中评智库：中美经贸关系 不容乐观

　　中评社香港5月31日电/中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员马雪在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《不容乐观的中美经贸关系》。作者认为，即使中美双方起初无脱钩打算，一旦跨越底线，则选择性脱钩不可避免。双方开始将贸易和投资看做国家间的冲突，而非管控冲突的有效途径。损害维系双边关系最重要的相互信任，不断限制双方在谈判中互相释放善意，并质疑对方承诺对方履行诺言的可信度，制约中美经贸协议全面达成。即使达成协议，摩擦升级的印记也将影响两国公共和私营部门的未来决策，导致双边关系中对安全敏感的领域将继续出现更广泛的脱钩趋势。文章内容如下：
　
　　序

　　特朗普在任时，将中国确立为美国最大的政治和经济对手，拜登上台后虽然避免了前任的“咆哮”和不可预测性，但对华基调并没有发生剧烈变化。拜登“重建美好”实际上是特朗普“让美国再次伟大”的连贯版本，其对华经贸政策中的重要一环是将中国从制药、半导体、电池、稀土和人工智能等战略行业的供应链中移除。

　　去年1月达成的中美贸易协定，并没有缓解中美间经济矛盾。美国依然指责“中国盗窃美国技术”，“给予国有企业优惠”，“外国企业在华无法公平竞争”。于此同时，美国越来越警惕中国制造的技术，共和党和民主党议员将中国视为对美国国家安全的重大威胁，共同推动对科技公司华为的制裁，阻止中国公司在美国交易所融资等法案。随着疫情的变化，美国对中国的指责加剧，并开始出台为确保产业链安全的一系列产业回迁举措。

　　一、拜登对华经贸政策是特朗普政策的“升级版”

　　相比而言，拜登对华经贸政策有以下几个特征，可谓是特朗普对华经贸政策的“升级版”。
　　第一，维持特朗普的对华关税，鼓励美国制造业回流。拜登竞选时曾严厉批评特朗普对华关税政策，但上任后却不愿放弃对华“关税牌”。拜登在接受《纽约时报》采访时称，美国需要重新赢得对华谈判中可以使用的筹码。他将不会立即调整任何现行关税政策。美国贸易代表戴奇曾在国会参议院任命听证会上宣称，关税是美国对外贸易、特别是对华贸易政策工具箱中的“合法工具”，并要求中国继续履行与特朗普政府签订的中美第一阶段协议。换句话说，拜登认为只要符合美国经济利益，就不会放弃关税这一工具。他在关税问题上前后矛盾的表态表明，尽管他认为规则牌是更明智的选择，但规则制定需要时间，在此之前，需要继续施加关税，以获得国内舆论支持和对华谈判筹码。

　　第二，改变采购规则，鼓励美国企业调整产业链。除了与特朗普类似政策，通过税收优惠鼓励关键经济部门重返美国，拜登政府还尝试改变采购规则，重新评估并提高联邦采购美国制造商品的比例，进一步有利于美国国内生产。特朗普在任时曾签署《买美国货》行政令，要求将钢铁产品的美国制造比例门槛提高到95%，其他产品提高到55%。1月25日，拜登签署《购买美国货法案》，对美国联邦政府每年6000亿采购经费中的三分之一作出规定，要求产品至少有50%的零部件必须来自美国本土，才有资格成为联邦政府采购对象，旨在要求联邦机构重新评估“美国制造”成分的真实性，防止外国公司将“贴牌”产品当成“美国制造”卖给美国政府。2019财年，联邦货物采购合同的支出为2314亿美元。在美国政府的压力下，美国企业对供应链的调整，将呈现“乘数效应”，对经济产生深远影响。

　　第三，扩大“国家安全”的定义，采取供应链管控措施。特朗普政府对“国家安全”的定义非常宽泛，拜登对此定义涉及更为广泛。2月24日，拜登签署的《关于美国供应链的行政令》，要求对半导体制造和包装、电池、关键矿物和制药四个关键部门，对国防工业基地、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通和农业等主要经济部门进行为期一年的研究，以确保美国实现弹性、多样化、安全的产业链。这些部门的国内生产总值占美国经济的近60%，如果所有部门都采取行动，调整供应链以适应美国国内经济，拜登政府的政策将产生重大影响。

　　第四，以人权为抓手，实施技术出口管制。特朗普在任时，人权问题并非其优先政治选项。但民主党向来人权优先。拜登政府将人权与技术出口管控联系起来。以新疆“强迫劳动”为由，阻止该地区制造商品进入美国市场。拜登政府实际以人权问题加剧了中美经济痛点，扩大了中美在贸易和技术的分歧。新加坡国立大学教授亚历克斯·卡布里称，这其实表明中美经济系统间存在根本性竞争，这种竞争会持续加剧。
　　二、拜登升级对华经贸政策的缘由

　　关于拜登对华经贸政策走继续强化竞争与对抗的路线，究其原因，有以下几点：

　　其一，政治导向压倒经济诉求。拜登经贸政策与特朗普的政策并没有本质区别。“买美国货”在美国一直是广受欢迎的口号。在去年的的总统选举中，两党都支持强有力的国内采购条款。因为两党都在争夺传统观制造业的蓝领工人选民，这些人认为“买美国货”是一项重要政策，将为其创造就业机会。拜登为了重新夺回这些选民，必然推行比特朗普“更具野心”的政策。尽管这样的政策，会提高企业成本，令企业无法遵循商业逻辑在全球定位其产业链。

　　其二，疫情加剧了美国政府对供应链弹性的担忧。疫情愈演愈烈，美国个人防护设备短缺，美国企业将供应链管理的重点重新放在弹性和重建库存上，而美国政客则将其归罪于供应链在中国所致，特朗普政府采取措施，要求供应链回迁美国，而拜登政府则承诺与盟友和合作伙伴合作，以确保供应链在美国掌控之下。

　　其三，“国家安全”成为美国政府的首要关切。过去十年里，美国公众对中国的看法发生了重大变化。2011年，51%的受访者对中国持赞成态度，36%的受访者持负面看法。2020年，这些数字出现大反转，22%对中国持正面看法，而73%受访者持消极看法。该变化在美国政界得到积极响应，两党议员均声称中国对美国造成安全威胁，争先恐后对华示强。两党政见不同，一个方向是提高美国关键技术的创新能力，以更好构建弹性、多样化和安全的供应链与中国竞争，即“跑得更快”；一个方向则是通过限制中国获得美国技术，以减缓中国技术发展速度，即“阻止中国跑快”。尽管两政策有差异，但这两个方案都涉及将供应链迁出中国，或通过阻止美国使用中国设备，或鼓励公司与中国“脱钩”，重返“美国制造”。

　　三、未来中美经贸关系的挑战

　　近几年的贸易战，致使中美企业的投资意愿已降至最低点，近期美国出台的新政策可能进一步抑制双边经济关系。双方战略互信低和国家安全问题仍存在，对未来中美经贸关系构成挑战。
　　首先，美国对从中国进口的商品征收关税成为“新常态”，抑制中美经贸关系发展。2019年底，中美达成“第一阶段”协议。即使该协议生效后，关税仍将涵盖美国从中国进口的全部产品的近三分之二。美国从中国进口的平均关税提高到19.3%，而贸易战之前是3.0%。美国从中国进口的商品中有64.5%仍将由美国政府的关税覆盖。中国的报复性关税的贸易覆盖率的大幅度升级，与贸易战期间特朗普政府采取的许多政策基本拐点相吻合。第一阶段协议签订后，中国从美国进口的商品56.7%仍将受到报复性关税。

　　301条款从中国进口的商品征收的关税往往以中间投入品为目标。从中国进口的90%以上的零部件将继续受到打击。中间投入品的关税使美国公司与中国供应链整合的成本更高。这些产品可能成为美国和中国经济脱钩的持续压力。额外关税还将继续涵盖从中国进口的大部分运输设备、燃料等许多其他部门。双方仍然保持着大量的关税，令中美关系的未来道路将继续存在不确定性。

　　其次，两国深层次战略态度转变成“新常态”，无法提升双方战略互信。两国改变的不仅是战术手段，更是深层次的战略态度。这些改变是变革性的，也因此成为“新常态”，成为两国企业在未来投资中不得不面临的新现实。

　　中国综合国力迅速提高，开始转变以投资和低成本劳动力的经济增长模式，对外资的需求减少，政府开始鼓励产业升级创新并倡导支持“民族品牌”。改革开放初期，中国给与外商投资者诸多便利和优惠措施，如减免税收、无偿提供土地、优先国内销售等，目的是为了用投资来提升技术、拉动经济发展。随着中国经济腾飞，对外资优惠逐步取消，并在某些领域对外资也实行了技术淘汰和梯度升级。中国产业升级与美国日益趋同，两国经济从互补性向竞争性转化，产业竞争加剧，构成引发中美贸易摩擦的客观基础。随着中国不断开放，中国充分发挥大型经济体的后发学习优势，在技术上迎头赶上。在技术红利逐渐消失的过程中，美国企业在华利润受到严重影响，愈发对中国投资法规和政策敏感。

　　美国政府系列举措更进一步使部分美国企业考虑降低对中国生产能力的依赖，技术冷战虽很难打响，但世界已感受到越来越浓的寒意。美国对华为等高科技公司的禁令已在全球范围内产生“寒蝉效应”。英、日等国部分芯片供应商已宣布暂停向华为供货，谷歌暂停对华为提供安卓系统服务对其国内和国外手机业务影响有差异。华为在国内可利用安卓免费开源系统继续开展业务，但其在国外销售的手机将无法使用谷歌邮箱等安卓系统框架下的重要应用，可能导致海外消费者转向三星等厂商。美国近期拟采取系列措施，削弱中国在电动车及电池相关产品领域的地位。一方面，拟吸引特斯拉、大众等车企在美国扩展布局；另一方面，部分美国议员推动就保障锂等汽车电池必要金属的供应制定矿产安全法案，鼓励企业开发美国本土锂资源。中国电动车行业恐成美国下一个目标。
　　最后，跨越拐点或有“脱钩”风险。中美投资关系是影响其他国家处理中国投资的决定性因素。其他发达经济体通过美国观察中美双边投资关系，以藉鉴其对中国投资的管理方式。美国针对中国的激进单边主义防御政策，对经济合作与发展组织（OECD）的其他成员起了示范带动效应。一些成员对中国资本流动和开放的看法与美国趋同。2018年11月欧盟提出了新欧盟投资筛选框架，并于2019年2月由欧洲议会通过。该框架鼓励成员国特别审查对包括关键技术和基础设施在内的敏感领域的投资，以及国家控制的实体或受“国家主导计划”支持的实体，所有这些都倾向于严格审查中国在欧盟的投资，提高中国的投资并购门槛，这显然更符合美国的原则。同时，特朗普政府对华战略的重新定位，并威胁盟友更强硬对付中国，这将对中国对外直接投资产生巨大影响。

　　在美国的影响下，发达经济体对中国投资的政治和法规限制越来越大，其他西方国家也在加大中国投资限制和技术出口管制。欧洲多国已经着手审查中国对高科技领域和重要基础设施的投资。出于对失去技术领先优势及军民两用技术向中国转移的担忧，多国正采取相应措施。澳大利亚阻止中国买家收购该国战略性资产；加拿大政府正评估中交国际（香港）控股有限公司对加拿大建筑业巨头爱康集团的收购是否会威胁国家安全；德国、法国和意大利呼吁建立涵盖欧洲各国的机制，严查外资收购活动；英国政府推迟一家中资企业收购英国飞机零件制造商北方航空航天公司的拟定交易。

　　2018年，中国企业对外投资较2017年下降40%，较2016年下降60%。发达国家为应对中国日益增长对外投资，对投资筛选框架进行改革可能只是全面改革的第一步，也极可能产生示范效应。如果经济合作与发展组织（OECD）以外的经济体将其作为指南，则最有可能采取其他政策措施，包括双重用途和关键技术的出口管制、数据安全和隐私规则、采购规则。

　　在此背景下，即使中美双方起初无脱钩打算，一旦跨越底线，则选择性脱钩不可避免。双方开始将贸易和投资看做国家间的冲突，而非管控冲突的有效途径。损害维系双边关系最重要的相互信任，不断限制双方在谈判中互相释放善意，并质疑对方承诺对方履行诺言的可信度，制约中美经贸协议全面达成。即使达成协议，摩擦升级的印记也将影响两国公共和私营部门的未来决策，导致双边关系中对安全敏感的领域将继续出现更广泛的脱钩趋势。

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