中评智库：香港选制改革与多元整合

　　中评社香港4月10日电/香港特区政府基本法推广督导委员会委员、基本法基金会会长李浩然博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《从二元意识形态之争到多元利益整合——完善香港选举制度的法团主义民主探索》，作者认为：尽管一直以来，《基本法》安排下的选举委员会制度都带有强烈的法团主义民主色彩。然而随着今次完善选举制度，选举委员会的作用被加强，连带法团主义民主理念的作用也被放大了。这样的尝试，不单旨在打破香港长时间二元意识形态对立，恢复健康选举制度应有的利益整合功能。同时也是希望通过以多元替代二元，修复香港社会的撕裂。并巧妙地使多元的利益诉求，既能够参与到整个利益整合过程中，又不至于直接左右行政和立法的工作，为施政效率和民主下的互相讨价还价取得平衡，使政治运作能够尽快回复成为香港发展的推动力。文章内容如下：

　　一、序言

　　过去多年，香港的政治，特别是选举生态，被二元化的黄、蓝意识形态斗争所骑劫，使民生凋零。随着状态已经到了不得不把相关的制度缺失修补，但香港自身又没有足够的健康机制去做出处理，全国人大作为国家的最高权力机关和最后的把关者，遂适时适当介入。这次介入最主要除了从政治伦理上明确“爱国者治港”的参政品格要求之外，也在行政长官和立法会的具体选举产生办法上，由全国人大授权全国人大常委会，就《基本法》附件一和附件二进行修改。有关的完善选举制度体现和遵循着《基本法》当中所定下的按实际情况和循序渐进原则进行。既针对香港当下所出现的选举困局作出解决方案，也循着进一步优化法团主义民主的道路，为香港探索一套适合香港社会结构和文化、更能够使民主可以健康有效运作的选举制度。

　　其中对于选举委员会制度的完善，重新引起大众对这个制度和其背后民主理念的关注。这一方面增加委员数目至1500人，以扩大社会的参与和代表面。另一方面，选举委员会除了投票产生行政长官之外，根据今次的完善方案，还会负责选举产生一定比例数量的立法会议员；选举委员会在香港政治生态中的作用骤然加重。选举委员会成为了行政和立法关系的特殊纽带，通过间接模式使立法与行政的关系加强，从而寄望巩固和强化行政主导的制度安排。同时也把为数更多的民意代表，带入香港日常的政治运作中去。
　　二、香港二元意识形态之争下的选举困局

　　普遍选举（Universal Suffrage）并没有一个放之四海而皆准的模式。一般来说，是指一人（达到一定年龄者）一票的选举方法。普选之所以获得许多人的推崇与青睐，主要是由于这种选举模式产生的结果代表了所谓的普遍意志（General Will）。

　　然而，随着近年民粹主义在全球的复兴，使普选面临着巨大的挑战。民粹主义（Populism）是在19世纪俄国兴起的一股社会思潮，主张普遍民众的权益，相信普遍大众的智慧。民粹主义的基本理论包括：极端强调民众的价值和理想，把平民化和大众化作为所有政治运动和政治制度合法性的最终来源；依靠平民大众对社会进行激进改革，并把普通群众当作政治改革的唯一决定性力量；通过强调诸如平民的统一、全民公决、人们的创制权等民粹主义价值，对平民大众从整体上实施有效管理。民粹主义主张依靠民众对社会进行激进改革，从根本上反对精英主义。认为掌权的政治、经济和文化精英建立的制度和制定的政策损害普通民众的利益，因此民粹主义者往往都是反精英和反建制的。民粹主义者认为全球化对普通民众不利，对统治精英有利，因此也反全球化。

　　民粹主义者认为通过选票有可能改变他们反对的政府和政策。民粹主义所主张的一人一票，以多数票决的方法带来了民粹主义的核心问题，即决策的非专业性及盲目性。这直接导致普选制度可能衍生出“多数人的暴政”。古希腊哲学家柏拉图在《理想国》中曾经提到，民主制度的最大优点是自由，但不顾一切过分追求自由的结果，则会破坏民主社会的基础，最终导致极权。从历史经验来看，假如民众一味相信自己的决策而自身又没有任何制约，那么个人的不良思维模式可能会上升为不良行为模式，乃至演变灾难。

　　今天的政治现实，是世界普遍性的意识形态斗争思维被强调和宣扬，并因此强化了民粹主义的蔓延。这种意识形态斗争状况的世界普遍性，包括在香港，很大程度是源于美国在全球的对华政策。随着中国发展，美国认为中国将会对其霸权构成威胁。为了应对中国，除了在外交和军事等正式国与国之间层面进行对抗之外，还通过其所谓的软实力，利用文宣方式挑动不同国家的民众，产生对中国的负面感觉。从较远的“一带一路”，抹黑中国和沿线国家的正常借贷和贸易合作关系，说成是所谓的债务陷阱；到今天中国对其他国家基于人道合作提供新冠肺炎疫苗帮助，又被抹黑为进行所谓疫苗外交。很不幸地，香港社会也跌入到美国这套话语陷阱当中。香港一些参政人士，完全基于对中国的意识形态仇恨来进行政治工作。对内，他们尝试阻挠一切政府提出的政策，也因而有了反对派所谓的“35+”揽炒动员，其目的便是通过完全瘫痪政府和议会运作来追求其政治诉求。对外，这些参政人士在组织选举动员时，往往以挑动选民对中央和特区政府的仇恨为基础。这一类通过贩卖恐惧和仇恨的选举动员方式，跟美国以特朗普式选举动员为代表、或者是台湾蔡英文在2020年选举中向选民贩卖所谓的香港恐惧的选举策略，通过强化民粹主义获得选票有着非常相似的原理。
　　在香港，相关政治操作更进一步被两种不同的政制发展主张所激化。一部分参政者主张全盘西化，认为应该把西方模式的选举制度搬到香港。另一部分参政者则主张一种非殖化民主进程，主要内容体现在强调香港作为中国一个享有高度自治权特区的地位，需要跟中央政府互相协调和建立起互信关系、同时反思西方选举模式跟香港社会的契合度，不主张全盘西化。两种不同的主张，在美国以挑动对华仇恨的外交政策文宣背景下被激化。

　　事实上，民众在参与政治活动时，并不可能达到专业和拥有完整信息的理性。随着信息时代的到来，互联网的普及使用进一步放大了美国宣传信息造成民众情绪化、盲目化、极端化效果。在这种情况下，香港的选举制度，便要面临着因意识形态斗争而激起的民粹主义的弊病。

　　三、法团主义和会社民主主义

　　一直以来，选举委员会模式代表着“法团主义”（Corporatism）民主理念。所谓法团主义，在西方政治学理论当中已经有非常悠久的历史。其核心思想是以社会功能作为基础，把社会重要的行业或利益团体代表，纳入决策架构当中，透过集体协商制定政策。这种学说认为人类社会是一个有机的组成体，由各不同功能的单位所组成。让不同功能的代表共同决策，便能够照顾社会的各方面诉求，体现民主。法团主义的核心思想，是照顾不同利益群体的要求，兼顾不同的社会功能。所谓会社民主主义（Associational Democracy），是指以工业或行业组织为基础，将这些组织代表纳入决策机制之中，但这些行业组织本身必须经由选举产生。法团主义与会社民主主义的共同点在于，二者均认为民主社会其实由多元的群体组成，透过社会上各种团体代表的多元利益和声音，会更有效反映多元社会中的民意。

　　法团主义到了上世纪19世纪中叶迎来高峰期，特别是根据天主教教义及其道德基础认为，国家的组成应该由政府领导，加上劳工和资本家的代表，透过谋求共识达至阶级和谐。这种直接让各方参与决策谈判的形式，最常见的例子是吸纳雇主、工会和政府代表一同商议及制定劳工政策的三方谈判架构。法团主义对社会管理模式的主张，是有系统地设计政治架构，把商会、工会、社会团体等组织纳入国家架构之内，使社会中重要的利益团体共同参与管理国家。然而随着上世纪60、70年代多元主义（Pluralism）学说的兴起，法团主义慢慢被弱化。西方学者更倾向以多元主义的理念来构建西方民主政体。法团主义民主理论者对此反驳，认为社会中的每个人持有不同目标，无人有能力代表大众的多元利益，从而否定分区选举的效果和当中的“普遍意识”（General will）理论。为此，选举制度应该以目标为基础（Purpose-specific），主张选举应该透过社会功能和组织作为代表基础，不认为社会是一个拥有单一的普遍意识的群体。
　　时至今天，在西欧的民主政体中仍然有不少新法团主义的经验。例如林布治界定下的奥地利、荷兰、瑞典属于“强法团主义”；丹麦、德国、英国属于“中度法团主义”；法国属于“弱法团主义”。在瑞士，根据1947年宪法，所有关于经济条款法例的修改，均需咨询在制度包含下的所有利益团体。在爱尔兰，上议院的60名议员当中，其中43位分成五个组别，由不同行业产生、另外十一名由总理委任、六名来自爱尔兰两所大学。

　　四、完善香港选举制度的法团主义民主探索

　　法团主义容易被政府权力操纵，从而削弱民主成分，多元主义容易受到民粹主义的蚕食，二者均会崩坏民主的根基。单纯采取法团主义或者多元主义，似乎都并不理想。因此如何有效糅合二者的长处，避免二者的弊病，便成为一个有意义的课题。

　　行政长官现时由按功能界别组成的选举委员会选举产生、根据今次完善选举制度决定，选举委员会还会选举产生一定数量的立法会议员。根据全国人大的决定，选举委员会将由五大功能界别组成。这种以产业及专业界定选民资格，然后由选民按界别公开投票选出委员代表的制度，显示了强烈的法团主义理念。然而它又有别于传统意义上的法团主义，与欧洲近代的法团主义在概念上和实践上最大的不同，是欧洲的法团主义主要在行政机关及其附属部门架构吸纳利益团体代表，而鲜有像香港一般，通过《基本法》附件形式划定议席给经济产业、专业人士和各行业。

　　事实上，西欧民主政体下的法团主义，之所以未能够成功实践，跟直接把利益团体纳入行政决策架构当中有关。西欧的经验，让政府权力跟社会，通过法团主义模式直接挂钩，政府权力因而直接介入社会管理。例如意大利和葡萄牙的经验，国家方向又跟专制发展主义（Developmental Dictatorship）结合，强调国家对经济发展的指导和控制作用，最后形成政府透过社团主义模式控制了所有生产活动。另一方面，法团主义代表下的架构属于非垄断性和非竞争性的。政府因此可以通过选择某些团体加入从而达到体现政府的倾向，但这却影响了政府的代表性，削弱民主成份。

　　至于在行政长官选举过程中的提名权，一般都是被垄断的。在实行政党政治的政体中，提名权利由政党垄断。公民即使根据法律可以以个人身份参选，但高昂的选举经费，已经成为了无形的门槛，政党以外的参选权只是理论层面上的东西，没有实际性。例如在美国，如果你不是共和或民主两党的候选人，根本没有机会竞选总统宝座。而提名两党候选人的权利，又被两党的党员所垄断。所以我们今天说普及的民主选举，只是说人民行使投票权的那个后面环节，在提名阶段，实际上是被政党人士所垄断的。《基本法》提倡法团主义下的选举委员会提名制度，是设法把原来由政党人士所垄断的提名权，开放给市民，通过代表在这阶段参与对候选人的提名。
　　《基本法》所提倡的选举委员会制度，不同于过去的西欧模式。第一方面，西欧的经验是直接把权力交给法团主义的机构分享。而《基本法》则主张把它揉合在选举的各个阶段，不直接行使行政或立法权。第二方面，提名委员会的各界别，均有严格规定，由五大界别按均衡参与原则共同组成，受《基本法》所确保，政府无法因为其倾向性而随意修改；而是否达到均衡参与又正是法团主义能否成功的关键。

　　五、从二元意识形态之争到多元利益整合

　　面对香港因二元意识形态之争导致民粹主义泛滥，致使选举和政治瘫痪。全国人民代表大会的决定，反映中央尝试利用法团主义民主的多元性，恢复香港政治和选举制度的利益整合功能。

　　所谓利益整合，是指不同团体或个人的政治诉求，透过各种政治活动和渠道互相协商和竞争，加以归纳和简化，最后制定成为政策的过程。在讨论利益整合时，我们需要特别留意三个重要的问题:（一）哪一个社会阶层或团体的利益得到整合？（二）利益整合者是谁和利益整合的场所在何处？（三）利益整合的机制是什么？

　　对于第一个问题，在二元意识形态对立之际，利益整合机制往往被瘫痪。从政者以政治理念为最高目标，凌驾于不同的社会利益诉求。至于在完善选举制度之后，哪一个社会阶层或团体的利益得到了更多整合机会的问题，需要从选举委员会的构成作进一步分析。至于第二个问题，在完善选举制度之后，原有的整合者还是存在的，例如立法会议员并没有因为完善选举制度而出现根本改动。只是扩阔了选举委员会的代表面。这种改动，或许会使更多的社会界别，能够参与到利益整合的过程中去。至于第三个问题，如前文所述，正是把选举委员会的作用加重了。这种加重是双向的，既强化了行政立法的关系，也使选举委员会所代表的社会界别有更多的角色。

　　尽管一直以来，《基本法》安排下的选举委员会制度都带有强烈的法团主义民主色彩。然而随着今次完善选举制度，选举委员会的作用被加强，连带法团主义民主理念的作用也被放大了。这样的尝试，不单旨在打破香港长时间二元意识形态对立带来的苦果，恢复健康选举制度应有的利益整合功能。同时也是希望通过以多元替代二元，修复香港社会的撕裂。并巧妙地使多元的利益诉求，既能够参与到整个利益整合过程中，又不至于直接左右行政和立法的工作，为施政效率和民主下的互相讨价还价取得平衡，使政治运作能够尽快回复成为香港发展的推动力。

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