中评智库：澳门政府为何能有效应对疫情？

　　中评社香港12月6日电/《澳门月刊》助理研究员暨台湾成功大学政经所博士候选人郭善文、澳门仁伯爵综合医院诊疗技术员暨清华大学临床医学院硕士陆宗浩在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊12月号发表专文《挑战与应对：新冠疫情中澳门特区的政府角色》。作者认为：新冠肺炎疫情袭来，澳门在特首及其行政团队带领下，已经取得了阶段性的抗疫胜利，也进入常态化的抗疫阶段。虽然社会环境的变化给澳门特区政府在此次防疫过程中带来新的挑战，但是特区政府强有力的防疫举措得到了广大市民的肯定。通过政府在突发公共事件中的不同角色，来观察澳门特区政府在面临社会变化带来的新挑战的应对，有利于进一步反思与总结阶段性的抗疫经验，为未来可能面临的突发公共卫生事件储备经验。文章内容如下：

　　新冠肺炎疫情蔓延全球，累积超过三千万人确诊（编者注：现已超过六千万）。中国内地防疫得当，累积确诊人数也达九万人。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。

　　澳门与内地交往频繁、联系紧密，内地疫情爆发对澳门造成的影响较大。2020年1月22日，澳门确诊了首宗新冠肺炎病例，为武汉输入病例；2月4日特首宣布将暂停博彩业和相关娱乐事业半个月；5月19日，澳门新冠肺炎确诊患者清零；至10月25日，澳门累计46宗病例，所有患者均已康复出院，无死亡病例，无任何医务人员受到感染，无本地社区传播现象。随着内地疫情的稳定，澳门也已进入常态化抗疫阶段，正逐渐从延续期向痊愈期过渡。为恢复受重创的经济，8月26日内地重启赴澳门的自由行。澳门政府也积极以线上推广与线下街头路演的形式，刺激内地游客赴澳。新冠肺炎疫情是非典、中东呼吸综合症、埃博拉之后，澳门面临最严重的一次突发公共卫生事件。疫情来势汹汹，新上任的特区政府团队配合得当、措施果断、应对及时，防疫取得了成效，配合出台了中小微企业支持、信贷还贷支持等一系列的惠民利民措施，获得了广大澳门市民认可。

　　随着粤港澳大湾区建设的推进，澳门与内地的人员流动只会更加密切、互动更为频繁。加之，科技进步带来媒体生态的改变。这都加剧了社会环境的改变。在社会环境有所变动的情况下应对突发公共卫生事件，对新一届澳门特区政府来说是对其团队执政能力的重大考验。本文以“政府角色”为分析框架，解构澳门特区政府在新冠肺炎疫情的阶段性防控过程中承担的不同角色以及因不同角色而面临的挑战与应对。
　　一、分析框架：突发公共卫生事件中特区政府的不同角色

　　近些年来，突发公共卫生事件屡有发生，如非典、中东呼吸综合症、埃博拉、甲流、禽流感等。突如其来的公共卫生事件不仅会对公众生命健康造成严重威胁，更是对社会经济与秩序、政府行为与运作、国际交流与合作等诸多方面均会产生广泛而深刻的影响。突发公共卫生事件作为复合型危机，要求政府职能更全面、更系统。梳理以往关于政府在应急回应过程中政府作用的研究主要关注到了以下四个维度：

　　其一，政府的应急主导作用：包括通过健全政府应急管理体系的顶层设计与完善应急法制①来强化政府面临危机时，掌控危机局势、及时应对、驾驭事态发展、采取应急处置的能力②。同时，增强政府社会组织引导，充分发挥社会组织专业优势动员社会力量积极参与应急回应。其二，政府对舆论导向与资讯沟通作用：政府在突发公共事件舆论中面临的挑战与对策，尤其是在面临新媒体兴起后的应急回应中，面对公众对应急资讯的需求，如何进行资讯公开与沟通更显重要。其三，政府多方协调的作用：政府在应急回应时，必须藉助其政府强大的组织动员能力以高效调配应急资源，其中包括了府际间的合作联动③、协调军方参与应急回应④与国际间风险治理的合作⑤等。其四，政府推动科技与制度创新的作用：公共安全科技的应用⑥会带来应急能力的提升，特别是应急回应的数位化、智能化对政府应急能力会有重大提升，而每一次突发公共卫生事件都是对既有应急回应机制调整的机会视窗。

　　上述四项政府作用分别对应了政府在应急响应中的四个角色，即应急主导者、风险沟通者、资源协调者以及创新推动者。在解构澳门特区政府在突发公共卫生事件中的角色时，必须考虑到澳门作为“一国两制”下的微型政治经济体，与邻近区域人员交往频繁、联系紧密，作为开放性微型政治经济体面临域外因素影响大。换言之，澳门政府在遭遇突发公共事件尤其是面临突发公共卫生事件时，必须扮演好域外联络者的角色。

　　故此，分别以应急主导者、风险沟通者、资源协调者、域外联络者以及创新推动者五个角色维度进行分析。

　　二、特区政府在突发公共卫生事件中面临的挑战

　　第一，应急力量的变化为特区政府应急主导者的角色带来挑战。政府强大的行政权可调配最大程度的社会资源，对应急事件的响应来说是最优之选。社会资源调配很大程度上受社会环境的变化而影响。社会环境的变化会为政府在突发公共卫生事件中的应急主导地位带来一定的挑战。
　　首先，官方应急力量得到强化，对行政长官统筹能力要求更高。1992年第72/92/M号法令废除了1979年澳门早期的民防安排，规定了以行政长官为中心，军事化部队及治安部门的联合为主要力量、公民与私人实体为辅的应急体系。直至2020年，天鸽台风重创澳门后，第11/2020号法律澳门民防法律制度颁布，明确了澳门特别行政区民防体系由行政长官、联合行动指挥官、保安部队及保安部门、在民防方面具特别许可权或技术且经行政长官指定的公共及私人实体组成，以应对包括公共卫生事件在内的突发公共事件。在必要时可依法由行政长官向中央人民政府请求中国人民解放军驻澳部队提供协助。行政长官作为特区政府的核心，在官方应急主导力量不断强化的背景下，对其统筹协调能力是巨大考验。

　　其次，民间的应急力量增加，政府不容忽视。近万个社团构成了澳门社会，澳门的社团扎根于澳门社会，参与赈灾更是由来已久。政府在灾害应急响应时，容易失去公众信任，使公众对政府行为产生猜疑，进而造成政府在应急回应工作中的阻滞，社团的积极参与恰好可提升社区的抗逆力⑦以及强化居民的凝聚力。另外，在澳的中央企业⑧作为澳门企业的特殊存在，具有资源充沛、把控节点、服务面广的特点，也成为澳门民间应急力量中的重要组成。在澳门多次的应急回应中，在澳央企也积极有所作为积极参与应急回应中来，如协助特区政府在内地采购防疫防护物资任务等。

　　再次，应急医疗资源的增加，需进一步优化配置。对于突发公共卫生事件而言，医疗资源作为应急回应的重中之重，会直接影响应急成效。澳门的应急医疗资源在逐步增加：在硬体设施方面，路环公共卫生临床中心已投入运作，并计划在仁伯爵综合医院周边兴建公共卫生专科大楼及在离岛医疗综合体内建设传染病隔离病房。随着公共卫生临床中心及应急人员宿舍等配套设施已投入使用，澳门的传染病防控能力将更为完善。在面对重大传染性疾病时，需要进行物理隔离，硬体设施显得尤为重要。澳门人口密度高，非常容易导致社区感染，澳门需要更为具有科学规划、前瞻性部署来优化配置医疗资源。以本次新冠肺炎疫情来说，传染病病床⑨与负压急救车辆都存在不足的情况。另一方面，突发公共卫生事件与其他应急事件不同，突发公共卫生事件的应急回应更需要专业指导。自SARS疫情以后，澳门已经不断加强传染性疾病的防控能力，如与粤港建立防治传染病交流合作机制、优化防疫接种及提升医护人员对传染病认知等软实力。

　　第二，资讯传播方式改变对特区政府风险沟通者的角色带来挑战。政府与民众间的沟通成效，很大程度取决于资讯传播的方式。作为风险沟通者，特区政府需顺应资讯传播方式的变化。以短视频平台、微信、微博为代表的新媒体具有暂态、便捷、低门槛以及强刺激参与的特征，而新媒体途径已嵌入公众日常资讯交换中。在面对突发公共卫生事件时，资讯传播方式的改变会带来一些影响：其一，“新媒体”与生俱来的特征决定了，为应急回应中谣言传播与舆论聚焦提供了便利。这就要求应急回应资讯的权威性，时效性，易懂性，呈现方式的可视性，才可能挤掉谣言甚至是诋毁政府的流言的生存空间成为应急回应中政府必须直面的问题。其二，“新媒体”为政府在应急科学和政策的传播带来了便捷的途径。比如，在内地新冠疫情中，“丁香医生”自媒体平台在资料汇总的视觉化、科学防疫资讯的普及方面都有很成功的尝试。其三，在移动互联网时代，演算法推荐正在资讯传播中大显身手。演算法让资讯与使用者实现精准对接，将资讯与使用者进行个性化匹配，让人很容易从纷繁复杂的资讯中找到自己需要的资讯，从而节约资讯搜寻成本、提升资讯选择效率⑩。如何利用演算法推荐有的放矢做好应急回应中的精准传播，也是特区政府在突发卫生事件的应急回应中需关注的焦点。
　　第三，经济结构变化与社会福利增加为特区政府资源协调者的角色带来挑战。按国民经济部门分类来看，澳门经济主要以第三产业为支撑。特别是在“自由行”与“赌权开放”的双重加持下，以博彩业及博彩仲介业为龙头的服务业早已成为澳门的经济命脉，澳门的各行业因博彩业带来的外溢效应而获益。澳门的服务业存在两个明显特点，即“人员流动性高”与“顾客与雇员严重对外依赖”。其中，高流动性对重大传染性疾病的防疫是极为不利的，也在客观上为政府的防疫工作增加了难度。而当突发公共卫生事件时，人员无法自由流动，经济必定会受负面影响。加之，雇员的严重对外依赖，会对复工带来一定影响。除此之外，博彩业也为特区政府带来了庞大的博彩税收。长时间以来，澳门政府的公共开支与澳门社会的高福利支持均依赖于博彩税收。尽管澳门的政府盈余充盈，但若长时间的“支远大于收”对澳门整体来说都是不利的。在应急回应中作为资源协调者，如何处理好疫情防控、经济发展与社会稳定对于特区政府来说也是重大的挑战。

　　第四，新的发展格局为特区政府的域外联络者角色带来挑战。澳门的人多地狭发展空间有限，且严重对外依赖的经济结构也决定了澳门的发展必须与邻近地区保持紧密联系。尤其是在推进粤港澳大湾区建设过程中，澳门作为节点城市已经逐渐与周边城市形成共生发展的格局。以珠澳两城而言，已实现组织程度维度上的一体化共生发展。新的发展格局，要求特区政府必须与周边地区政府、专业组织以及权威人士保持良好的联络与交往。同时，澳门作为“一国两制”下的特别行政区，与葡萄牙等欧洲国家及葡语系国家均保持着良好关系，有着密切的官方往来与民间交流。尤其在中国与葡语国家论坛成立后，与葡语国家的商务交往日趋密切。在应急回应时，也得考虑到与域外的国家或组织的联络与沟通。在针对突发公共卫生事件的应急回应时，及时有效的资讯交换是应急回应中不可缺的。

　　第五，外部环境的变化为特区政府创新推动者的角色带来挑战。从大环境来看，全球政治经济充满着不确定性。在世卫组织协调组织下，逐步形成全球性的防疫科研网络。如，国际合作倡议框架下的“新冠疫苗全球获得机制”。然而，美国正试图摆脱全球化积极主导者的角色，屡屡在发难于联合国及其附属组织。再以经济面来看，新冠肺炎疫情导致全球经济陷入泥淖，全球经济循环减弱，经济增长严重缺乏动力。但与此同时，中国内地疫情稳定，复工复产，经济势头良好，开启了以国内经济循环为主、以国外经济循环为辅的双循环发展模式。澳门正位于中国“双循环”的枢纽地带，澳门具有节点优势。这些外部环境的变化让特区政府如何利用自身优势参与全球化抗疫、推动创新仍充满着挑战。

　　三、更好发挥政府应对突发公共卫生事件作用的对策

　　社会环境的变化导致新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件成为多重复合的危机事件成为涉及政治、经济、社会和国际等多领域且横跨现实和网络等多个空间的超复合型危机事件⑪，已在全球范围内造成了政治经济秩序的震荡。此次新冠肺炎疫情也给澳门特区政府带来巨大的新挑战，为应对突发公共卫生事件，提出以下建议：

　　第一，特区政府作为应急主导者，需统筹社会的应急力量，并以“最坏情况”为考量来增强各类型灾害的应急能力。就澳门的实际情况而言，社团资源可在澳门的民防体系中发挥更大作用，特区政府可逐步建立起社会支持体系。同时，需以不同灾害类型事件的最坏情形为准备来建立应急体系。澳门地少人稠，在遭遇重大传染病这样的突发公共卫生事件时，若防疫不当，易形成社区感染造成疫情大爆发。所以，特区政府必须以最坏的情形为考量来完善应急回应体系是有必要的。如，足量的传染病负压病房与负压隔离车；将防护衣、口罩等医疗物资作为常规储备等等。此外，政府作为应急主导者也应建立紧急状态下酒店征用机制；结合人才留澳制度引进传染病、公共卫生领域专业人士，建立公共卫生领域的智库平台等手段来完善澳门民防体系。
　　第二，特区政府作为风险沟通者，需主动顺应新媒体发展带来的社会变化。值得肯定的是澳门经历过几次灾害事件后，特区政府已清楚意识到在应急响应过程中资讯主动公开对舆论引导的重要。政府主动积极地公开信息，在可以挤压谣言传播空间的同时，亦可缓解公众的恐慌、焦虑、担忧等心理反应。其次，传播形式直接关系到资讯传播受众的接受程度。从资讯传播的受众角度来说，年轻一代是伴随新媒体的产生而成长起来的，对形象化的表达手法更为接受。同时，澳门老龄化趋势明显，老年人更易接受通俗易通的资讯。另外，以专业人士增加资讯可信度、以形象化增加资讯易懂性均是特区政府需注意的细节性问题。除此之外，在非应急回应的情况下，特区政府也可藉由新媒体的方式去普及应急知识。

　　第三，在经济环境变化下，特区政府作为资源协调者不仅要协调好应对疫情的资源，更需要协调好经济发展与防疫抗疫、与社会稳定的关系。一方面，受疫情的影响全球经济增长极为乏力，而中国内地复工复产，已经开始打造内循环为主的经济循环。澳门如何融入其中而获得经济增长动力，是特区政府应该进一步思考的。另一方面，经济发展有严重的路径依赖，所以澳门的经济在长时间内仍会保持以博彩业为主的结构不会有大的变化，特区政府除了继续推动产业的适度多元之外，可藉由琴澳合作为平台来增加澳门经济的韧性。此外，在疫情期间，澳门各企业，特别是中小企业受到的影响明显。特区政府需调动各方资源，给予企业政策支持，尤其是澳门的中小企业，帮助其渡过难关。同时，对于企业的困难员工，需要政府给予额外的关注。

　　第四，特区政府作为域外联络者，需不断加强对外的沟通与交往能力，尤其是需在协同治理思维之上继续强化与内地交往的能力。首先，澳门作为“一国两制”构架下的特别行政区，拥有中央授予的高度自治权。基于澳门的特殊地位，澳门与内地其他省份不同，可与中央部委建立更强的协同关系。其次，澳门与粤港澳大湾区内的城市在各方面均交往密切，处于共生关系。不管是“粤澳协同治理”还是“珠澳深度合作”都需要强有力的“与内地交往能力”作为有力支撑。在应急状态下，澳门的“对内交往能力”更显重要。从此次新冠疫情防疫的过程中，特区政府在对内地交往能力上处于不错的水准。保持良好的对内交往能力可以助推澳门的发展。

　　第五，疫情让国际环境变化加剧，要求特区政府发挥自身的平台优势，主动与各方展开合作，发挥好特区政府作为创新推动者的角色。一方面，在此次新冠肺炎疫情中，中医药同样发挥了积极的作用。澳门在中医药科研领域有一定积累，可充分利用相关的资源以合作、共同开发等方式积极争取国家的科研任务。一来可以利用澳门的平台作用，协助中医药走向世界；二来可推动产学研的深度融合，助力澳门产业多元。另一方面，特区政府可推动制度、经验层面的创新。澳门在较短时间内控制住了疫情，也与内地基本实现互通，如与内地建立起互认的健康码系统等经验，都有必要进行总结而向世界贡献澳门经验。

　　四、结语

　　新冠肺炎疫情袭来，澳门在特首及其行政团队带领下，已经取得了阶段性的抗疫胜利，也进入常态化的抗疫阶段。虽然社会环境的变化给澳门特区政府在此次防疫过程中带来了新的挑战，但是特区政府强有力的防疫举措得到了广大市民的肯定。不过，应急回应工作没有最好，只有更好。通过以政府在突发公共事件中的不同角色，来观察特区政府在面临社会变化带来的新挑战后的应对，有利于进一步反思与总结阶段性的抗疫经验，为之后可能面临的突发公共卫生事件来储备经验。
　　注释：

　　①莫纪宏：《〈突发事件应对法〉及其完善的相关思考》，《理论视野》2009年第04期。

　　②肖金明：《反思SARS 危机:政府再造、法制建设和道德重建》，《中国行政管理》2003年第7期。

　　③王薇：《跨域突发事件府际合作应急联动机制研究》，《中国行政管理》2016年第12期。

　　④王宏伟：《中美军队参与应急管理的比较分析》，《北京行政学院学报》2019年第3期。

　　⑤李国平：《超大城市疫情防控的实践经验——建立更加高效的突发公共卫生事件应急管理体系》，《人民论坛》2020年第23期。

　　⑥陈建国 赵秀娟 范维澄：《中国公共安全科技发展及其在澳门的应用实践》，《科技导报》2019年第23期。

　　⑦朱华桂：《论社区抗逆力的构成要素和指标体系》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》，2013年第5期。

　　⑧《南光集团：身处澳门一线 坚决打好疫情防控阻击战》，国务院国有资产监督管理委员会网站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c13668688/content.html ，2020年10月4日访问。

　　⑨截至 2月16日下午，本澳累积疑似个案1,335例，确诊10例，以现时本澳约一百张传染病病床的硬体配置情况来看，显示原有设施数量不足。今次政府借用私人酒店作初步观察隔离，至2020年2月4日下午，最高峰有七十人同时入住，反映本澳在兴建传染病大楼和完善硬体设施具有其迫切性，且更要具前瞻性。澳门立法会黄洁贞议员于2020年3月31日全体大会之口头质询，批示编号为167/VI/2020。

　　⑩张涛甫：《把好演算法推荐“方向盘”》，《人民日报》，2019年04月11日09版。

　　⑪祝哲　彭宗超：《突发公共卫生事件中的政府角色厘定：挑战与对策》，《东南学术》2020年第2期。

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