

　　中国大陆自1986年以来即采“主权属我、暂时搁置、共同开发”的指导原则来与南海各声索国解决争议。但近年来越南、菲律宾、马来西亚等声索国，鉴于南海海域能源矿产蕴藏丰富、交通战略地位日趋重要等因素，对既占领岛礁加速战备建设进程，希望藉“事实占有”来宣示主权、扩张领土及独占资源，菲律宾更曾提出南海仲裁案试图将问题上升到国际法层次。

　　美国、日本等大国则基于海洋矿藏资源、国际水道之航行自由问题而相当关注南海区域所发生的冲突问题，除了日本视南海为其海上运输的经济生命线外，美国近来对南海动静更是非常关切，多次以军机军舰通过绕行甚至军事演习方式来凸显南海的自由航行与国际水域性质。
　　一、南海的国际关系争端

　　南海地区北有台湾海峡，西南有麻六甲海峡，沟通西北太平洋和印度洋，是连接欧洲、亚洲、非洲以及大洋洲的海上要道和重要交通枢纽，是除了地中海航道之外的第二道海上航道。南海争端的核心问题是南沙群岛的领土主权争议，地缘政治学者认为，谁控制了南海，谁就控制了南海周边重要的海峡和航道，也就控制了东亚甚至整个亚太地区的经济、安全和稳定。

　　南海四大群岛中，西沙、中沙群岛被中国大陆实际控制，东沙群岛及南沙的太平岛由台湾控制，而南沙群岛的情况复杂得多，越南非法占据了南沙西部海域，菲律宾非法占据了南沙东北部海域，马来西亚非法占据南沙西南部海域。是以，南海争端争执的焦点就在南沙群岛，就是南沙群岛领土主权的争议。

　　南海不仅具有重要的战略地位，而且有丰富的自然资源。南沙群岛水产种类丰富，是最大的热带渔场；群岛海域蕴藏着大量的矿藏资源，油气资源丰富，是世界四大海底储油区之一；南海地区还有大量可燃冰的天然气水合物。此外，南海地区的太阳能、风能、独特的旅游资源等开发潜力很大。南海丰富的自然资源具有巨大的经济价值，这也是引发周边各国纷纷对南海提出全部或者部分领土要求的原因。

　　南海问题本是区域内有关声索国就岛屿主权归属和海域划分的争端，但自60年代、70年代起，由于海洋开发的步伐不断加快以及国际海洋法律制度发生革命性的变化，南海周边国家包括越南、文莱、马来西亚、菲律宾等纷纷对南沙群岛提出全部或部分领土主权要求，其中部分国家派兵占领部分岛礁，南海问题因此而产生。随之，美国、日本、印度等区域外大国也纷纷介入，使得南海问题朝着复杂化和国际化的趋势发展。

　　特别是美国这样一个世界大国的介入，使中美关系也在发生着微妙的变化；更有甚者，美国在南海问题的态势也影响着中国大陆与周边国家的关系。目前，南海周边国家不断侵占南海岛屿，更是积极拉拢美、日、印等大国介入，企图推动南海问题国际化，让南海发生摩擦冲突的风险不断增大。
　　二、美国深度介入南海争端并主导南海问题的国际化

　　冷战时期美国的南海政策，主要是两个阶段性的政策，分别是中美建交之前的积极遏制和中美建交下的中立，这一时期，是中美关系就南海问题的最缓和的时期，因为美国急于走出美苏争霸中美国面临的困境，需要中国大陆的支援，此时的南海战略是服务于美国的全球战略的，实际上，这个时候，南海的实际控制权还是抱在美国手中；冷战后美国的南海政策，则是重视程度、干预力度以及对该地区的控制力在日益加强中。

　　美国介入南海争端动作频繁，有一种中美两国必有一战的感觉。近来，美国在南海区域上采取的动作表现了他们的立场和态度，由于中美在南海问题上的争端，使得两个大国之间的关系也受到很大程度的影响，南海问题都关系着这两个国家的国家利益这个核心问题，因此，两国关系趋于紧张。

　　从美国近年来针对南海问题所实施的一系列政策可以看出，美国明确反对中国大陆长期坚持的南海争端上的立场，声称南海问题的处理不能局限于中国大陆与几个领土海洋权益争议的东协成员国的双边协定，要求争端各方尊重所谓的“国际社会的利益”，采取负责任的方式处理争议岛屿的领土主权、主权权利以及管辖平等等问题，极力推动南海问题的多边化和国际化。

　　美国对南海问题由原来的“不持立场”到“主动积极”，由幕后操手转向前方主导，从间接干预转向针锋相对的直接介入干预。冷战后，出于对中国崛起的遏制和牵制的需要，以及继续保持美国在亚太地区的影响和称霸的需要，美国便积极插手南海问题，挑拨东协和中国大陆的关系，以达到使东协继续依赖美国和牵制中国崛起的双重目的，一箭双雕。

　　与美国有密切利益关系和伙伴关系的东南亚国家也纷纷藉助美国的力量和中国大陆就南海主权问题发生争议。由于东协的存在，东南亚各国的利益都受到了同盟内各国的支持，根据东协的相关条约规定，在南海问题上，东协试过协调立场，一直要求以整体的立场来和中国大陆商谈南沙群岛问题，并加强南沙群岛军事化以及积极为南海问题做军事准备。东协这一政策也使南海问题复杂化，给中国大陆以牵一发而动全身的一击，而这也是美国希望看到、也竭力支持的。东南亚各国由于美国的背后支持，更敢于与中国大陆争夺南海主权。
　　近年来基于军事和海上力量的大力发展，中国大陆开始从韬光养晦的容忍态度，转变为以主动和大胆的姿态开展海上维权，包含海军舰队赴南海进行海上综合演训、大型深水钻井平台的投入使用等一系列举动。在美国看来，中国大陆的这些举动无论是对美国在南海海域和西太平洋的战略利益，还是对南海战略格局、美国所支持的国际海洋法和所看重的海洋秩序都是有着深远和重大影响的。因此，对美国而言，中国大陆在南海上所做的维护主权和领土的作为都成为威胁海上航运自由、不遵守国际准则的具有敌意的行为。

　　美国之所以提升对南海问题的关注，加大在此问题上对中国大陆施压，根本原因是美国对海权的关注，担心中国崛起对其在南海甚至在整个西太平洋的主导地位与海上优势的威胁，这才是中美南海争端的焦点和导致南海问题国际化和复杂化的根源所在。大国与地区集团出于各自不同的战略目的，积极扩大在南海地区的影响力，染指南海地区事务，力图使南海问题国际化程度进一步加深，特别是美国，是对南海影响力最大、关注度最高的区域外大国，其政策走向牵动着南海局势的变化，这也就使得中国大陆在南海争端问题上处于被动的位置。

　　三、与美国沆瀣一气的日本

　　作为南海地区的区域外国家，日本是东南亚一些国家主要的投资国、援助国和贸易伙伴，日本外贸的16%来自东南亚国家，因此日本在东南亚有较多的经济利益和安全利益，这也是日本加强干预南海局势的原因之一。安倍晋三上台后，同步在东海与南海皆采取强硬做法以抗衡中国大陆的崛起，但日本的域外国家身分，自然无法成为南海周遭的声索国，使其在南海没有其他国家那么多发言权。基于美日安保与美日同盟的紧密关系，大致上是跟从美国的航行自由理论，认为南海事务与日本航运与石油通道有关联，所以有权表达其关注并涉入。

　　此外，南海问题也可以和东海问题联动，故偕同美国推动南海问题的复杂化及国际化，有利于日本向国际社会大打钓鱼台争议的“悲情牌”，以期获取国际社会的同情与支持，尤其是获得美国协防钓鱼台的承诺。日本介入南海问题，其手法为“软硬兼施”。“软”的部分主要是利用多边机制，促使南海问题国际化、司法化；“硬”的部分则主要是加强与部分南海争端国的安全、军事合作关系，经由扩充联合军演的规模以及向主要争端国家提供军事援助，帮助这些国家提升对抗中国大陆的实力。
　　尽管日本与美国一样，越来越重视南海问题的发展，但日本政府并未针对南海问题发表一个完整的官方政策声明。日本基于国家利益的考量，对南海问题的一贯主张：第一，日本对南海岛屿主权有关法律上之问题并未设定任何立场；第二，日本认为南海问题将影响亚太地区，尤其是东南亚地区之稳定与和平，不利日本与此区域之经贸发展，因此不愿见到区域内紧张情势升高或爆发军事冲突，故日本主张各争端国以和平协商方式寻求问题之解决；第三，日本强调其依据国际法在南海所享有之航行自由不受南海岛屿主权争端国之阻碍或限制。

　　在做法上，日本采取的措施一方面是密切注意中国大陆在南海之武力扩张发展与政策走向，抑制中国大陆武力扩大计划，并与中国大陆进行安保对话；另一方面则为积极支持、参与区域内的多边安全对话，例如“东协区域论坛”，强化与东协关系之发展，增进与东南亚的航道安全合作等；再来是在地缘政治的情势下，与韩国、越南、印度等国家还有台湾方面结盟，力抗中国大陆正在扩大的影响力，作为对“印太战略”的呼应，更与印度就南海问题达成共识，确认将强化包括美、日、印三方的防卫合作。由于美、日两国的关注使得南海争议逐步加温，情势诡谲多变，南海可算是牵涉到多国国家利益的敏感地区，自是当前国际热点、甚至可说是亚太地区隐藏的另一个火药库。

　　四、国际法对于南海国际政治现实的无解

　　南海的争端不单只是法律问题，南海争端自始就是一个夹杂了主权、领土、经济利益、地缘政治的复杂的问题，涉入争端的各方皆有各自的盘算。不论从涉入争端的国家还是从问题性质的面向来看，南海争端或许是目前国际间最复杂的问题之一。在这样的情况下，原本作为国家间来往互动之行为准据并赖以解决争端的国际法(公约)，就成为各方面对争端时所使用的工具(比如用来阻止某一方扩张影响力的手段)与介入争端的藉口了。当各方的国家利益在南海发生碰撞时，如何妥协取得平衡点也就成为难解的习题，体现的是国际法是一种仍在演进中的“弱法”（weak law）。

　　公约本是为了因应日益复杂的海洋事务，来避免与解决争端，但由于南海的“半闭海”特性，导致沿海各方片面主张的专属经济海域或大陆礁层范围多相互重迭，南海区域的海域划界之所以无法解决，其根源在于岛屿主权争端，因为海域划界的基础就在于陆地的主权归属，亦即海洋的权利必须依附于陆地的“陆地支配海洋原则”。而就岛屿主权而言，公约中并无可供依循之法律规定来决定岛屿主权归属，是以岛礁主权归属未确定前，海域划界便无从谈起，争端更无法解决。
　　南海涉及中国的国家领土主权完整之核心利益，中国坚持“南海U形线”为南海主权及主权权利主张范畴，“搁置争议共同开发”，“坚持双边协商”，“反对南海争端国际化、多边化、区域外国家介入”，反复重申两个“坚定不移”(中国政府走和平发展道路的决心坚定不移，维护国家主权和领土完整的意志不可动摇)。

　　随着中国大陆综合国力的持续增强，及对国家领土主权和海洋权益意识、民族尊严意识与人民自豪感的不断上升，面对南海地区的复杂形势，化被动反应为主动筹划，在国际和地区事务上有所作为，包括在南海争议上建设其海洋强国的地位，显示出南海地区正在进入战略格局的转换过渡期。就军事而言，美日联合在南海展示力量的做法，势将与中俄联合的军事力量形成对峙，然维持区域势力稳定和平仍然是各方主要基调。尽管南海仲裁案的裁决文明确表示，中国大陆主张在南海的历史性权利和九段线，并无国际法上之依据，但2016年7月在寮国举行的东协外长会议的共同声明却对仲裁裁决只字未提，成为了南海仲裁案最吊诡的国际政治现象。

　　虽然台湾方面本身不是仲裁案的当事方，但仲裁之结果将目前由台湾所辖的太平岛认定为岩礁，亦严重冲击台湾方面长久以来的南海政策基础，凸显出台湾在南海问题恐有被边缘化的危机。而仲裁文称台湾为“中国台湾当局”(Taiwan authority of China) ，其所指是“一个中国原则”下的中国台湾当局，抑或是“特殊政治实体”，也牵动了两岸敏感的政治神经。但台湾方面的“U型线”主张与中国大陆“九段线”主张，均系承继自1947年所公布之“南海诸岛位置图”，显示两岸的南海主张高度重迭，如此也为彼此的合作提供了某种默契。

　　五、中美南海争端的权力拉锯

　　南海争端议题中，除了主权声索国之外，域外大国中最重要的国家即是美国，美国影响了南海地区周边国家的战略方向及未来发展，美国对南海区域的态度是随着国际局势脉动与战略环境更动而变化。纵观美国自二战前至今对南海的政策，我们可以看出，美国根据不同历史时期的国际形势，灵活采取相应的外交政策，使得中国大陆的南海从来都不平静，特别是随着中国大陆改革开放程度不断加深，经济和军事实力显着增强，综合国力不断提高，让中国崛起论和中国威胁论不断升高，这在客观上增强了南海周边国家的危机感，从而实现了美国拉拢东南亚国家，在南海事务中享有更多话语权和参与权的目的，包括相继提出要“重返亚洲”以及将中国大陆视为“竞争性战略对手”等战略举措，显见美国的战略重心已从欧洲与中东地区转为亚洲地区，南海议题关乎部分东协国家与中国大陆的主权问题，亦是美国要推行“重返亚洲”到“亚洲再平衡”之关键，因此要尽可能地制约中国大陆对这一战略区域的作用，以应对中国崛起对美国国际霸权地位所带来的威胁。
　　因此，美国利用南海争端频发的机会，显示出比以往任何时候都要积极的政策态势，不断强化与亚太地区盟国的军事同盟关系和政治经济联系，意图藉助南海问题来提升其在亚太地区的影响力；同时，美国的这一做法，恰恰迎合了某些国家引进外部力量来平衡中国大陆的需要，使得美国的战略在中国大陆周边得到了很大程度的回应与配合。就未来中美南海争端的走向而言，首先，美国会继续推动南海问题国际化、多边化、复杂化。这一论断可以追溯到2011年美国前国务卿希拉里在越南发表的声明，声明中表示，美国将致力于将涉及的南海权益扩大化，扩大到南海地区以外的国家，上升为国际问题，使南海问题继续向国际化、多边化、复杂化的方向发展。

　　其次，美国在南海地区的战略张力会继续收紧，不断挑战中方底线，包括在南海直接展示武力与秀肌肉。这可追溯至2016年5月11日，当日美国海军发布消息称，当天在南海，驻扎在新加坡的濒海战斗舰LCS-3沃思堡号驶近南威岛（Spratly Island），美国海军反复强调，沃思堡号当时航行在附近的国际水域。这是美国濒海战斗舰首次在南沙附近的国际海域行动，而且美国海军还专门公开了这一消息，显示出的是积极主动出击的动作，此类秀肌肉举动近来频频发生，往后还会有增多的趋势。

　　再者，美国会继续向与南海问题争端相关的国家，以武器和培训相关的军事人员、继续向相关国家提供大规模军事援助，加强与盟友以及非盟友在南海问题上的互动协作，塑造美国持续影响南海问题的外在环境。在2010年的《美国与东协联合声明》中就可以看出，当中具有将美国与东协合作框架用于支援南海争端当事国援引国际法解决和平争端的共同立场。同时，美国在南海上的一系列作为也反映出美国将继续拉拢东协国家，使东协国家在美国的支持下可以与中国大陆相抗衡，防止中国威胁美国在亚太地区的主导地位。

　　最后，虽然美国会继续利用南海问题来遏制中国大陆，然对于中美必有一战之说法笔者却保持审慎乐观，美中双方有很多的共同利益，短期内似乎没有为了南海这样一个局部的利益而开战并破坏两国长期整体利益的必要性。因此，即使双方就南海争端上有小规模的军事摩擦，中美两国直接的军事对抗的可能性也比较小；未来中美在南海问题上还是会继续有摩擦和冲突，却也不会导致大规模的直接军事对抗或者战争。美国把中国大陆的崛起作为对其在亚太地区地位和影响力的威胁，而把南海问题作为其“再平衡”与“重返”战略的一个焦点，为此，中美两国在南海争端上会存在着长期竞争性共存的局面，或者说，中美南海争端对美国来说，也是其全球战略中的一盘棋局。
　　美国环视南海情势发展以维护其自身利益之考量，突显出美国在南海地区和南海问题上有两个方面的利益。第一是南海战略为美国亚太安全战略和应对中国崛起战略的重要组成部分，其战略调整要点是重新利用和加强美国在这一地区的军事同盟体系，发展与东南亚相关国家的政治、军事联系，重返东南亚以抗衡中国大陆在亚太地区不断发展的力量，防止中国大陆对美国主导的现有国际体系构成挑战，逐步形成对中国大陆的战略包围，以保护和加强美国在这一地区的战略利益。

　　第二则是经济利益，南中国海是美国从中东运输石油和其他战略物资的重要通道，因而美国反复强调确保该地区航行自由的重要性，而东南亚又是美国重要的海外市场和投资场所。目前，美国是新加坡、菲律宾、泰国、马来西亚等国的前三大投资国，美越关系正常化后，美国在越南的投资力度也有加大，美国的埃索、壳牌、阿莫科、阿科和德士古等大公司参与了南海的油气开采，东南亚地区还是美国重要的军火市场。由于以上两方面的利益，美国自然不能容忍其他任何一个国家挑战美国在该地区利益的极大化。

　　由此，美国的亚太战略与中国大陆的“海洋兴国”战略便在南海出现了交锋。而基于特朗普的政策主张与诉求，虽然美国的南海区域战略是出自于本身之利益考量，但仍希望东南亚国家要注意自身国防安全与增加国防预算，以分担美国节制中国大陆的责任，美国藉由与菲律宾、越南的政治军事合作，并欢迎日本的介入，甚至支持菲律宾之前所提出的国际仲裁案，都使中国大陆面临国际舆论的压力。

　　其实，日本最想做的便是集结亚洲盟国成为南海与东海议题的主动者，并加强与东协国家在军事上的合作关系。因而2014年7月1日日本扩大对于和平宪法的解释，片面宣布解禁集体自卫权，对应到提出重返亚洲战略，但却无力增加国防预算的美国，所需便是日本不再受和平宪法束缚，可以在亚太区域内扮演更积极的角色。因此，在南海议题上，美、日联合打压中国大陆的戏码将会不停上演，而南海争议将会成为美、日不断炒作的议题，藉以扩大中国威胁论来拉拢同盟、制衡中国大陆。

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