中评智库：世局大变 台湾何去何从
中评社香港10月28日电/淡江大学国际事务与战略研究所教授、台湾战略研究学会理事长翁明贤在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊10月号发表专文《世界变局中的涉台国际环境：抗衡、扈从或和平中立？》。作者认为：“台湾必须确认当前世界变局的战略趋势，理解台湾所处的安全态势，才能进一步提出促进台海稳定和平发展的政策。一般安全取向选择：抗衡、扈从、避险、中立等，台湾应该阶段性采取积极和平中立，寻求中美两强之间的‘战略平衡’轴心。如何从决策者立场、建构新时代的两岸关系应该是当务之急。”本文藉由“区域安全复合体”（Regional Security Complex）角度，透过三个国际政治解析层次，分析整理台湾历届“总统”主政时期的安全态势：“结盟”、“覆盖”、“无结构”到一定程度的“缓冲区”态势，提出“积极和平中立”的战略思考。文章内容如下：
一、前言：近期中美战略竞逐
近期两岸关系发展进入一个新的分水岭，不仅基于两岸各自内部的发展，主要在于世界进入一个如同2017年慕尼黑国际安全研讨会的主题：“三后时代”：“后真相、后西方、后秩序”（Post-truth, Post-West, Post-Order）。所谓“后真相”系指全球资讯发展，各种传播媒体的盛行，使得“真相”是否为“真相”，变成众人讨论的课题，是以，美国民主基金会提出“锐实力”（sharp power）来指涉中国利用庞大资源进行有利于北京的论述。此点正好与“后西方”概念相互辉映，主要在于“中国崛起”或是“亚洲崛起”，成为一个现实问题。因此，美国学者Graham Allison研究近百年来的强权之间的纷争，几乎战争是不可避免，因而提出“修昔底德陷阱”，以古代希腊时期由于雅典崛起，威胁斯巴达的霸权，从而让斯巴达引发与雅典的战争。
而“后秩序”也在于指涉2016年特朗普胜出之后，改变传统美国的外交政策，强调“美国优先”（America First）。不仅提出贸易保护主义，退出全球多边体系：“气候变迁议定书”、“北美自由贸易区协定”、“跨太平洋伙伴协定”等等，并要求北约组织成员国增加国防预算、日本与韩国增加军事预算，分摊美国维护世界安全义务。
上述三种“后”的发展，也直接影响两岸关系的走向，例如由于美国采取逆全球化策略，一切以华盛顿利益为优先考量，自然冲击全球贸易自由化的发展，加上，特朗普改变对中国的态度，2017年透过首部“国家安全”战略报告”（National Security Strategy Report），直接点出中国是一个“修正主义式”国家，是美国的战略竞争对手。又加上特朗普总统“非建制”的外交决策思考，2017年与蔡英文电话事件，重新处理台湾问题，开始解构所谓美国的“一中政策”，也被认为开始打“台湾牌”来制约中国。后续的“台湾旅行法”、2017年与2018年的“国防授权法”（National Defense Authority Act），其中载明提升美台之间的军事交流、高阶人员的互访，一定程度牵动两岸关系的走向。
是以，面对“三后时代”下的美中全球与区域全力争斗，台湾的基本战略选择为何？以往台湾采取“经美制中”战略，其后中国运用“经美制台”，从而“主导台海”，让台湾面临更多安全威胁。台湾是否具备其他另类战略选择？传统上，小国面对大国会运用抗衡、扈从、避险与中立的战略取向。台湾是否可以采取此种战略？如果台湾采取“和平中立”战略的目标与能量如何？世界各国的反应如何？美国的态度？如何能有利于其他国家？中国大陆会有何种反应？如何让北京放心地让台湾采取此种战略？
二、区域安全复合体解析途径
1.区域安全复合体的概念
英国国际安全学者布赞（Barry Buzan）认为“地区安全复合体理论”（Regional Security Complex Theory, RSCT）可以让研究者理解“地区安全”构成国际安全研究的一种重要模式，它可以区分全球大国在体系层次上的互动，以及小国在次级体系层次上的互动关系。“区域安全复合体理论”的核心在于：大多数威胁在近距离传播比在远距离传播更加容易，因此会出现以“地区”为基础的安全相互依赖的群体，这就是一种“安全复合体”。①此外，“安全复合体”可能会遭受全球大国的广泛渗透，不过，它们的“地区态势”（dynamics）具有相当程度的自主性，独立于全球大国设定的模式。②
2.区域安全复合体的类型
从“地区安全复合体”（Regional Security Complex）角度言，在一定地区的行为体透过不同程度的互动关系，形成不同程度的安全相互依赖模式，③上述“行为体”系指国际体系内的“正常成员”，并符合两项要件：第一、拥有自主决策力，第二、同体系内单位交往的权能。布赞整理出“地区安全复合体”的类型如表一：
（表一：安全复合体类型一览表）
3.区域安全复合体的例外
如果符合上述两种要件下，但无法形成任何一种形态的“地区安全复合体”，就会演变为下列两种另类安全形态：④第一、“覆盖”（overlay），第二、“无结构”（unstructured）。前者系指大国的“安全利益”超过单纯的“渗透”方式，达到主导一个地区的程度，使得当地国家间无法建构任何安全关系结构。此种“覆盖”现象通常指涉大国的武装力量在一个地区长期驻扎，影响当地国家根据此一大国对抗模式进行结盟。
第二、“无结构”的安全形态建立在两种条件，首先，本地区“国家安全”能量相当低，以至于他们的权力无法有效地投射到边界以外地区；其次，基于地理上的孤立因素，使得行为体之间的互动难以进行，例如被浩瀚海洋隔离的一些岛国。⑤“无结构”的简单模型：相关各个单位作为国家而言过于虚弱，无法形成地区层次上的相互依赖。无法形成“地区安全复合体”的原因在于：各个单位并没有成为彼此之间的主要安全关注。⑥
（表二：非区域安全复合体形态一览表）
三、涉台的国际环境发展历程
以下，从三个角度分析相关涉台因素，国际体系发展、两岸关系互动与不同时期的领导人思考与作为。
1.两蒋主政的时期（1949-1988）
首先，在国际体系部分，在冷战时期，美苏核武对抗，台北与北京隶属于不同集团阵营，双方处于美苏从属下的对抗安全态势。台湾成为美国围堵中国第一岛链的不沈航空母舰，自然约制两岸之间的往来，加上，台美之间于1953年在韩战结束后，签署“中美共同防御条约”，形成美台军事同盟关系。
因此，第二、在两岸间互动，居于体系对抗结构下，台北与北京不相往来，双方抱持消灭对方、争夺中国正统代表权之争。
第三、决策者思考方面，蒋中正思考一切以军事反攻为主，制定“国光计划”目标在于伺机反攻大陆。其后，蒋经国继任，美国已经开始改变对中国的态度，1972年双方签订“上海公报”，进行“关系正常化”。因此，军事反攻已经无法成为选项，反而，台湾内部“政治民主化”开始酝酿，开始推动解严、终止动员戡乱临时条款、扩大中央民意代表民选。
2.李登辉主政时期（1988-2000）
首先，在国际体系部分， 世局进入后冷战时代，两德统一之后，引发东欧自由化运动，导致前苏联解体之后，东西欧整合，美国单极主导多元力量兴起。
第二、在两岸关系方面，李登辉开始主导新型两岸关系发展，成立陆委会、海基会负责大陆事务，成立“国家统一委员会”与发布“国家统一纲领”。开始展开制度化与中国大陆的交流与互动。
第三、决策者思考方面，李登辉于1995年前往美国母校演讲，在专题演讲上多次提出“中华民国”用语，在1996年台湾第一次“总统”直接民选之前，台北基本上透过“经美制中”，游说华盛顿支持台湾参与国际空间，北京方面对台启动三波飞弹演习，引发第三次台海危机，美国派遣两艘航空母舰南北巡弋台湾海峡，一定程度稳定情势。1999年为了因应后续两岸海基会与海协会的上海和平论坛，李登辉提出“特殊国与国之间关系”，简称“两国论”，从此被北京拒绝往来，认定是“台独”同路人，也因此阻碍两岸正常交流。
3.陈水扁主政时期（2000-2008）：同时美中对抗
首先，在国际体系部分，在2001年国际反恐时期，在美国引导下全球社会进行反恐联盟行动。台湾也因而成为美国领导的反恐集团的一分子。相同的，全球化浪潮兴起，北京积极参与国际社会，除了加入多边国际组织之外，自行倡议国际机制（上海合作组织、金砖五国、一带一路等等）更能够发挥北京的国际影响力。
第二、两岸间互动，由于台湾首度政党轮替，北京方面无法因应具有“台独党纲”的政党，而非传统与国民党的“国共关系”。当时，国共两党主张“九二共识”，民进党不同意，而提出两岸藉鉴“欧洲统合模式”，承认“九二会谈精神”的态度。2004年为了赢得大选，民进党提出两项公投：“建构反飞弹防御系统”与“两岸和平互动稳定架构”；2005年开始冻结国统会，废止国统纲领的适用，并提出“正常国家决议文”、以台湾名义重新加入联合国。使得北京在2005年制定“反分裂国家法”，组建“国共论坛”，加强“反“台独”力道。
第三、决策者思考方面，陈水扁在第一任期保持“维持现状”。到第二任时期，由于中国方面没有善意回应、夺取台湾的“邦交国”诺鲁，因而提出“两岸一边一国”主张。到了第二任时期，推动去中国化，以台湾名义参与国际组织，并在外交上，推动“积极外交”，被认定是“烽火外交”，引发两岸外交与国际空间的争夺战。同时，此一时期的“台美关系”相当紧张，两者之间的沟通有限。
4.马英九主政时期（2008-2016）：和中、亲美、友日
首先，在国际体系部分，中国逐渐经济崛起，在国际社会发挥更大影响力。2009年发生纽约华尔街金融风暴，出现G2概念，但是，北京方面还未做好准备，“韬光养晦”还是基本外交原则，主要在于稳定周边，确立中国的“战略机遇期”发展阶段。
第二、两岸间互动方面，马英九强调外交休兵、两岸和解，透过制度化方式，签订二十三项协议，并确立国台办与陆委会领导人定期会晤，北京方面也不阻止台湾有限的国际空间与国际组织的参与。
第三、决策者思考方面，马英九强调“和中、亲美、友日”的战略优先顺序，并在两岸优于外交思考下，以改善两岸关系为主，遂有2015年11月7日新加坡的“马习会”，确认两岸之间的“一中架构”。
透过国际政治解析三要项，整理台湾历届“总统”的国际体系结构、两岸关系互动与决策者思考，得出以下一览表（表三）。
（表三：台湾历届“总统”主政时期国际政治解析一览表）
四、影响涉台国际环境因素：中美日战略三角关系调整
1.中美关系：和战两手战略竞逐
在美国奥巴马总统第二任时期，开始推动“亚太再平衡”战略，企图开始转向亚太地区来因应一个崛起的中国。相对的，北京在2012年习近平上台之后，开始推动中美新型大国关系，两者之间透过多层次的“战略与经济对话”（S&ED），有系统地规范美中两国间的关系。2017年特朗普上台之后，完全抛弃“亚太再平衡”，承接日本与印度海上围堵中国的目标，2017年在“国家安全”战略报告”中提出“印太战略”，连接印度、澳洲、日本与美国的“钻石联盟”。华盛顿也开始针对中国进行贸易战，透过单方的“301条款”，进行对中国进口产品高关税。北京方面，则是采取“硬对抗”，毫不退缩。
另外，中国在南沙组建七个岛礁，逐渐军事化，也让美国调整“太平洋司令部”为“印太司令部”，显示出未来美中战略争议焦点在于南沙群岛。2018年5月30日，美国“国防部长”马蒂斯表示：“我们体会到印度洋与太平洋关系日益密切，因此决定将美军太平洋司令部，更名为美军印度洋─太平洋司令部。”⑦马蒂斯在演讲中意有所指地说：“印太有许多带跟许多路，美国会持续大力增加印太地区的稳定，加强以自由和开放为基础的国际秩序。”⑧
2.两岸关系：已读不回互不往来
2018年2月21日，在参加台商春节联谊会上，针对两岸关系蔡英文强调，面对两岸的新情势，我们始终坚持承诺不变、善意不变，不会走回头路。台湾一定会善尽我们对区域安全的责任，维持一个稳定、具一致性、可预测性的两岸关系。而两岸关系的未来动向，取决在双方是否能够互释善意，良性互动。⑨
2018年4月8日中共中央台办理论学习中心组在《求是》杂志登载一篇文章“以习近平总书记对台工作重要思想引领新时代对台工作”，指出：“台湾问题的解决，是两岸综合实力较量的过程，根本上取决于我们自身发展进步。我们持续发展进步，将不断扩大对台湾的战略优势，不断增强对台湾的吸引力和感召力，不断增强对两岸关系的牵引力和主导权。”⑩
根据中共十九大工作报告，中国对台统一战略基于：“一国两制、和平统一”定调清楚，伴随2020年进入小康社会、2035年实现社会主义现代化，2049完成社会主义世界强国的战略目标，北京“推进两岸和平发展、推动祖国和平统一”会在习近平第二任总书记时期有所完成，虽然蔡英文提出两岸未来三十年发展愿景，却没有进一步讨论，主要在于民进党不接受“九二共识”，两岸政治基础无法存在。
3.美台关系：逐渐升温政军强化
2018年6月2日，美国国防部长马蒂斯参加年度香格里拉对话会中谈及两岸关系，他表示美国“国防部”仍坚定致力于与台湾合作，提供必要的防御军备与服务，以确保台湾有足够的能力自卫。马蒂斯也强调，美方反对任何片面改变现状，但愿意持续使用任何方式，解决两岸分歧。⑪2018年2月20日，华府智库卡托研究所国防外交政策高级研究员卡本特(Ted Carpenter)在《美国保守派》 （The American Conservative）杂志网站发表文章，介绍美国基于《台湾关系法》，有出兵协防台湾的义务，文中写着：“美国领导人应该重新考虑，协防台湾的承诺是否符合美国最佳利益”，“虽然美国介入战事仍能成功拯救台湾，但情况已比以往更危险。”⑫
另外，2018年2月中旬，“2049计划研究所”在美国国会举办台海情势座谈会，该智库执行主任石明凯（Mark Stokes）、研究员易思安（Ian Easton）与美国企业研究所亚洲研究中心主任卜大年（Daniel Blumenthal）等专家都认为，特朗普政府应该宣示台海为国际公海，并表明美国将在此执行自由航行任务，以此回应中国侵略性行动。⑬
2018年6月26日，美国战略与国际研究中心主任葛来仪（Bonnie Glaser）推文表示，“作为太平洋伙伴关系的一部分，台湾将加入美国在所罗门群岛的海军演习。这不是第一次，但现在正在公开宣布。”（Taiwan will join US navy drill in Solomon Islands as part of Pacific Partnership. Not the first time, but now being announced publicly.）⑭2017年台湾的军医系统已于吉里巴斯与美国共同进行演习。葛来仪才会指称“非首次，但可以公开了”。
2018年6月27日，中国国台办发言人马晓光指出，台湾问题事关中国的主权和领土完整。我们坚决反对我建交国和台湾发展任何形式的军事联系，中国大陆坚决反对美台间任何形式的官方往来和军事联系，事涉主权和领土完整决不妥协。美台在所罗门群岛举行军演一事若成真，势将加剧中美在台海摩擦、撕大“管控破口”。⑮
五、台湾另类安全战略思考：积极和平中立与和解对话
1.战略平衡：美中两强的缓冲
面对中国不放弃武力攻台与不承认台湾是一个“主权独立国家”身份，台北的任何战略的选择，都必须基于国家利益最大化、安全威胁最小化的思考。一般从“国家安全”研究角度言，传统小国的战略途径不外乎：抗衡、扈从、避险或是中立，例如陈水扁“总统”时期在“改变现状”下采“双重抗衡”：抗中、拒美；马英九时代在“维持现状”下采取“双重扈从”：“倾中、亲美”立场。现阶段蔡英文时期，台北持续“维持现状”战略下“亲美”途径；但是，不接受“九二共识”，形成两岸“政冷经热”现象。
2.积极中立：第一岛链的稳定
根据上述“区域安全复合体理论”所讨论的另类安全模式：覆盖、无结构、缓冲区三种，又根据台湾从1949年至今的国际政治三种层次的解析过程，在两蒋时期与美国签订“中美共同防御条约”，与美国军事结盟，属于“覆盖”形式；在1971年台湾退出联合国之后，持续在美国军事权力影响下，成为护守第一岛链关键位置。在李登辉时期，美苏对抗缓解，世局进入后冷战时期，两岸开始有限度接触，开放民间交流。安全态势方面，美国透过“台湾关系法”持续提供防御性武器给台湾，基本上，还是美国安全力量的渗透与延伸的态势。
在陈水扁时代，两岸之间因为“两国论”引发紧张对峙情势，虽然此一时期，台湾提出建立军事互信机制的阶段说，北京方面没有任何回应，一定程度中国也开始延伸其军事力量于台海地区，推动“反介入”与“区域拒止”（Anti-Access, Area Denial, A2/AD），是以遭遇美国此地区推行“空海一体战”（Air Sea Battle），演变成为“全球空间介入”等战略思维加以因应。而在马英九时期，虽然两岸和缓，政治互信密切，北京基于国防现代化进展，开始扩增海上力量，形成美中两国“覆盖”力量延伸之争。到了目前蔡英文时期，解放军突破第一岛链对台进行机舰绕台巡弋，进入第二岛链，联结南海地区，争取主导此一地区安全态势权。
3.和解对话：国内共识的建立
台湾所面对的不仅外在有大三角关系：美中台三方，在两岸关系部分也存在国民党、共产党与民进党的小三角关系。“美中关系”影响“两岸关系”与“美台关系”，“两岸关系”的和缓，一定程度纾解“美台关系”的压力，却无法牵动“中美关系”走向。2005年基于“九二共识”默契，“国共和解”开展关系正常化；民共之间鉴于“台独党纲”无法建立党对党的交往机制，又加上台湾的民主制度，为了争取各种形式选举的胜利，国民两党呈现蓝绿对决、统独争议。此种内政立场迥异的态势，也牵动两岸关系与美台关系的走向。换言之，呈现“亲中”、“和中”，或是“倾中”的批判，也影响台湾一致对外政策。
4.目前基于美中战略竞逐亚太明确，台湾优越地理位置，从军事科技角度言，台海西面也非主战场，战略动向移往东部海域。是以，第一岛链与第二岛链，链结到南海区域，将是兵家必争之地。美国提出“印太战略”就是“以海制陆”，台湾就成为此一战略的“缺口”。是以，美国升温“对台关系”，一定程度也有确保此一战略要地考量。
在此态势下，台湾采取“积极和平中立”战略，或许可以取得类似“缓冲区”的战略利基。此种“积极和平中立”战略，并非一般传统保守中立，而是在确保本身国防力量下，不参与任何一方的军事冲突，并致力于促进此一地区的和平稳定。换言之，“中立”是一种“途径”，目的在于追求“和平”的目标，随着两岸关系的改进，扩大双方合作的利基，“积极和平中立”可以创造两岸更多沟通与合作的空间，也可以避免“亲美”与“倾中”的安全双重困境。
注释：
①巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页3-4。
②巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页4。
③布赞（Barry Buzan）提出四种“安全复合体”类型：标准安全复合体、中心化安全复合体、大国安全复合体、超级安全复合体等。巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页60
④巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页60-61。
⑤巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页61。
⑥巴里布赞（Barry Buzan）、奥利维夫（Ole Waever），潘忠岐等译，地区安全复合体与国际安全结构（Regions and Powers: The Structure of International Security）（上海：上海人民出版社，2009），页62。
⑦“美太平洋司令部易名‘印太’”，中国评论新闻网，http://hk.crntt.com/doc/1050/8/9/9/105089946.html。（检索日期：2018/06/02）
⑧“美太平洋司令部易名‘印太’”，中国评论新闻网，http://hk.crntt.com/doc/1050/8/9/9/105089946.html。（检索日期：2018/06/02）
⑨“蔡英文再向中国喊话释善意 吁台商做伙打拼投资台湾”，苹果日报，https://tw.news.appledaily.com/politics/realtime/20180221/1301418/。（检索日期：2018/02/21）
⑩“以习近平总书记对台工作重要思想引领新时代对台工作”，中国共产党新闻网，http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/0408/c415590-29912774.html。（检索日期：2018/06/23）
⑪“美防长愿与台湾合作 控中国‘恐吓威胁’”，苹果日报，https://tw.news.appledaily.com/international/realtime/20180602/1365735（检索日期：2018/06/02）
⑫“台海紧张情势升高 学者撰文称美不应为台开战”，苹果日报，https://tw.news.appledaily.com/international/realtime/20180221/1301367/。（检索日期：2018/02/21）
⑬“美智库献策：台海改国际公海”，苹果日报，https://tw.appledaily.com/international/daily/20180223/37940221。（检索日期：2018/02/23）
⑭“美军事交流再突破！葛来仪：台将参加所罗门群岛军演”，自由电子报，http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2470295。（检索日期：2018/06/28）
⑮“快评：美台所罗门军演 撕大‘管控破口’”，中国评论新闻网，http://hk.crntt.com/doc/1051/1/6/5/105116592.html?coluid=7&kindid=0&docid=105116592。（检索日期：2018/06/28）
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