围绕“台湾问题”，中美关系的冲撞
中评社╱题：“围绕‘台湾问题’，中美关系的冲撞” 作者：包承柯（上海），华东师范大学两岸交流与区域发展研究所副所长、教授
作者指出，长期以来“台湾问题”一直是中美关系中一个棘手的尚未彻底解决的问题。1979年美国政府接受了中国政府所提出的“断交、撤军、废约”三项建交的要求，中美两国建立了正式的外交关系，但美国当局为了保护昔日的“盟友”，又在国会通过了“对台湾关系法”（Taiwan Relation Act），以此来维持同台湾的非官方关系及提供军事武器给台湾。时隔39年的今天，美国国会又通过“与台湾交往法”。该法并不能够改变台湾从属中国的事实，但却是严重干涉中国内政的事件。“与台湾交往法”将会把中美关系带向“零和博弈”，这显示了美国右翼人士急切地想以不计成本的方式同中国翻牌。这一做法未必有利于美国的利益。寻找与中国不得不摊牌的方式进行挑战，使得中国政府在忍无可忍的状态下进行维护权益的对抗，最后还是伤害到美国自己的利益。
自从特朗普担任美国总统以来，中美关系进入了自尼克森总统访华以来动荡不确定时期。今年年初美国国会两院先后通过了“与台湾交往法”（Taiwan Travel Act），又经过特朗普总统的签署，成为美国对华关系中的一项新的负面资产。该法损害了自1972年尼克森总统访问中国以后所建立起来的中美两国关系的政治基础。这是特朗普总统时期美国对华政策的一个新的变化，中美关系正处在一个新的十字路口。
一、中美两国关系的政治基础是“一中”：台湾是中国的一部分
冷战时期为了面对苏联急剧扩张的需要，中美两国在二十世纪70年代，重新构建中美两国的战略合作，并于1979年正式建立了外交关系。中美建立外交关系的过程中，“台湾问题”一直是中美两国所需要面对的关键问题。从已经揭秘的美国政府档案显示，在为尼克森总统访华作准备的基辛格1971年7月秘密访问中国时，周恩来总理向其表达了中国政府对于处理台湾问题的原则立场，这就是：承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府。台湾是中国的一个省，已经归还中国，是中国领土不可分割的一部分。美国必须在一个有限的时间内，从台湾和台湾海峡撤出全部军事力量，拆除所有军事设施。美台“共同防御条约”是非法的，中国不承认，应当废除。这一基本立场可以概括为中美建交的三项原则：“断交”、“撤军”和“废约”。
面对周恩来总理所提出的严正立场，美国政府的特别代表基辛格在其首次访华时即作出明确的保证：中国只有一个，台湾是中国的一部分，以及美国将视越南问题的逐步解决，逐步从台湾撤军。在同基辛格的会谈中，周恩来明确提出了美国中情局（CIA）在幕后支持台独人士的问题，被基辛格直接否定，“表示美国从未支持台独，也不会支持台湾独立运动。”①这些基本认识在尼克森总统1972年首次访华时再次获得确认和重申。根据美国政府在2002年公布的政府历史档案显示，尼克森总统在首次访华时就向周恩来总理作出了五项保证②，包含了以上问题的基本立场。尼克森总统访华结束时发表《中美上海联合公报》，公开确认美国政府持一个中国的认知，台湾只是中国的一部分的立场，也包括美国不支持台湾独立运动。③因此美国的“一中政策”不仅是“公报”或“声明”上所公布的基本立场，也包括美国政府要人在会谈中对这些基本立场所作的解释和认知，这些内容共同构成了美国对华政策的完整要素。
由于美国国内政治的问题，导致了中美建交时期大幅度推迟。在基辛格首次访问中国北京时，周恩来与基辛格已经就未来中美关系发展和两国建交的时期进行了商讨，把尼克森总统的第二任期看作是中美建交的预定时期。但是，由于美国国内发生了“水门事件”，作为中美建交的最主要推动者尼克森总统成为美国两党政治斗争的目标，最后，1974年8月尼克森因“水门事件”的丑闻宣布辞去总统职务，中美建交由此被推迟。
但是，急剧动荡的国际形势，特别是苏联作为超级大国的强势作为又导致了中美关系快速接近。中美两国为了加强彼此的战略合作，在“台湾问题”上经过了艰巨的谈判，终于在1979年正式建立外交关系。中美建交谈判是依据中国政府向美国政府提出的“断交、撤军、废约”的三项原则来进行④。
1978年12月15日中美双方同时公布了两国政府将于1979年1月1日建立外交关系的联合公报。在建交公报中，再次确认了美国政府在“台湾问题”上的政治立场，即“美国承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分”。这一立场与1972年2月“中美上海联合公报”所阐述的对华政策是一脉相承的，构成了中美两国建交的政治基础。由于当时越南战争已经结束，美国已经从越南撤出了所有的军队，作为在越南战争中的后勤支援基地，美国在台湾的军事基地已经大幅度缩减，最后关闭了美军基地。此外，在中美双方宣布建立外交关系的同时，“美台共同防御条约”自然失效。由此，早年周恩来同基辛格所提出的中美建交的断交、撤军、废约三原则目标基本达成。
需要指出的是，美国同中国建立外交关系的谈判时，要求中国政府最终承诺采取以和平的手段解决台湾问题，但是以邓小平为首的中国政府谈判代表非常明确表示不会予以接受。中国政府在拒绝美国对中国内政种种干预的同时，在1979年1月1日中美两国正式建立外交关系的时刻，公开发表中国人大常委《告台湾同胞书》⑤，表达了中国大陆以和平的手段推动两岸统一的立场。可是美国当局相关人士并不愿意轻易放弃同台湾的联系，在宣布中美正式建交之后不久，又利用国会中的亲台势力，通过了“与台湾关系法”（Taiwan Relation Act）。该法确定了美国与台湾的非官方关系，并表达对台湾军事安全的关心，这是美国政府干涉中国内政的行为。美国已经承认中华人民共和国为中国唯一合法的政府，又明确表示“认为台湾是中国的一部分”，美国国会所通过的“与台湾关系法”缺少合理性逻辑，只能说是对中国内政的粗暴干涉，不符合国际社会不干涉他国内政的原则。
二、“三个公报”对“台湾问题”有着完全一致的阐述
在国际战略环境的变动和驱动下，中美两国为了联手对抗苏联的扩张政策，迅速建立起两国外交关系，但是中美两国并没有停息在“台湾问题”上的争斗和冲突。1979年4月美国国会通过的“与台湾关系法”，使得美国可以继续向台湾出售武器，这是中国政府所不能接受的事情。为了解决美国“与台湾关系法”的负面影响，中美两国政府又在1982年8月17日最终达成了中美之间第三份联合公报，对美国向台湾出售武器的行为进行规范。从1972年开始形成的中美关系基本格局中，中美两国政府所签署的“三个公报”对“一个中国”的认识和“台湾问题”的立场是完全一致的。
为了处理美国对台出售武器等事件带来的负面影响，中国政府开始持续地同美国官方进行了严正交涉，要求美国停止干涉中国内政的行为。在中国政府的多次交涉之后，中美两国政府最后就发表一份新的联合公报达成了协议。根据1982年8月17日公布的“中美两国联合公报”⑥显示，美国政府在该公报第一款中再次重申了美国的“一中”政策：“在中华人民共和国政府和美利坚合众国政府发表的1979年1月1日建立外交关系的联合公报中，美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，并承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”不仅如此，在该公报第五款中表示：“美国政府非常重视它与中国的关系，并重申，它无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行“两个中国”或“一中一台”政策。美国政府理解并欣赏1979年1月1日中国发表的《告台湾同胞书》和1981年9月30日中国提出的九点方针中所表明的中国争取和平解决台湾问题的政策。”在该公报的第六款中，美国政府还特别声明，“它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水准，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决”。
从1972年2月中美发表的“上海公报”至1982年发表的“八一七公报”，都有一条基本的主线，就是美国政府承认中国只有一个，台湾是中国的一部分。在1982年的“八一七公报”中，再次确认了：中华人民共和国是中国的唯一合法政府，并接受中国政府长期以来的基本立场，即“只有一个中国，台湾是中国的一部分”。“八一七公报”还充分肯定了中国政府从1979年以来为两岸和平所做的积极努力，肯定了《告台湾同胞书》和“叶九条”的积极意义，“理解和欣赏”中国大陆用和平的方式统一台湾的政策目标。因此，“八一七公报”的发表显示中美两国关系的积极发展。
“中美八一七公报”发表之后，在雷根政府时期，美国对台武器的销售一度有所控制，但是到了老布什担任总统时期，国际局势因为苏联解体导致冷战对抗结束，中美在全球战略合作中的需求减弱。为了争取竞选连任，老布什同意向台湾出售150架F－16战机，突破了1982年“中美八一七公报”达成的妥协：“向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水准，准备逐步减少对台湾的武器出售”。这使得中美之间对立因素又重新上升，“台湾问题”成为美国干涉中国的一枚棋子。
1995年美国国务院签发给李登辉赴美签证，允许台湾当时的领导人李登辉到康奈尔大学进行访问，李登辉访美是充满着浓重的政治色彩的访问。他在康奈尔大学发表了政治性演讲，表达所谓“中华民国在台湾”的政治主张，隐喻性的台独立场伤害了中美两国对“台湾问题”的基本共识，中美关系因此严重倒退。中国当时招回了驻美大使李道豫，对美国提出严重抗议，并在东南沿海开展了大规模的军事演习，表达对台湾走向“台独路线”发出严正警告。为了防止中美关系继续走坏，时任美国总统克林顿在同中国当时的国家主席江泽民会面的时候，多次强调将坚守一个中国的政策，并表示不支持台独的立场。克林顿总统1998年6月底访问中国时抵达上海，与上海学者进行交流时首次在公开场合表示“美国不支持‘台湾独立’，不支持‘一中一台’、‘两个中国’，不支持台湾加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织。”⑦
这一美国对华政策中的“三不政策”是在中美“三个公报”基础上，在两岸关系发生变化的情况下的新发展，既坚持了“一个中国”的原则，又表达了“不支持台独”的立场，维护了中国主权和领土完整。这一立场同尼克森总统首次访华所作的五项保证中的“一个中国”和“不支持台独运动”是一致的。在李登辉后来提出的“两国论”，陈水扁时期提出的“一边一国论”时，美国政府都是基于克林顿总统提出的“三不政策”予以应对。2007年台湾陈水扁当局强势推动台湾“入联公投”，遭到美国政府的谴责，2007年12月21日美国国务卿赖斯在华盛顿举行记者会，表示美国在“一个中国”政策下，不支持“台独”，并表示陈水扁当局推动的台湾“入联公投”是挑衅，这一政策不会在国际舞台上给台湾老百姓带来任何实质性的利益，美方反对这项公投。⑧因此，美国“不支持台独”的政策更加显示出其强硬，符合1972年尼克森总统访华时建立起来的中美对“台湾问题”形成的共识，因此，在奥巴马总统任职时期，这一政策基调并没有改变。
三、“与台湾交往法”将会把中美关系带向“零和博弈”
特朗普上台之后面临的最大挑战莫过于中国的迅速崛起，中国的经济实力和科技创新能力快速发展，使得美国在思考明天的世界时会感到担心与焦虑。这种担心和焦虑增强了美国领导人的脆弱心理，需要强势维持美国的霸权。美国政府采取了同中国对抗的政策。美国与中国进行对抗的方式有四条路径，第一，从经贸问题入手，面对中国对美贸易的巨大赤字，美国通过提高中国输美产品的关税，以减少对中国贸易带来的赤字；第二，是通过周边国家的历史冲突或边界冲突的因素向中国挑战，美国在其背后“平衡”中国的影响力；第三、是利用“台湾问题”向中国挑衅，削弱中国的影响；第四、在中国南海制造事端挑起军事冲突，以美国的军事力量直接挑战中国南海九段线内的领海权益。中美两国正在从昔日的建设性战略合作伙伴走向“零和博弈”的过程中。
就经贸问题而言，美国同中国贸易出现的巨额赤字的现象并非近期才发生，而是长期在开放自由市场的机制下不断积累的结果，特朗普政府上台后，开始把同中国贸易长年积累起来的贸易赤字说事，通过政府强行干预市场的方式，大规模提高关税，把中国商品逐出美国市场。这必然会引起中国政府的反制措施，使得两国在贸易问题上的角逐带有浓浓的烟火味。
美国在对华商品提高关税的对象并非是美国市场上受到中国商品冲击而退出市场的商品，而是凭着主观判断把“中国制造2025计画”中重点培育的高科技创新产业为目标课征高额关税，企图把中国高科技产业扼杀在刚刚起步的阶段。这一做法是完全有悖于自由市场逻辑的行为，目的不是单纯保护美国市场，而是要打击中国高新产业的发展，是非常蛮横的“经济霸权主义”的表现。
中美两国经贸领域中“零和博弈”受损的不会只是被制裁方。经济贸易交往本身就是互相的事情，如果只是凭藉自己一方的利益，把对方价廉物美的商品逐出美国市场，导致美国市场的消费品价格走高，结果是美国的消费者增加额外的经济负担。此外，在贸易保护环境下出现的美国产品将来未必会在国际市场上有较强的竞争力，最终将会破坏美国制造业的竞争能力。再者美国政府的提高税收政策必然会引起中国政府的反制措施，结果是在中国市场占有一定市场比例的美国商品也将会在中国政府的反制措施下退出中国市场，对美国商品也带来巨大的打击。
第二路径的典型就是奥巴马政府推动的“亚太再平衡”政策。美国通过中国的近邻国家因边界领土冲突等问题挑衅中国，美国则躲在这些国家的后面进行挑唆、打气和撑腰，以平衡中国崛起带来的影响。由于中国经济迅速发展，中国周边国家都急于希望通过加强同中国经济的合作，带动本国经济的发展。并没有国家愿意放弃经济利益而单纯地同中国进行“领土冲突”政策。美国在亚洲的盟友日本尽管有同中国钓鱼岛的领土纷争，但是日本政府并没有急于进一步同中国对抗，而是在2014年同中国政府达成了“四点原则”共识，保持钓鱼岛周边海域的基本稳定状态，同中国保持互惠的经贸联系。
菲律宾则更是如此，在美国政府的挑唆下，阿基诺政府2013年向国际仲裁法庭提出针对中国“南海九段线”的国际仲裁案，并派出即将淘汰的军舰，在黄岩岛附近进行坐滩。但是，在杜特尔特总统上台之后，菲律宾并没有追随美国挑衅中国南海的主权。印度更是同美国保持一定的距离，不希望中印领土纷争，完全破坏中印关系。因此，美国在亚太地区推动所谓的再平衡政策，其政策支点并不存在，亚太地并没有国家愿意同中国拉下脸来对抗。在奥巴马下台之后，特朗普并不愿意接手“亚太再平衡政策”,已经证明该政策宣告失败。
第三条路径是“台湾问题”。“台湾问题”涉及中国核心利益，涉及到中国主权和领土完整。如果美国政府在“台湾问题”上挑衅中国的核心利益，中国不会在这个问题上有丝毫让步。美国国会在去年下半年审议通过了“2018年财政年度国防授权法案”，把一些涉台军事交流的内容放到该法案第1259条，要求美国军舰可以访问台湾，邀请台湾参加美国主办的“红旗”军演，并建议有美台双方的资深防务官员进行互访。针对美国国会通过的这一法案，中国驻美公使李克新去年12月8日发出强烈警告，指出如果美国派遣军舰到台湾，中国就会启动“反分裂国家法”，并指出“美国军舰抵达高雄之日，就是我解放军武力统一台湾之时。”⑨
李克新公使所表达的立场并非耸人听闻之言。早在1971年，基辛格首次访问中国时，周恩来总理已经非常明确地要求美国从台湾撤出军队，并表示如果美国不答应从台湾撤出军队，尼克森总统的访问都是不必要的。在中美建交谈判时，美国从台湾撤出军队和拆除军事设施是两国建交的先决条件，这一条件不实现，中美两国是不会建立外交关系的。现在在中美两国已经建交39年之时，美国国会通过“国防授权法”要把美军舰停靠到台湾的港口，如果付诸实施，就是对中国领土的侵略，严重破坏中美关系，最终会导致中美关系走向破裂。
2018年3月中旬美国总统特朗普又在白宫签署了美国国会通过的“与台湾交往法”。该法案让台湾政军界高层人物访美，引起中国政府的强烈不满。1979年中美外交关系的建立是两国政府间正式关系的确立，如果允许台湾领导人可以访问美国，而且需要给予必要的礼遇，变相拉抬台湾的政治地位，这一项政策实施，将会是中美关系的巨大倒退。必须指出，美国通过“与台湾交往法”不是为了台湾利益，而只是显示美国可以针对中国的核心利益做出挑衅。但美国不会因为台湾的利益而同中国全面对抗。只要中美两国继续维持外交关系，在美国人的眼里，台湾就是没有主权的国家。这是台湾永远无法改变的地位。
第四路径是美国直接介入到中国南海问题与中国发生冲突。在奥巴马政府时期，美国是利用“亚太再平衡政策”鼓励周边国家对抗中国，但是这一政策并没有达到美国高层所期待的结果，使得该政策的政治效应明显受限。为此，美国逐渐从幕后走到幕前，派遣军舰前往南海海域，名为“自由巡航”，实为维持美国在亚太地区的霸权，损害中国的海洋权益。
在美国2016年开始进入南海开展所谓的“自由巡航”以来，美国一国介入南海觉得很孤单，还试图拉英国、法国、澳大利亚一起共同介入，以显示西方国家的共同干涉。其他西方国家对在中国南海海域的介入并没有很高的积极性，并不愿意紧跟美国的步伐参加美国发起的“自由航行”的行动。
中国为了维护领海主权，也开始加大了对中国南海海域的管理。除了派出大量海空力量在南海海域进行巡逻之外，还加强了在南海岛屿的建设。2018年4月12日中国海军在南海集结了包括辽宁号航空母舰在内的48艘军舰和近80架战机进行军事演习，中国国家主席习近平登舰检阅了参加军演的海军部队，显示中国在维护南海权益方面也是非常坚定的。
美国向中国挑衅的目标和内容都涉及到中国的根本利益和核心利益，中国不可能以这些根本利益来同美国作交易。经贸问题本来是最容易获得妥协的部分，但是特朗普政府瞄准了“中国制造2025”所规划的产业进行征税，涉及到中国的基本利益，中国是无法接受的。中国政府只能依据贸易往来的相互原则，对美国农产品等专项提高关税的方式予以回应。
四、结语
中美两国都是世界性大国，两国有责任对世界的和平与稳定承担共同责任。由于中国的迅速崛起，美国开始意识到中国带来的挑战，引发其内心的焦虑和不安。为了维持美国在世界上的霸权，为了制约中国的崛起，美国右翼人士急切地不计成本同中国翻牌。这一做法未必是有利于美国的利益。寻找与中国不得不摊牌的方式进行挑战，使得中国政府在忍无可忍的状态下进行维护权益的对抗，最后还是伤害到美国自己的利益。
中美要走向完全对抗并不容易，即使是在“台湾问题”上，美国政府一贯的立场和“一中”政策制约着特朗普政府的对华政策，除非美国政府背信弃义吞噬自己曾经许下的诺言，改变美国对华政策的基调。但是这一发展则必然会导致中国政府的反制，中美关系而由此破裂。但是这样的前景只能是在中美关系全面对抗的国际环境里才会出现。在中美关系的现有架构下，美国是在对华政策的框架下处理“台湾问题”，因此台湾的地位只能是“中国的一部分”。
台湾民进党政权出于“台独”立场的需要，希望在美国对华政策变化中找到生存的环境，希望在中美交恶的环境里找到“台独”的历史机会。但是要让中美关系走向全面对抗的国际环境并不存在，台湾岛的地缘政治环境决定了美国出面保护台湾的成本支出，难以承受的成本导致美国不会不惜一切代价保护台湾。即使是“与台湾交往法”付诸执行，也将让美国付出巨大代价。
中国则不一样，中国视台湾是中国领土的一部分，把台湾看作是核心利益。为了不使核心利益受损，中国大陆会不惜巨额成本来阻止台湾的分裂。况且，随着中国的日益崛起，经济实力和军事实力日益增长的背景下，两岸未来的统一是明确的。
注释：
①基辛格与周恩来会谈备忘录：Foreign Relations of the United States(FRUS)， 1969—1976， Volume XVII，pp.359—397.
②这五项保证是：第一，中国只有一个，台湾是中国的一部分；第二，美国没有支持，将来也不会支持台湾独立运动；第三，美国将使用其影响力，在美国减少在台湾的驻军的同时，阻止日本企图进驻台湾，幷阻止日本支持台湾独立运动；第四，美国支持台湾问题用和平的方式解决；第五，寻求同中华人民共和国关系正常化。（Foreign Relations of the United States(FRUS)， 1969—1976， Volume XVII，pp.411—412.）
③在《中美上海联合公报》中有关台湾问题的阐述如下：“中国方面重申自己的立场：台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题；中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；台湾是中国的一个省，早已归还祖国；解放台湾是中国内政，别国无权干涉；全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定”的活动。”“美国方面声明：美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量或军事设施。”见1972年2月28日《人民日报》第一版。
④根据容安澜（Alan D. Romberg）着:《悬崖勒马：美国对台政策与中美关系》（Rein In At The Brink Of The Precipice: American Policy Toward Taiwan And U.S.-PRC Relation）一书中披露，1978年7月5日美国政府代表伍德科克在与中国外交部长黄华进行建交谈判所依据的政策基调是：终止共同防御条约、断绝外交的／官方的关系，从台湾撤出美国的全部武装力量和军事装备。2007，新华出版社，第62页。
⑤参见1979年1月1日《人民日报》第一版。
⑥参见1982年8月18日《人民日报》第一版。
⑦见1998年7月1日《人民日报》第一版。
⑧见2007年12月22日《人民日报》国际版。
⑨引自《中国评论》新闻网2017年12月8日报道，“中国驻美公使：美舰泊台之日即武统台湾之时”，引自:www.crntt.com.
（全文刊载于《中国评论》月刊2018年5月号，总第245期）
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