中评智库：特朗普一中政策的异变
中评社香港9月27日电/中国人民大学国际关系学院教授林红在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊9月号发表专文《“特朗普冲击”与美国“一中”政策的新变化》。作者认为：“特朗普挑战了全球化的基本规则和共识，可能将全球进程带往一个充满冲突性的、不确定的方向。当前，特朗普政府在“美国优先”的经济民族主义大旗下，正在修改美国建立在新自由主义价值基础上的国际战略，同时也在修改着美国与中国的相处模式，尤其是美国在台湾问题上的传统立场。这种前所未有的‘特朗普冲击’正在威胁中美关系正常发展的政治基础，并将导致美国的‘一个中国’政策的异常变动。”文章内容如下：
一、美国“一个中国”政策的三维构架
当前中美关系所陷的紧张与动荡，除了体现在剑拔弩张的中美贸易战外，也体现在高度敏感的台湾问题上。邓小平曾指出，“台湾问题是中美关系中的主要障碍，甚至可能发展成为两国关系中爆发性的问题”。〔1〕特朗普政府对“一中”政策的侵蚀与破坏，正在将台湾问题发展为这样一个爆发性问题。特朗普本人在候任期间有过质疑和挑衅“一中”政策的言论和举动，上任后更在一系列涉台问题上冲击以至破坏“一中”政策，“蓄意逼近和触碰中国的底线”。〔2〕尽管美国官方声明仍然坚持“一个中国”政策，但在具体的政策实践中，“一个中国”的实质内容正在被削弱或架空，出现对华强硬和向台湾倾斜的趋势。
那么，特朗普冲击的是什么样的“一个中国”政策？众所周知，美国政府提及美国的“一个中国”政策，最常规的论述是，“我们的‘一个中国’政策（our one China policy），是基于三个联合公报和《与台湾关系法》的一个中国政策”。〔3〕美国学者也常常以“一法三公报”来概括美国对华关系的核心政策，甚至将“里根六点”搬出来，增加“一法”向台湾倾斜的分量。必须区别的是，美国的“一个中国”政策不同于中国政府的“一个中国”原则（One China Principle）。“一中”原则的涵义是世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府。而美国历届政府对中国政府的“一中”原则并不明确表态，其所谓的“一中”政策本质上是一个两面下注的、以维持台海平衡与和平的现状为目标的战略模糊政策。经过近四十年的实践，这一政策已发展成为一个较完备的三维政策体系。
其一，中美维度，指适应中美关系发展需要的、双方一致同意的政策内容。这首先指中美三个联合公报中所体现的、有主权意涵的诸原则，如对台“断交、废约、撤军”的承诺、放弃50年代以来的“台湾地位未定论”立场、承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”〔4〕、“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策”〔5〕。在克林顿和小布什任内，由于李登辉、陈水扁的“台独”分裂行径日益威胁台海和平现状，美国的台海政策增加了反“台独”的内容，即“三不”政策——“不支持台湾独立，或两个中国，或一中一台”、“不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织”。〔6〕在这些重要的政策论述的基础上，“一中”政策中的“一个中国”的内涵得到了强化，成为中美关系的政治基础，这表明美国需要一个稳定发展的中美关系，也表明中美两国在反对“台独”和维护台海地区和平稳定方面有共同的利益。
其二，中道维度，包括持所谓不偏不倚的中间立场的政策。由于两岸对抗性关系的客观存在，美国试图站在两岸之间，扮演调停者或中间人角色，包括三个方面的政策，一是表示对台湾主权“不采取立场”。最有代表性的表述是在建交公报中承认中国的立场是只有一个中国，台湾是中国的一部分；但没有确认美国也持此立场，实际上是对台湾主权或台湾最终地位之争不表明态度。里根六点中的第五点“美国不改变对台湾主权的立场”，指的也是美国继续对台湾主权不采取立场。〔7〕此外，在2007年的一份美国国务院致联合国副秘书长的说明文件中，也提及“美国认识到中国关于台湾是中国一部分的观点。我们对台湾的地位不采取立场，我们既不接受也不拒绝台湾是中国一部分这种要求”，〔8〕这一政策立场在美国官方论述中始终没有改变。二是主张两岸对话与和平解决台湾问题。美国表示对两岸未来统一与否没有立场，关心过程甚于结果，坚决主张以和平手段解决争端，因此认为“两岸建设性和有意义的对话是解决两岸分歧的最佳途径”，〔9〕“我们坚决拒绝使用武力作为解决台湾问题的手段。我们也将继续绝对明确地表示，北京与台湾之间的问题必须和平解决，并得到台湾人民的同意”〔10〕，历届美国政府对于两岸进行对话持赞成和鼓励态度，但也表示不会压台湾与北京谈判，对大陆将“一个中国”原则和“九二共识”视为谈判前提则并不认同。三是反对单方面改变台海现状。美国从国家利益的需要出发，希望和平维持台海现状，主张“不统不独不武”的传统“三不”政策。根据美国的逻辑，“统”或“独”的结果都是现状改变，但美国在政策论述上只强调它反对单方面、未经协商而改变现状的任何举动，即对台湾方面的“法理台独”持反对态度，对大陆方面的“武统”也持反对态度，美国担忧的是单方面改变现状可能引发美国不得不卷入的台海战争。
其三：美台维度，指以平衡或制约中国为目标的各种亲台政策。中美建交伊始，美国即确立了追求台海战略平衡的政策目标，一方面出于对中国政治制度与战略动机的疑忌，另一方面则出于对台湾战略地位和价值立场的认识。这些亲台措施体现在政策支持和舆论支持两个方面：（1）政策支持方面，承担平衡中美三个联合公报功能的核心政策是《与台湾关系法》和“里根六点”，前者以未得到中国方面不采用武力手段解决台湾问题的承诺为由，给予了台湾安全承诺和其他政策支持，尤其是对台军售的政策；后者则指八一七公报公布后里根发布的“总统指示”，强调“向台湾提供的武器的数量和品质完全是以中华人民共和国对台湾造成的威胁为条件的”。〔11〕这两个政策侵犯了中国主权，干涉了中国内政，伤害了中国的核心利益，实质上弱化了中美维度或至少中道维度之下的“一中”政策。（2）舆论支持方面，主要表现为美国在意识形态上站在台湾一边，支持台湾的民主化，同时支持台湾拓展国际空间。美国历届政府认为美国的外交政策应该建筑在美国的价值观之上，认为推广民主符合美国的国家利益。〔12〕台湾自上个世纪80年代末开始民主转型以来，美国即把台湾视为中国大陆实现政治自由化的样板而大加扶持，并认为台湾的民主体制对于台湾的持久和平是有利的。布鲁金斯学会的卜睿哲强调“由于台湾是民主政体，任何双方的安排最终都必须为台湾民众所接受”。〔13〕而出于价值共识和对台湾国际处境的同情，美国认为它有道义责任支持台湾拓展国际活动空间。虽然受限于美台非官方关系，美国在官方论述上不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织，但是却表示美国“支持台湾的声音在这些国际组织中能被听到，并支持台湾加入不以主权国家为先决条件的国际组织”，〔14〕支持台湾有意义地参与国际事务。
建立在以上三维架构之上的美国“一中”政策是一个充满内在冲突性的庞杂体系，它同时包含拉中、亲台和中立三种立场，采用了国家间协定、国内立法、非正式政策和政策舆论等多种形式，在近40年来的实践中运转良好，总体上对稳定中美关系和维护台海和平发挥了正面作用，但是也为美国以“和平解决”为理由干涉中国内政预留了政策空间。需要指出的是，这一政策的最大特点是其“两面下注”（hedging）的模糊性，是将政治平衡术应用到充满对抗性的台海问题的结果。“两面下注”是美国官方的对华战略论述，即美国“寻求鼓励中国做出正确的战略选择，同时也为其他可能性而两面下注”，〔15〕在台海问题上，支持台湾就是美国所指的其他可能性。因此，应用于美国“一中”政策的“两面下注”手法，使美国回避了“是否只有一个中国”的困难选择，得到了较大的解释空间和回旋余地，同时为美国唯一清晰表达的“以和平方式解决”的主张增加了道义性。对于这种明显的内在矛盾性，美国国务院曾发表过一份书面声明进行辩护，否认《与台湾关系法》和《八一七公报》有冲突，认为二者互补而且有相同的政策目标，即台湾海峡的和平与稳定。〔16〕
由于倾中与亲台在本质上的矛盾性与对抗性，以及在政策上的不可兼用，美国的“一中”政策通常随着形势变化而有所倾斜。当中美关系向好、两岸关系稳定时，该政策的“一个中国”取向会更强化，甚至会出现“弃台”论、要求重新审视《与台湾关系法》的声音；而当中美关系紧张或两岸关系失衡时，就可能出现要求强化美台关系、重新审视“一个中国”取向的声音。但总体而言，在中美建交以来的较长时期中，“一个中国”政策保障了美国在台海地区的基本利益，它内含的正面与负面因素基本平衡和稳定。
二、“特朗普冲击”——美国“一中”政策从模糊化走向明晰化
美国的“一中”政策以模糊、双轨和弹性为特色，其政策效果建立在美国的总体实力及其在台海地区的战略需要和长期干预之上。建交以来，美国在中美三个公报和《与台湾关系法》的微妙平衡中获得了较大的折冲空间和利益保障，而所谓明晰化在绝对意义上意味着不再两面下注，完全倒向某一方。这并不符合“一中”政策的设计初衷，但是，在不同时期的政策实践中，美国对中国大陆或台湾的某种倾向性接近却常常发生。特朗普上任后，美国的“一个中国”政策正朝着提升美台关系、对华强硬和防范的方向发展，呈现出不断明晰化的迹象。
首先，“一个中国”的实质内涵不断被架空。“一中”政策之所以成为中美关系的政治基础，在于它包含有中美三个联合公报所体现的“一个中国”原则以及美台保持非官方关系等实质内容。然而，特朗普对“一个中国”政策的理解简单片面和急功近利，还未上任即轻率挑战中美关系政治基础。他在2016年12月11日接受“福克斯周日新闻”电话采访时声称，“除非我们能在贸易等问题上与中国达成一个交易，否则我不知道我们为什么要受‘一个中国’的限制”。〔17〕不仅首次将中美经贸摩擦与“一个中国”政策挂钩，同时还传递出一个信号，即“华盛顿与北京之间的外交关系的中心基础——人们所称的‘一个中国’政策——已经到了该被重新审视的时候”。〔18〕他的对华政策顾问博尔顿（John R. Bolton）也在《华尔街日报》上发表文章，公开主张重新审视“一个中国”政策，增加对台军售，在台湾重新部署美国军队，以牵制中国大陆。〔19〕
在挑战传统认知的同时，特朗普本人的“交易”思维也在破坏和侵蚀着“一中”政策的严肃性和敏感性，由于美国国会两党在面对日益强大的中国大陆时，对于强化与台湾关系有着高度共识，特朗普便有更多机会“通过在两党具有共识的台海政策上做妥协，以换得国会或共和党建制派在其他政策议题上的支持”。〔20〕特朗普上台以来，美国国会先后通过了一系列有清晰亲台遏中立场的法案，如将中国定性为国际秩序的“修正主义者”的《美国国家安全战略报告》、包含有允许美国海军军舰常规性停靠台湾内容的《2018财年国防授权法》、《台湾旅行法》等，特朗普都一一签署通过了这些议案。特朗普的做法是不断掏空“一中”政策中作为中美关系政治基础的实质内容，进而利用美国相对强大的实力对中国施加压力，逼迫中国在一些他更关注的重大议题上让步。
其次，美台关系提升日益制度化、正式化。历史地看，美国在亲台、扶台方面最重大的制度化举措就是通过《与台湾关系法》，从中美建交一开始就保留了立法系统持续介入和影响“一中”政策的机会，尽管美国政府声称该法案与八一七公报并不冲突，但前者在根本上架空了后者，因为美国在事实上明确赋予了《与台湾关系法》作为“一个中国”政策基础的重要地位，为美国持续强化对台湾问题的干预提供了国内法源依据。〔21〕此后数十年间，表面上是平衡、实际上是架空“三个联合公报”的各种亲台主张不断政策化、制度化，到了特朗普时期，在国会高度共识和行政-立法密切配合的条件下，美国的“一中”政策开始向台湾方面不断倾斜，主要的立法化或制度化举措包括如下三点。
（1）推动对台“六点保证”从非正式制度向正式制度方向演化。2016年7月，共和党在其竞选党纲中首次将对台“六点保证”写入，该党纲只字未提“一个中国”的政策和三个联合公报，但强调美台关系将继续基于《与台湾关系法》。〔22〕特朗普上台后，国会开始有亲台议员运作将“六项保证”制度化、正式化。
（2）《2018财年国防授权法》最终版及正式增加亲台内容，建议五角大楼重新评估美台军舰互泊对方港口的可能性等，特朗普随后签署了该法案。尽管政府方面表示该条款不具约束力，而且还只是重新评估，并非正式实施。但是这一内容显然强化了美国亲台立场的制度化程度，对中美关系产生非常恶劣的影响。
（3）《台湾旅行法》正式通过，鼓吹“美台”之间实现所有层级官员的“互访”。该法案分别在2018年的1月和2月在众议院和参议院通过，3月16日经特朗普总统签署生效，成为美国的正式法律，成为继《与台湾关系法》之后，具有最完整的法理效力的亲台法律。这部法律严重破坏了中美三公报所体现的“一中”原则，强化了《与台湾关系法》内含的否定“一中”原则的立场。
不断制度化、正式化的美台关系是历史惯性的结果，更是国会亲台势力具体操作和行政系统密切配合的结果。在这一过程中起关键作用的美国国会历来重视台湾的战略价值，从中美建交之初，国会就竭力打造和强化一种作为“官方化的非官方关系”〔23〕的美台关系，企图通过国内立法途径，不断削除对美台关系的制度限制，提升美台实质关系。
第三，传统中间立场收缩并向亲台方向位移。美国“一中”政策包含某种中道立场，涵盖对台湾“主权”归属不采取立场、主张以和平手段解决问题、主张两岸对话谈判、反对单方面改变现状（统或独）等内容。随着中国实力上升，美国对中国的疑忌和防范之心日深，对华强硬和提升美台关系的种种法案和政策不断提出，这些貌似站在中间立场的态度事实上已发生微妙改变。
美国在台湾主权归属问题上自称没有态度，事实上不仅有态度，而且是偏向台湾的。早在克林顿、小布什时期，美国确定了“不支持台独”的主张，即美国不支持台湾“主权独立”于中国，此谓“不独”。但是这一尊重“一中”原则的政策主张遭受国会各种亲台议案和法案的不断削弱，《台湾旅行法》是最新和最严重的冲击，该法案包含着明显违背“一中”原则的立场，不支持两岸同属一中的主权主张，鼓励和助长了岛内的“台独”气焰，此谓“不统”。因此，“不独不统”就是美国对台湾“主权”属的态度。当前，在“独”已经不具备现实可能性的情况下，这一态度最现实的内涵即是“不统”；“不统”在客观上鼓励了“台独”分子谋求“和平独立”和抗拒统一。
美国主张两岸展开对话，但是也没有站在不偏不倚的中间立场上。特朗普政府同情蔡英文的处境，要求大陆主动展开与台湾当局的对话，对蔡英文公开表述的两岸政策持基本肯定的态度，并为蔡英文否定九二共识辩护，认为承认九二共识在民进党内部政治角力的情况下无异于政治自杀，因此，主张中国大陆应该更变通一些，不要只选择与国民党交往，要与民进党进行不附加条件的对话。〔24〕而美国在主张两岸和平谈判的同时，又不断彰显在台海地区的军事存在，并以两岸军事实力不对称为藉口，不断强化美台军事联系，这实际上是站在貌似中立的立场上来制衡中国。
美国反对两岸任一方单方面改变现状，同样也是一种虚假的中间立场。就动机而言，美国的所谓反对单方面改变现状，一是出于对“台独”可能引发台海战争的现实顾虑，二是出于对大陆“武统”的所谓道义焦虑。由于中国大陆实力不断提升和两岸社会文化的融合，台湾单方面改变现状（武力“台独”或法理“台独”）的可能性已经大大减小，这一态度变成了只针对有能力单方面改变现状的中国大陆，尤其是针对大陆的“武统”。当前两岸关系陷入僵局，联系沟通机制停摆，再加上大陆内部主张“武统”的声音不断高涨，美国担心大陆单方面改变现状，因而对大陆在台海地区的频繁军事活动非常焦虑，从国会到政府均主张提升美台实质关系。从这个角度来说，美国的所谓中间立场是不存在的，本质上仍然是一种遏制中国大陆、亲台扶台的立场。
三、美国“一中”政策明晰化的缘由
美国深知台湾问题对中美关系的战略价值，这是“一中”政策的战略模糊性长期维持的重要原因，也是“一中”政策成为中美关系正常发展的政治基础的重要原因。这一政策在特朗普政府时期出现向台湾倾斜的明晰化趋势，其原因值得深入分析。
其一，从实践上看，“一中”政策明晰化是特朗普构建美国对华新战略的需要。在美国看来，两岸实力对比已经严重失衡，“中国正在发展威胁台湾的能力，目前和未来中国都没有准备放弃对台使用武力的迹象”。〔25〕由于蔡英文上台后两岸出现持续僵局，美国认为台湾处于更不利境地，因此，主张强化美台关系、对两岸失衡局面进行有效干预的声音十分强势。
特朗普执政以反建制、反传统着称，但是在台湾问题上，他除了较少强调美台意识形态共识之外，并没有脱离传统政策的轨道，认为美国对台湾价值的传统认知仍然符合美国的国家利益需要，这些传统认知包括台湾作为牵制中国大陆的重要战略工具、发展与台湾的全方位非官方关系等。〔26〕特朗普签署《2018财年国防授权法》、《台湾旅行法》，批准台湾潜艇自造行销许可证等实际行动，表明其对台政策总体上会沿着国会建制派精英设定的方向发展，而其个人因素的影响则主要表现在强化台湾问题的交易功能，尽管面临中国的坚决抗议和国内精英的劝阻，特朗普的态度显然不易改变，即“要么美国改变现行政策；要么中国在其他问题上做出让步，以换取美国维持现行政策框架”。〔27〕
面对中国的快速崛起，美国的主流政治精英感到巨大挑战与压力，“对华接触吃亏论”开始盛行，反映在台湾问题上则是比较强烈的“对台亏欠论”。“这种论调认为，就过去四十年中，美国为了稳定中美关系、为了讨好中国大陆，在台湾问题上对台湾不够好。因此近年来美国国内出现了质疑其‘一中政策’的动向。”〔28〕虽然主流精英在总体上认为美国仍然需要“一中”政策，但是他们同时认为美国从这一政策中的获利已大为减少，因此美国国内主张修改“一中”政策、向台湾更加倾斜的呼声逐渐强烈。
向台湾倾斜的政策方向主要是强化美台军事联系，如《2018财年国防授权法》中有关对台军售正常化、评估美台军舰互访可能性等主张；《台湾旅行法》中鼓励美台军方高阶官员的互访等。美国国防部主管亚太事务的助理部长薛瑞福宣称，美台军舰互泊符合美国“一中”政策的定义，因为美台军舰互泊，有助于美国对台湾的支持和威慑中国的政治目标，他认为“美国既然保有制订美国自己的一个中国政策的权力，自可着手美台军舰互靠”。〔29〕更有美国智库学者声称如果美国决定派遣军舰通过台湾海峡，并且将对台军售规范化，将对维持和平有积极影响。〔30〕因此，强化美台军事联系、强化对华制衡与防范的政策举措不仅体现了“一中”政策明晰化的趋势，也确定了特朗普对华战略和台海政策的基调。
其二，从认知上看，“一中”政策明晰化是美国国会参众两院、国会与政府高度共识的结果。中美建交以来，中美关系中的基本格局都是“美强中弱”，中美实力差距完全在美国不需要顾虑的范围内，但是近年来，“美强”的优势在2008年金融危机、新自由主义全球化负面效应显露之后开始令美国人不再自信，而“中弱”的形势在中国的综合实力超越日本后则开始有所改变。虽然“美强中弱”的格局并没有根本改变，但随着中美力量对比日益接近，中国越来越自信，而美国则越来越焦虑，更加倾向于采取直接、强硬的手段来应对中国。这种关于美国可能难以应付中国挑战的焦虑在美国国内正在成为共同的情绪，不仅是国会中民主党与共和党的共识，也是国会与政府的共识。
在国会两党中，“对华需要更加强硬”成为罕见的高度共识。历史上的美国“一中”政策始终与美国政党政治交织在一起，而美国国会素来是亲台反华势力的大本营，也是历次美国国内检讨和要求重审“一个中国”政策的核心势力。根据美国宪法规定，国会无法掌握台海政策的主导权，但是却可以根据需要将国会意志加于行政机构，其手段包括利用立法手段限制政策走向，通过发表决议案和政策声明表达立场和营造舆论环境，通过与行政机构主动的沟通联络直接施加压力，〔31〕“冷战结束以来，美国政府对台政策的一些微调绝大多数都可以事先在国会看到征兆，是在国会的压力或影响下做出的”。〔32〕特朗普上台以来，美国国会中的两党合作按理说是非常困难的，因为民主党对特朗普上台的“不正当性”一直耿耿于怀，对于特朗普的保守主义政策大为不满；而共和党作为国会多数党，其内部“建制派”与“反建制派”的分歧也十分严重。但是，在如何保障美国在台海地区的利益和提升美台关系方面，两党之间包括多数党内部有着高度共识，这在《台湾旅行法》的通过问题上清晰可见，这部法案在众议院和参议院都是无异议的全票通过。
政府与国会在立场上也是不断接近，日趋对华强硬。特朗普与国会共同认识到中美关系的竞争性在增加，在“平衡中国崛起而非帮助中国崛起”的问题上并没分歧。特朗普签署国会提交的《2018财年国防授权法》和《台湾旅行法》等挑衅一个中国原则的法案，表明他认可国会对中国大陆和台湾的判断，也认同国会对美国对华政策走向的调整，否则他完全可以通过不签署而任由法案自然生效态度的做法来表明不同态度。在特朗普政府的首份《美国国家安全战略报告》中也可见到这种共识，该报告有33处涉及中国的负面表述，汇集了美国战略学界的诸多判断，更反映了国会的意见，报告明确将中国定性为国际秩序的“修正主义者”和美国的“战略竞争者”，这标志着特朗普与参众两院对中美关系性质的认识在相互靠拢，共识在增加，也表明“美国的国家安全观重回大国竞争的传统轨道，特朗普认同共和党建制派传统的世界观和地缘政治观”。〔33〕事实上，特朗普在具体的决策层面放任亲台势力主导台海政策，由于他本人对台湾问题的重要性、敏感性认识并不深刻，又是个“内政总统”，将主要的精力放在应对国内的挑战上，更多地把台湾问题交给国会和行政部门去处理，因此，参众两院的“亲台派”议员和国务院、国防部“鹰派”获得了修改“一中”政策的机会。
其三，从战略上看，“一中”政策明晰化是适应“美国优先”需要的结果，因为“美国优先”政策与传统的“一个中国”政策存在战略冲突。“美国优先”是“特朗普主义”的标志性主张，它是特朗普反建制、反全球化价值取向的集中体现，不仅是特朗普在竞选过程中大赚选票的口号，更是特朗普执政后打造内政外交的政策框架。它已从一种理念发展成为一种政策实践，由一系列体现保守主义、经济民族主义诉求的内外政策构成，集中表达了特朗普对美国在全球化进程中付出太多、得到太少的不满。
就中美关系与台湾问题而言，“美国优先”政策在三个方面与“一个中国”政策存在战略抵触。
（1）“美国优先”要求有清晰的战略路径，但“一中”政策却以模糊、平衡和双轨着称。“美国优先”是一项绝对利己主义的政策，强调美国利益优先和国内优先，特朗普本人是一个美国利益至上的民族主义者，反对全球主义，上台后走的是贸易保护主义的道路。“美国优先”政策的目的是重新厘清在现有全球体系中如何保护美国利益的行动路线，为此特朗普宣布退出TPP，对中国、欧盟发动贸易战，视中国为美国的贸易赤字的最大责任方。而传统的“一中”政策追求战略模糊、战略平衡，是一个以大国外交为博弈平台的政策体系，它将美国的战略利益建立在竞争与合作的大国关系之上。虽然美国经常通过提升美台关系来传递对华强硬信号，但“一中”政策总体上强调的是以中美关系大局为重、以台海和平为重。而特朗普的政策逻辑则是，“一中”政策的适当清晰化是遏制中国迅速崛起的需要，能够继续保障美国在台海地区的战略利益。在中美战略竞争日益加剧的情况下，“一中”政策的明晰化只能是美国向台湾的不断倾斜。
（2）“美国优先”是一项保守主义的收缩性政策，特朗普基本否定了美国在资本主义全球化过程中所追求的目标，主张内向型发展战略，重视经济发展，尤其是提出复苏制造业、扩大就业、通过减税推动企业回归本土等。但“一中”政策体现的是全球主义的扩张性，将美国的战略利益定义在对台海地区的主导权之上，包括对台湾的安全承诺和军售关系，体现了美国对台海地区的强烈的干涉意图。如何平衡国内经济发展和维持美国的海外霸权对特朗普来说是必须抉择的，他认为美国在此前的全球化过程中未能同时实现这两个目标，因此，特朗普从经济民族主义立场出发，强调了“美国优先”政策的主导性。虽然他在建制派精英的压力下仍然强调维系美国的世界霸权地位，但“他更强调美国的霸权必须首先基于经济繁荣，反对为了霸权而不计成本的思维方式”。〔34〕因此，“一中”政策出现明晰化实质上是顺应“美国优先”需要的、保守主义性质的战略收缩。
（3）“美国优先”是一项包含明确的交易需求的政策，而“一中”政策在中美之间没有交易的可能性。特朗普上台以来，退出或要求重新谈判一系列多边、双边贸易协定，都是服务于“美国优先”的需要，其间包含有诸多的利益交易。但是，由于关乎中国的核心利益，中国方面不可能同意与特朗普就台湾问题进行交易。因此，“一中”政策如果按照美国利益优先的交易思维来执行，必然会招致中国的强硬反制，进而导致中美关系恶化，最终也伤及美国的利益，当初特朗普质疑“一中”政策并轻率地与蔡英文通话时，美国智库和舆论界曾纷纷反对，布鲁金斯学会的学者卜睿哲在“就‘一个中国’政策致唐纳德·特朗普的公开信”中提出，利用台湾问题来要胁中国政府在其他国际问题中让步是不现实的，这样做会动摇美中关系的整体框架，并迫使北京考虑使用武力收复台湾。〔35〕
然而，出于美国优先的战略需要，特朗普政府实际上正在修改现行的对华战略，目标在于，“特朗普政府将在亚太以实力求和平，重写美国与亚洲的关系”。〔36〕传统的“一中”政策在此背景下逐渐摆脱模糊，开始向更清晰的亲台方向发展，结果是美台之间出现各种严重的逾矩行为，两岸关系、中美关系同时处于紧张状态。
四、结语
美国政治体制的基础是制约和平衡（Check and Balance），这种制约和平衡既是权力关系上的，也是政策实践上的。美国的“一中”政策无疑也建立在这一体制基础之上，它通过对两岸的同时制约达到美国想要的台海平衡状态，从而保障美国利益的最大化。显然，向台湾倾斜的政策明晰化打破了这种平衡，改变了传统政策的路径，这一改变的背后逻辑是，中国强势崛起导致台海力量对比失衡，美国台海政策的调整是对这一失衡状态的干预。然而，从利益政治的角度看，“一中”政策明晰化并不意味着特朗普政府会放弃中国而选择台湾，这种“重义轻利”的思维既不符合特朗普利己主义的经济民族主义观，也不符合美国的利益需要。从更宏观的视角来看，“一中”政策的明晰化也不完全是“特朗普冲击”的结果，这是中美实力对比发生较明显变化之后，美国国内精英政策立场改变的折射，关于中国威胁和必须遏制中国的精英共识使得民主党、共和党在国会中通力合作，也使得国会与总统相互策应。
众所周知，美国的“一个中国”政策本质上充满着矛盾性和模糊性，自中美建交以来，美国内部出现过各种各样的解释，实际上正是这些多元化的认知保障了该政策的弹性与平衡，说明美国政府依据不同时期的利益需要来调整其台海政策的侧重点，总体上维持了中美关系的稳定性。然而，在特朗普时期，“当美国国内原本多元的声音汇聚成一元，形成可以充分调动资源的共识”，〔37〕当“无异议的一致性”压倒更理性的声音时，“一个中国”政策的认知基础可能会发生根本性变化，这种情况下的中美关系是最令人担忧的。
注释：
〔1〕邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第97页。
〔2〕时殷弘：“特朗普当选美国总统对世界和中国的含义”，载于《太平洋学报》，2017年第1期，第99页。
〔3〕Office of the White House Press Secretary, "President Bush and Premier Wen Jiabao Remarks to the Press," December 90, 2003. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2—3/12/20031209-2.html.
〔4〕《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，《人民日报》1978年12月17日，第一版。
〔5〕《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》，《人民日报》1982年8月18日，第一版。
〔6〕正源：《克林顿访华言行录》，中国社会科学出版社，1998年，第205页。
〔7〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.69.
〔8〕John J. Tkacik, Jr., Taiwan's 'Unsettled' International Status: Preserving U.S. Options in the Pacific, Heritage Foundation, Issues, Backgrounder, No.2146, p.11.
〔9〕Richard Bush, "US Policy Regarding Taiwan", American Institute in Taiwan at a Conference on ‘The Taiwan Relations Act: the First 20 Years’, Sept. 15, 1998.
〔10〕John J. Tkacik, Jr., Rethinking 'One China', Heritage Foundation, 2004, p.73.
〔11〕James Lilley and Jeff Lilley, China Hands: Nine Decades of Adventure，Espionage and Diplomacy in Asia, New York: Public Affairs Books, 2004, P.248.
〔12〕陶文钊：“美国的‘一个中国’政策”，《和平与发展》，2010年第6期，第26页。
〔13〕Richard Bush, "Electoral Change on Taiwan, Building Peace in the Taiwan Strait", Chairman of the Board and Managing director, American Institute in Taiwan, March 29, 2000.
〔14〕"Taiwan Policy Review", Statement before the Senate Foreign Relations Committee by Winston Lord, Sept. 7,1994, U.S. department of State Dispatch, Vol.5, No.42(October 17, 1994),pp.705-706.
〔15〕The White House, National Security Strategy, March 2006, p.42.
〔16〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”，载于 《台湾研究》2009年第1期，第19页。
〔17〕"Trump Says, 'One China' Policy Should Be Part of Broader Deal", http://www.newsweek.com/trump-china-taiwan-one-china-trade-tariffs-economy-fos-530673.
〔18〕Jane Perlez, "If Donald Trump Pushes on Taiwan, How china Could Push Back", The New York Times, December 12,2016.
〔19〕John R. Bolton, "Revisiting the 'one China' Policy" The Wall Street Journal, January 16, 2017.
〔20〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘确定性’与‘不确定性’”，载于《台海研究》，2018年第1期，第52页。
〔21〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”， 载于《台湾研究》，2009年第1期，第32页。
〔22〕Republican Platform 2016. https://prod-static-ngop-pbl.s3.amazonaws.com/static/home/data/platform.pdf.
〔23〕孙哲编：《美国国会与台湾问题》，复旦大学出版社，2005年，第1页。
〔24〕袁征：“从奥巴马到特朗普：美国对台政策的调整与变化”，载于《台湾研究》，2017年第2期，第3页。
〔25〕“薛瑞福：美台军舰互靠，符合美国‘一中政策’”，《中时电子报》，2017年11月17日。
〔26〕邵育群、季伊昕：“特朗普政府台海政策的‘确定性’与‘不确定性’”，载于《台海研究》，2018年第1期，第55页。
〔27〕达巍：“美国对华战略逻辑的演进与‘特朗普冲击’”，载于《世界经济与政治》，2017年第5期，第36页。
〔28〕“达巍答中评：中美间最危险的是台湾”，http://www.CRNTT.com , 2018-04-07。
〔29〕“薛瑞福：美台军舰互靠，符合美国‘一中政策’”，《中时电子报》，2017年11月17日。
〔30〕“美国拟派舰过台海，易思安：形塑新对台政策”，http://www.CRNTT.com 2018-06-06 09:21:02.
〔31〕刘佳雁、汪曙申：“美国‘一个中国’政策三十年之省思”，载于 《台湾研究》2009年第1期，第34页。
〔32〕刘文祥：《美国外交决策中的国会与总统》， 中国经济出版社，2005年，第203页。
〔33〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第16、18页。
〔34〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第18页。
〔35〕Richard C. Bush, "An open letter to Donald Trump on the One-China policy", December 13, 2016. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/12/13/an-open-letter-to-donald-trump-on-the-one-china-policy/
〔36〕Alexander Gray and Peter Navarro, "Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia –Pacific," November 7,2016.http://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.
〔37〕“美国的对华战略会‘拐弯’吗？”，载于《世界知识》，2018年第3期，第21页。
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