中评智库：民进党派系共治 智库建设影响大

　　中评社香港11月2日电/佛光大学公共事务学系助理教授柳金财在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊10月号发表专文《民进党派系共治的权力结构与智库化发展》。作者认为，2008年5月20日政党轮替民进党下台后，派系逐渐以智库的形态呈现，其运作则以“立法院”为重心。民进党除以政党名义设置智库外，各派系也纷纷进行智库建设，提供联络交流及政策沟通平台，藉此提供集体性选择诱因，以政策倡议进行政治动员，获取选票极大化目标。民进党的权力结构分配机制，已从传统“草根政治”转换至“知识治理”，从街头抗争转型为智库建设；各派系竞争能力与资源整合平台，与智库建设息息相关。文章内容如下：

　　壹、前言

　　台湾执政的民进党在召开全代会进行权力结构改组后，再度形成“派系共治、权力平衡”的权力分配格局，建立蔡英文兼党主席为“派系共主”角色及地位。可以说，民进党内已无任何政治领袖或派系，具有挑战蔡英文政治威权及影响其领导决策的政治能量。此次作为权力核心结构的中常会、中执会改选中，选举结果是新潮流系成为最大派系，其政治权力贯穿整个政府无论是中央层级还是地方层级及政党内部权力结构重要职位，尤其是2024年台湾“总统”大选民进党籍候选人，可能来自该系“南流”的现任“副总统”赖清德及“北流”的现任桃园市长郑文灿。

　　一般观点咸认为此次权力结构改变，仍然呈现派系共治及建立蔡英文为派系共主地位。各主要派系不仅在权力分配上雨露均沾，同时权力与职位分配，从“中央”层级政府机构贯穿至地方各级政府机构，从党权扩展至政权，并延伸至公营事业。尽管各派系间政治联盟与利益交换运作非常复杂，但各派系整合“立法委员”、地方公职人员及党职人员资源与力量，成立各种智库进行政策倡议及议题设定，尤其是围绕着“立法院”为重心争取选举提名及政策倡议权。
　　民进党首次执政时，曾于2006年倡议废除、解散派系运作，但事实证明这是不切实际、一厢情愿的思考，政治权力赛局本是集团竞逐，无法消除团体政治运作。2008年5月20日政党轮替民进党下台后，派系逐渐以智库的形态呈现，其运作则以“立法院”为重心。民进党除以政党名义设置智库外，各派系也纷纷进行智库建设，提供联络交流及政策沟通平台，藉此提供集体性选择诱因，以政策倡议进行政治动员，获取选票极大化目标。

　　贰、民进党派系共治权力结构特征

　　从权力结构分配平衡角度检视，党内各大派系皆雨露均沾，尽管新潮流为党内最大派系，但此并非意味着该派系拥有绝对性政治主宰及优势。党内并无哪一个派系其权力基础与结构大到“过半数”，拥有绝对的政治垄断权力。在“总统”兼党主席同时掌握政权及党权资源前提下，蔡英文在“派系共治”下，反而具有“定于一尊”成为“派系共主”地位。

　　此种“派系共治”及“权力平衡”的政治权力结构，即使新潮流为第一派系也难以威胁党主席政治权威，“派系共治”反利于党主席在不同政策议题与人事甄补与其他派系进行合作、交换与结盟，从而避免受到优势主流派系挟持与威胁，易于运用派系共治维持政治常态化运作及掌握政策主导权。

　　首先，维持上届“派系共治”及“权力平衡”的政治权力分配结构。从这次民进党全代会的党权力结构改组选举结果加以分析，在本届30席票选中执委席次中，新潮流系占有9席，及英系6席、“正国会”5席、海派（涌言会）3席、绿色友谊连线3席、苏贞昌系统与黄伟哲系统各2席。而在10席票选中常委分配中，呈现出与中执委所占比例一样结构，例如新潮流系3席，及英系、“正国会”各2席；海派、绿色友谊连线及苏贞昌系统各1席。不仅在党权分配呈现“派系共治”，在“中央政府”政治结构也是呈现“派系共治”政治生态，例如苏系苏贞昌担任“行政院长”、“正国会”领袖游锡堃任“立法院长”及新潮流领袖赖清德任“副总统”、陈菊任“监察院长”，英系苏嘉全任“总统府”秘书长等，可见“党权派系共治”已延伸至“政权派系共治”。
　　其次，新潮流稳居党内第一大派系位置，政治权力贯穿党政机构及地方政府，但并未掌握过半数绝对权力。不仅在党权方面，新潮流拥有党内9席中执委（全部30席）、3席中常委（全部10席），皆是党内拥有中执委、中常委数量及比例最多派系。同时，由赖清德掌握“副总统”一职、陈菊掌握“监察院长”、蔡其昌担任“立法院副院长”一职；在六个执政的地方首长中占三个，分别是桃园市长郑文灿、亲近新潮流系的台南市长黄伟哲、屏东县长潘孟安。

　　复次，从派系“民主协调”权力分配转为“民主竞争”，派系精英的派系属性并非一成不变，存在转换性及政治联盟错综复杂关系，既竞争又合作，处于不断分化与重组过程，但仍维持派系存在基本稳定盘势。民进党党职改选每两年一次，2018年因九合一选举，为避免派系恶性竞争冲击选情，党内以协调同额竞选方式决定席次分配。2020年因选举结盟的海“国会”分家，海派自立门户成立“涌言会”，退出海派的中常委黄承国则选择与英系合作。

　　因此，在民进党十席票选中常委的派系席次分配中，主要变动来自于原海“国会”分家后的势力重组，此次权力核心结构分配分别是新潮流系3席、苏系1席、绿色友谊连线1席、“正国会”2席、英系2席、涌言会1席；而在中执委部分，因部分派系无法取得协调共识，导致无法进行同额选举。故在各派系间以协调方式分配席位并未获共识，而是回归传统派系权力竞逐的局面。

　　再者，扁系、谢系等元老世代政治影响力衰弱，逐渐从权力核心中常会中退出，对民进党政策形成欠缺实质影响力。例如前一届十名中常委选举分配中，英派有“立委”陈明文、英派与新潮流系的桃园市长郑文灿推派的“立委”郑宝清；新潮流有“总统府”秘书长陈菊及前议员沈发惠2席；“正国会”则为“立委”黄秀芳、高志鹏2席；绿色友谊连线是前“立委”陈胜宏1席；苏系有“立委”张宏陆1席；海派则是“立委”王定宇、前北市党部主委黄承国2席。
　　但此届中常委的分配席次中，分别是英系2席、新潮流3席、“正国会”2席、海派1席，其余苏系及绿色友谊联盟各1席。对照前后届中常委席次改变，新潮流系成为最大派系。既往前届中的英派陈明文及“正国会”高志鹏皆与前“总统”陈水扁隶属相同派系，但在此次中常委席次分配中，陈明文不仅无法被选入中评委主委，高志鹏也因涉及关说案而退出，故扁系影响力式微；而前“行政院长”谢长廷系统则是从两届中常会中完全退出，前一届谢系苏治芬尚取得中评委主委一职，此届为新潮流所支持者当选。

　　最后，因涉SOGO经营权收贿案，遭羁押的民进党“立委”苏震清已发布声明，辞任民进党中执委与中常委职。其叔为英系大将前“立法院长”、前“总统府”秘书长苏嘉全，也因苏震清贪渎案而立即请辞“总统府”秘书长。民进党的党权力结构分配呈现“派系共治”特征，随苏嘉全离开“总统府”秘书长一职，可能丧失未来接替“阁揆”角色之优先排序，可能导致党权与政权的“派系共治”机制失去多元制衡力量。此次行贿与贪渎案爆发除影响苏嘉全、苏震清政治生涯发展外，也会冲击民进党党内派系政治平衡。若号称英派大将苏嘉全、苏震清远离民进党权力核心，势必危及英派政治权力基础，这将削弱蔡英文为派系共主的地位。

　　近来民进党内各派系形象一再受损，除SOGO案扯出英系成员、屏东苏嘉全政治家族逐一中箭落马外，也牵扯时代力量“立委”徐永明家中现金300万的案外案，“正国会”领导人、“交通部长”林佳龙也卷入其中。这些派系成员皆非新潮流联盟，伴随2022年地方大选及2024年台湾“总统”及“立委”大选将近，显然各派系的权力竞逐已悄然开打。SOGO案中，苏嘉全请辞“总统府”秘书长，其侄子苏震清请辞中执委、中常委，丧失屏东县长角逐权力；林佳龙为“正国会”中最有机会角逐“总统”大位的政治领袖；而同为“正国会”成员具角逐下届彰化县长实力的县党部主委邱建富，也陷入绯闻事件“电爱”疑云。各派系领导一旦陷入贪渎、绯闻事件，皆重创派系形象，进而影响其权力竞逐的潜能。这不仅冲击各派系权力重组及分配结构，也会减弱民进党整党竞争优势。
　　三、民进党中央与各派系智库建设

　　一、党中央设置智库“新境界文教基金会”

　　新境界文教基金会（英语：New Frontier Foundation；简称新境界基金会），是民进党的智库，1999年7月成立，创始人为时任党主席林义雄。基金会董事长为蔡英文、副董事长邱义仁、执行长邱义仁及三位副执行长：陈锦稷、廖锦桂、吴怡农。2020年8月11日该智库官网公布最新一届董事名单，副董事长增至3位，除了原来的副董事长邱义仁，又新增基隆市长、“正国会”林右昌、前民进党秘书长及英系大将洪耀福出任副董事长。董事包括：王震纬、何美玥、何飞鹏、李金龙、沈国荣、吴音宁、林万亿、林锡耀、柯建铭、高俊雄、陈正然、陈志柔、陈圣德、张建一、张富美、管碧玲、潘淑满。

　　民进党设置智库目的在于为党擘画重返执政蓝图，宣称“下一阶段我们的目标是，重返执政，成为“国会”最大党”。此智库为党内大脑中心，曾以“十年政纲”为架构对2012年“总统”大选的政策议题提出完整论述和主张。时任党主席蔡英文是董事长，前新潮流大佬吴乃仁（不满2019年党内初选宣布退党）任执行长、前新潮流成员萧美琴任副执行长。

　　智库的工作是向党部、候选人提出政策建议，对象是党部与候选人，由智库针对议题讨论提供政策建议，达成结论后再提供给党部与候选人参考。智库扮演着政策幕僚的角色，候选人为最后进行决定的政治精英。2011年2月23日此智库组织结构设置两部分：1、“经济与社会研究中心”：致力于经济成长与分配、产业与创新、国家财政、区域发展与国土规划、社会安全等领域的探讨；2、“安全与战略研究中心”，则是要提出与欧美日陆及亚洲各国的互动策略，特别是处理两岸事务议题。以智库为平台，引进新血、新思考成为智库要务。此智库并不排斥两岸智库对话。
　　2012年7月新设22个政策议题组，包括中国政策、“国防”、“外交”、行政效能、经济与产业、财政与金融、农业、交通、土地与住宅、环保、科技、司法、社会福利、劳动、医疗保健、教育、文化、媒体与传播、族群关系、性别议题、地方自治、民主宪政。此智库吸纳相关专长的学者、专家或前政务官担任议题成员近200人。同时，智库所吸纳为年轻学者，年龄多在四十岁上下。主要来源有三个管道：一、与民进党理念接近愿意贡献所学提供意见的纯粹学者。二、行动力强、具有社运背景的学者，帮助民进党掌握社会脉动，扩展党将触角伸向至社会。三、整合曾在党内任职或任“国会”幕僚后转而投入学界，具研究能量、政策积极性及务实性的兼具学术与实务的精英。

　　二、多元派系智库建设

　　（一）台湾新社会智库

　　2008年新潮流系结合台湾社会产官学界等人士共同发起，分为五组：两岸与国际事务组、宪政法制组、科技经济组、环境保护组、社会安全组，并出版《新社会政策双月刊》。早在2006年7月民进党全台党员代表大会通过“解散派系”决议后，尽管新潮流系与其他派系办公室均宣告解散，但与其他派系一样皆是“名亡实存”，派系运作已盘根错节无法根除。2008年民进党执政下野，持续运作的新潮流系决定成立新台湾社会智库（New Society for Taiwan）。

　　台湾新社会智库办公室就是新潮流系办公室，台湾新社会智库会员是新潮流系成员，台湾新社会智库理事会是以前的新潮流系政协会议。目前未加入新社会智库的前新潮流领导人，包括邱义仁 （新潮流系发起人、前“国安会秘书长”）、洪奇昌（前新潮流系总召集人，2016年退出流派、前海基会董事长）及黄伟哲（台南市市长）。台湾新社会智库理事长是前新潮流系总召集人，徐佳青是首任理事长，吴乃仁担任总干事（2019年宣布退党）。2012年郑文灿接任智库理事长，2016年郑续任之。
　　该智库成员约为20-25人，在县市长部分包括桃园市长郑文灿，前高雄市长、“总统府”秘书长及现任“监察院长”陈菊，前台南市长、前“行政院长”及现任“副总统”赖清德，屏东县长潘孟安，前宜兰县长，“农委会主委”林聪贤，前彰化县长魏明谷等。为民进党“立法院”党团最大次团，成员包括“立法委员”计19名，蔡其昌、郑运鹏、林俊宪、李昆泽、周春米、段宜康、黄国书、何欣纯、林淑芬、刘世芳、赖瑞隆、邱志伟、吴思瑶、许智杰、余宛如、张廖万坚、锺佳滨、郭国文、锺孔照，另结盟邱议莹。

　　新潮流在2020年党内选举中，不仅成为党内最大派系拥有3席中常委、11席中执委；同时在政府机构政权方面，由南流赖清德掌握“副总统”（前“行政院长”）、陈菊任“监察院”院长（前“总统府”秘书长），中流蔡其昌任“立法院副院长”；此外在地方政府方面，北流的郑文灿任桃园市长，潘孟安任屏东县长，政治联盟合作者黄伟哲任台南市长。基本上，此派系与蔡英文维持紧密政治伙伴关系，但主张“务实“台独”的前“行政院长”赖清德公开挑战蔡英文政治权威，与之竞争党内“总统”候选人；且获得独派四大佬支持，要求蔡英文不要竞选“总统”连任，避免民进党分裂。

　　后赖清德败北，旋即宣称全力支持蔡英文，最后组成“蔡赖配”，由主张“务实“台独”的赖清德争取传统独派支持者，而蔡英文主张“维持现状”利于争取中间选民，蔡赖合作分进合击获民选“总统”以来最高票当选。这显示党内派系是既竞争又合作，派系共治的权力生态使得党内派系不会进行零和游戏，而是可以重新合作争取选票极大化，再进行权力资源分配。在民进党传统中，2008年“总统”大选人选也是由原本相互竞争者组成，获得党内初选提名谢长廷邀请挑战者苏贞昌担任副手。就此而论，民进党党内“派系共治”权力分配生态，促使派系间在竞争后可以快速整合进行合作，以团结的民进党对抗分裂的国民党。2024年民进党“总统”大选的可能候选人，以赖清德及郑文灿出线的机会最大。
　　（二）台湾世代教育基金会

　　台湾世代教育基金会（简称台湾世代智库），为“总统”兼民进党主席蔡英文嫡系（英派），成员包括“立法委员”陈明文及其人脉及子弟兵于2016年所组织的智库，尚包括苏震清、王定宇（海派）、陈其迈（前正义连线）、杨曜（亲“正国会”）、刘棹豪（亲“正国会”）、蔡易余、罗致政、施义芳、江永昌等10席，成为民进党“立法院”党团第二大问政团体，仅次于新潮流系的台湾新社会智库。所谓泛英系包括英派、苏嘉全系统、黄承国系统，目前拥有中常委2席、中执委6席。检视基金会成员组成，也看出英派与海派间具有政治联盟关系，该基金会包括海派王定宇。

　　被视为蔡英文嫡系组织的“台湾世代智库”，其创办人“立委”陈明文为“英派”掌门人，此次竞选中评委主委并未当选；此外，苏嘉全因其侄子苏震清“立委”涉及《公司法》修订及SoGo经营权贪渎案，而立即请辞“总统府”秘书长。陈明文、苏嘉全因政治形象远离政治权力核心，恐也冲击蔡英文派系共主地位。该智库发布的民调，对蔡英文政府满意度评价皆非常高，几乎可以说是蔡英文执政的禁卫军。

　　（三）正常“国家”文化基金会

　　“正常‘国家’促进会”（英文：Taiwan Normal Country Promotion Association ，TNCPA；简称“正国会”），为目前民进党党内主要派系之一。创办人为前民进党党主席、前“行政院长”、现任“立法院长”游锡堃，与谢长廷系统（谢系成员管碧玲、徐国勇、赵天麟、姚文智、李应元、苏治芬等派系所属或友好）形成松散式政治联盟合作关系，与现党内最大派系新潮流系形成既竞争又合作关系。“正国会”要员有“交通部”部长林佳龙、“总统府”副秘书长刘建忻、基隆市长林右昌、基隆市“立委”蔡适应、新北“立委”吴琪铭、余天、云林县“立委”刘建国、台南市“立委”陈亭妃、宜兰县“立委”陈欧珀、台东县“立委”刘棹豪、澎湖县“立委”杨曜、前“立委”高志鹏、前“立委”周雅淑、新北市议会前议员许昭兴等等，为民进党第三大派系。
　　此派系源自游锡堃担任党主席、林佳龙担任党秘书长，于2007年曾力主倡议推动《正常“国家”决议文》，主张公投新“宪法”、正名制宪、以台湾名义参与联合国。此派系曾支持前“总统”陈水扁所倡议“一边一国”论”、台湾正名运动，其领袖游锡堃曾被邀请但却婉拒担任“一边一国行动党”党主席。目前派系领袖游锡堃掌握“立法院院长”一职，既可在政府机构平衡掌握“行政院”的苏贞昌系统，又可在政党机器内平衡第一大派系新潮流，形成在政权与党权权力分配上“派系共治”与权力平衡状态。

　　值得关注的是，该派中生领导人林佳龙，曾任台中市长后竞选连任失利，现任“交通部长”。林佳龙本是该系中最具政治潜力竞逐“总统”大位的中生代政治精英，与新潮流桃园市长郑文灿、“副总统”赖清德具有潜在竞争关系，未来是2022年再度竞选台中市长，或寻求担任“行政院副院长”一职呢？这涉及中生代世代权力继承与分配。一旦参选2022年台中市长，离2024年“总统”大选将近，无论是林佳龙或陈其迈皆有台中市长或高雄市长经历，借镜“罢韩案”前车之鉴，恐难以出线挑战“总统”大位。若林佳龙留在“中央”层级政府服务，“总统”候选人可能是来自新潮流人选，其副手不易是同派系，反而位居“正国会”的中生代领袖林佳龙可能容易取得副手位置。

　　（四）台湾智库（Taiwan Think Tank）

　　2001年12月30日由台湾证券交易所董事长林钟雄、台湾高速铁路公司董事长殷琪、奇美实业董事长许文龙，及台湾工业银行总经理骆锦明、义美食品副董事长高志尚等人，捐助成立。现任董事长林佳龙（派系属性“正国会”）、执行长庄国荣、副执行长赖怡忠。台湾智库定位为一个第三部门公共政策平台，业务包括议题评析、政策研究、民调执行。其三大核心价值为：一、“国家”主体性；二、参与式民主（审议民主）；三、重视均衡发展与经济安全的国民经济。台湾智库目的在于成为公共政策的研究、论述与沟通平台，集结所谓追求进步改革之士，共同擘画“国家”社会发展的美好愿景。
　　（五）“新台湾国策智库”

　　成立于2010年1月，创办人为独派大佬辜宽敏。成立宗旨为提供政府政策谘询顾问与政经风险评估，内容包括促进台湾、区域、乃至全球的和平、经济发展、政府治理，执行长为陈致中。2016年8月1日，“新台湾国策智库”宣布在“本土政权”蔡英文政府执政后，“新台湾‘国策’智库”已完成阶段性任务，倡议“在本土政权执政下将逐步实现新台湾‘国家’愿景”。2016年9月1日，辜宽敏宣布将“新台湾‘国策’智库”，捐赠予凯达格兰基金会，然该基金会仍持续运作。

　　（六）台湾新动力智库

　　2016年民进党执政后各派系急思转型，除以挺小英为名义、由陈明文成立的“台湾世代基金会”外，绿色友谊连线的民进党中常委陈胜宏运作成立“台湾新动力智库”，锁定两岸、产业议题进行深耕。陈胜宏与前主席许信良皆属于传统美丽岛系，许信良在接任亚太和平基金会后，认为两岸一轨、二轨、甚至亚太和平基金会与对岸皆失去联系，冀望此基金会搭起两岸沟通管道，此基金会着重在两岸与产业议题探讨。

　　台湾新动力智库由民进党前“立委”、现任阳信商业银行董事长陈胜宏成立。阳信银行在上海设有子公司、阳信融资租赁有限公司。台湾新动力智库董事长由陈胜宏担任，其子（前民进党台北市议员、现任“立委”）何志伟担任召集人，主要关注产业、两岸与国际经济发展议题；关注两岸青创成功范例，为想创业或创业中的“新兴民族”提供相关经验。
　　（七）新未来智库

　　2016年台湾大选后，由苏贞昌系统“立委”所成立的联合问政办公室，为长期与苏贞昌友好的幕僚智囊所筹组，延续苏系长期与新系友好合作的联盟关系。成员包括以新北选区为主的民进党籍民意代表，包括：苏贞昌女儿苏巧慧、吴秉叡、张宏陆、吕孙绫和陈赖素美。目前拥有中常委1席、中执委2席。新未来智库成员主要是苏系，与新潮流系、绿色友谊连线组成松散派系政治联盟，简称“新苏连”。派系领导为现任“行政院长”苏贞昌，与南新潮流前任“行政院长”、现任“副总统”赖清德关系密切。智库专注研究公共政策，透过联合问政办公室规划草拟法案。

　　肆、结论

　　民进党的权力结构分配机制，已从传统“草根政治”转换至“知识治理”，从街头抗争转型为智库建设；各派系竞争能力与资源整合平台，与智库建设息息相关。2014年民进党曾在“华山会议”总结报告的前言中，揭橥倡议“在全球化的潮流下，两岸交流是必然的趋势，本党应该积极自信参与两岸交流，包括智库与地方执政县市的城市交流”。显见，民进党并不排斥两岸城市交流，也不排斥第三轨道的两岸智库交流。此为民进党首次将智库在两岸交流中的重要性及角色，明列在党的政策文件中。

　　换言之，民进党希望两岸智库进行交流，也曾表达希望党智库派代表“登陆”，甚至也曾与大陆智库合办研讨会活动。民进党并不排除以两岸智库交流形式，作为沟通对话平台。两岸当局在无“九二共识”前提下，关系陷入紧张、敌对，若能启动政府机构、政府委托机构之外的第三轨道对话，将有助于促进相互理解及降低敌对关系。相对于民进党已将派系运作“智库化”，国民党党内各派系未能有效凝聚，显然将影响党内团结，进一步丧失政策话语权及主导权。

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