邹平学解读居住证：“一国两制”的新发展
中评社香港9月9日电（记者 张心怡）首届粤港澳大湾区青年发展法律论坛8日在深圳举行。深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授邹平学在论坛发言中指出，《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《办法》）的出台，是贯彻落实“一国两制”基本方略的新发展，亦是维护港澳繁荣和促进祖国统一的新优势。
邹平学表示，制定《办法》的目的是为港澳台人士在大陆的学习、工作和生活提供便利、利民和落实同等待遇的制度保障。这对于港澳台居民在内地学习、工作和生活具有宜行、宜居、宜业的重要作用，有助于港澳台居民在祖国内地落地生根，共享祖国发展成果，共谋融合发展大计，共担民族复兴伟业。
“以乘高铁为例，之前台港澳人士因证件与大陆的18位身份证不兼容，不能在网上买票，只能排队，非常不方便，居住证解决了这方面的问题。”邹平学说，申领居住证以后，台港澳居民还可更便捷地办理内地银行卡、移动支付乃至买股票等。
邹平学在发言中提出《办法》的六大亮点及特点。第一，《办法》层次高、权威性强。这是经过党中央、国务院同意印发的文件，这说明，《办法》的规格很高，是党中央、国务院便利港澳台居民在内地（大陆）学习、创业、就业和生活的重要文件，体现了以习近平同志为核心的党中央为港澳台同胞谋福祉、支持港澳台同胞共享国家发展机遇的决心与诚心。
第二，与以往有关惠及港澳台居民的政策相比，这次《办法》在实体或程序上有重要突破，将对海峡两岸交流以及内地与港澳的交流带来深远的积极影响。以往的港澳同胞的回乡证、台湾同胞的台胞证，仅仅是作为一种旅行证件，主要是为港澳台居民中的中国公民来往内地提供一个身份凭证，而现在的居住证是为符合法定条件的港澳台居民在内地居住提供身份证明，并享有相关的权利、基本的公共服务和便利而制发的，因而附加了权利功能、享受公共服务的功能。可以说，《办法》符合港澳台同胞切身需求和利益，针对性强、接地气、力度广、含金量高、执行力强、以人为本、同等对待。
第三，全面系统的顶层设计。以往惠及港澳台的政策多为经济领域或某些产业、专业、服务业方面的合作优惠政策，直接针对普罗大众的政策较少，以往的政策多为某一中央部门或者某一省市自行做出的政策，这些政策内容比较单一性、地域性，往往只能解决港澳台居民在某一领域的问题，而不能全面切实解决港澳台居民在内地生活、学习、就业等方方面面的问题。而《办法》从全方位的角度考量港澳台居民在内地的实际需要，并以中央政府的名义，要求“省、自治区、直辖市人民政府可以结合本行政区域综合承载能力和经济社会发展需要等因素，根据本办法制定实施细则”，推动各地公共服务和行政体制推出适合港澳台居民在内地需要的各种措施，这是一种顶层设计的思路。
第四，体现了突出重点、先易后难、分步推进的原则，先聚焦解决港澳同胞普遍关注、影响面较大的诉求，预留未来发展完善的空间。《办法》抓住关键问题，解决普遍诉求。比如，《办法》针对以往港澳台居民在内地参与社会事务遭遇的种种不方便之处主要在于身份问题。如果不彻底解决港澳台居民的合适身份，即使再出台多少个惠及港澳台的措施也是无济于事的。《办法》在总结多个惠及港澳台措施实施效果基础上，抓住核心问题，把港澳台居民从作为统战对象的“同胞”和作为管理对象的“境外人士”，变成真正意义的、享有国民权利和义务的“中国公民”，这是一个很大的可操作性的进步，切中了港澳台居民在内地不便之处的核心要害。
第五，《办法》体现了鲜明的权利保障、便民利民的特色。《办法》首先明确明确了制定宗旨，即便利原则和保障合法权益原则。其次，《办法》规定了港澳台居民在内地（大陆）享有3项权利、6项基本公共服务和9项便利的政策措施。根据《办法》，港澳台居民有劳动就业、参加社保、缴存使用住房公积金的权利。这是以往优惠政策所不及的重要权利。再次，尽管《办法》第十二条名义上只列举了港澳台居民持居住证有3项权利，但综观整个《办法》的文本，实际上，港澳台居民持居住证后在理论上可拥有与身份认证有关的系列权利，如义务教育阶段的受教育权、就医权、接受法律援助权、参与职业考试权等等。
第六，《办法》将对海峡两岸交流以及内地与港澳的交流带来许多积极的影响。一是《办法》将更有力地的推动海峡两岸交流。《办法》的出台有助于推动台湾居民身份认证问题的解决，为《惠台31条》保驾护航。二是《办法》将更好地助推港澳融入国家发展大局。居住证的推出，是一项办好事、办实事的政策措施，为促进港澳与内地经济社会融合发展创造更好的条件，为港澳居民带来实实在在的福祉和便利。三是《办法》将帮助港澳台居民更加便捷地参与内地事务。四是将吸引更多的港澳台人才到内地发展。
邹平学亦对《办法》提出几点期待：一是有条件的地方应尽快出台落地配套政策，按照权利增量原则，尽可能扩大适用范围。《办法》第二十条允许有条件的省、自治区、直辖市制定实施细则，这是作为一种类似“兜底条款”为港澳台居民居住证的使用范围的扩大提供依据。随着港澳与内地交流合作的日益深化，类似的支持港澳、便利港澳居民在内地发展的政策措施会陆续出台，有些政策措施也可以在港澳居民工作、生活比较多的地方，比如说粤港澳大湾区先行先试。所以，下一步各地各部门还可以根据“以人民为中心”的发展理念，只要是有利于“全面推进内地同香港、澳门互利合作，有利于便利香港、澳门居民在内地发展，有利于扩大两岸经济文化交流合作，有利于逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，都可以根据本地实际来加以实施。
二是探索进一步完善“同等待遇”的相关配套机制。港澳台居住证的出台不仅是《惠台31条》的深化，更是粤港澳大湾区建设的重要配套措施。有了居住证后，港澳台居民在内地享有与当地同城同等待遇和社会保障，更好地让港澳台居民深入扎根于内地，融入国家发展大局。
三是做好“售后服务”和实施评估反馈，时刻关注和改善《办法》实施过程中出现的问题。有关部门在推出港澳台居民居住证后，应时刻关注港澳台居民使用居住证的便捷程度以及满意程度，针对不够完善的地方应当“拾遗补缺”甚至推出“升级版”，以更好地服务于港澳台居民使用居住证。
四是落实港澳台居民的国民待遇是一个长期的任务，需要久久为功，坚持不懈。居住证对港澳台居民而言不啻是同等身份认证方面最终实现国民待遇的一个重要阶段性成果，是全方位国民待遇得到同等落实的必经环节。应当看到，由于主客观原因，港澳台居民完全取得同等国民待遇恐怕是一个较长的发展阶段，他们和内地居民之间的某些差异可能会长期存在，港澳居民关注的某些诉求目前还难以解决或者还不具备条件，但尽可能解决可以解决的问题，朝全面落实国民待遇的方向发展，应当是大势所趋，人心所向。《办法》的出台虽然在一定程度上解决了港澳台居民在内地的身份认证问题，但依然是国民身份认证制度的“二元结构”，港澳台居民的境外人士身份仍未得到彻底的解决。未来条件成熟的时候，有关部门可以考虑在内地居民身份认证制度上直接容纳港澳台居民，即用统一的身份认证规范规制内地居民与港澳台居民，不再另外出台办法解决港澳台居民身份问题。
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