网评：完善选制与良好管治

　　中评社北京5月21日电／网评：完善选制与良好管治

　　来源：大公报　作者：章小杉（广东外语外贸大学法学院讲师）

　　香港特区完善选举制度工作全速推进。如无意外，《2021年完善选举制度（综合修订）条例草案》将于本月底在立法会三读通过。乐观者视之为香港重新出发的契机。政制及内地事务局局长曾国卫上月14日在立法会上讲到，“我们深信，经完善的选举制度将可大大提升管治效能，让行政、立法机关可以重回既相互制衡、又相互配合，共同为香港整体利益，社会民生经济发展而努力的初心设想，让政府与社会各界一同集中精力发展经济、改善民生，甚至解决一些我们多年来未能解决的深层次问题，我们将可凭此达致良政善治和长治久安。”

　　“管治困难”与制度关系

　　提升香港特区的治理效能，正是今次完善选制的核心关切。全国人大常委会副委员长王晨在关于全国人大“3.11决定”（草案）的说明中强调，完善香港特别行政区选举制度，必须遵循和把握好“提高香港特别行政区治理效能”的原则，“健全行政长官对中央人民政府负责的制度，维护行政主导的香港特别行政区治理架构和运行机制，支持行政长官和行政机关、立法机关、司法机关依法行使职权、履行职责，确保香港特别行政区政治体制和治理体制机制顺畅、有效运行。”

　　全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在关于基本法附件一和附件二（修订草案）的说明中重申，行政长官和立法会产生办法的修订体现“维护行政主导的治理架构和运行机制，确保香港特别行政区实行的行政主导政治体制有效运行”的工作原则。

　　完善选制如何促成香港特区的良好管治？回答这个问题，需要从香港的管治困难讲起。自首任行政长官开始，特区政府施政即频繁遭遇挑战。尤其是近年来，政治斗争演变为政治动荡。过去二十余年的管治实践，可谓“困难为常态，顺畅为例外”。香港特区的政治体制为“行政主导制”，由港英时期的制度承传改良而来。何以这套回归前运作良好的制度，回归后却运作不畅？对此，学界作了大量的研究和讨论。总体而言，政治体制运作不畅、特区政府施政困难，有制度设计层面的原因，亦有政治过程层面的原因。

　　从政治过程来看，如学者所观察，香港回归后的政治环境发生了巨大的变迁。港英时期的管治效能有赖于一些关键的条件和因素：精英整合与精英共识、民众对“殖民管治”的默许、政府决策和施政的能力、政府对特权和私利的超脱、立法局的弱势以及公民社会的虚弱。然而，回归后部分条件不复存在。相反，特区政府的管治面临诸多不利因素：行政权与立法权分置后，政府难以获得立法会稳定的支持；行政长官与政府内部部分人存有分歧和嫌隙；精英内部出现分化；商界和专业界精英被赋予挑战政府的政治权力；民众对特区政府的期望提高；政治委任官员与公务员的脱节；中央与地方的信任被削弱……凡此种种，令特区政治权威失落，行政权力空洞化。（Anthony　BL　Cheung，　＂Executive－Led　Governance　or　Executive　Power　＇Hollowed－Out＇－　the　Political　Quagmire　of　Hong　Kong＂，　Asian　Journal　of　Political　Science，　2007，　Vol.　15）

　　从制度设计来看，回归以来特区政府经历的管治困难，症结或在于政治体制与选举制度的“不配套”。单就政府体制而言，议会制、总统制、半总统制各有利弊，没有绝对的优劣之分。但是，不同的政府体制与不同的选举制度及政党体系搭配起来，便会有截然不同的政治效应。“正确的搭配”有助于中和特定政府体制的劣势，而“错误的搭配”会放大特定政府体制的弊端。当比例代表制与总统制搭配，必然导致分立政府和政治僵局：比例代表制容易形成多党体系，在典型的多党体系中，没有单一政党能够掌握议会过半数议席，比例代表制与总统制搭配意味着，总统无论属于哪一政党，都无法驾驭议会多数议席，在此种情形下，政府形态必然是总统与议会多数不一致。（苏子乔：《宪政体制与选举制度的配套思考》，《政治科学论丛》2010年第44期）

　　改善政体运作不畅问题

　　香港的政治体制独具一格，但就“行政与立法不同源”来看，特区的“行政主导制”更近总统制，而非内阁制或其他。回归以来，立法会直选议席由比例代表制产生，逐渐形塑了当前的多党制。在总统制＋比例代表制＋多党制的“艰难组合”之下，特区政府施政困难几乎无可避免。行政长官缺乏政党联系，更加剧了行政与立法的脱节，令政治体制的运作难上加难。今次由中央主导的完善选制着眼于从制度层面改善香港特区政治体制运作不畅的问题。在新选举制度之下，行政长官由选举委员会选出，立法会90个议席中有40个议席由选举委员会选举产生，其他议席候选人需经选举委员会委员提名。国务院港澳办公室副主任邓中华在3月12日表示，“由选委会选举产生行政长官和立法会的部分议员，使得行政长官和立法会在选民基础上有了共同点，有利于行政和立法的顺畅沟通，有利于巩固基本法所规定的行政主导体制。”

　　从制度设计来看，今次完善选制将有助于拉近行政与立法的距离，减少两者的对峙和摩擦。但要提升特区政府的管治效能，实现香港特区的良政善治和长治久安，还有很长的路要走。政治体制能否运作良好，不仅在于纸面的制度设计，更在于实际的政治过程。

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