中评智库：两岸融合发展的政治障碍
中评社香港5月19日电/厦门大学台湾研究院教授邓利娟在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《两岸融合发展的政治障碍与应对思考》。作者认为：民进党当局对大陆“深化两岸融合发展”的政策设置重重政治障碍，2019年以来其反融合发展政策呈升级态势。大陆方面的应对策略应是，以“市场性”、“民间性”、“单边性”及“区域性”为原则，有序、有度、有重点地推动两岸经济社会融合发展：加大力度推进两岸关键性产业的深度融合发展；积极促进大陆台资企业的转型升级；有序有度地推动两岸城市交流合作；发挥福建在两岸融合发展中的独特作用。文章内容如下：
一、问题的提出
促进两岸经济社会融合发展，是中共十八大与十九大针对两岸关系新形势提出的发展两岸关系的重要主张，也是大陆对台政策的核心内容与重要抓手。2019年初习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话再次明确了要“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础”。3月5日李克强总理在全国人大会议上所作的《政府工作报告》中也强调要“深化两岸融合发展，持续扩大两岸经济文化交流合作”。毫无疑问，现阶段深化两岸融合发展对推动两岸关系和平发展、推进祖国和平统一进程的意义举足轻重。
但是，民进党当局为了政治上谋求“台独”分离路线，则是不惜牺牲台湾民众利益与福祉，大力推行脱离大陆政策，力阻两岸经济社会融合发展。2016年蔡英文一上台就说要“告别以往过于依赖单一市场的现象”，期望台湾发展脱离大陆，“走出另外一条路”。2019年以来，随着岛内外政经形势的巨变，为了自身的政治与选举利益民进党当局更是进一步升级反融合发展政策，严重加剧两岸关系紧张局势。
虽然影响两岸融合发展的因素复杂多元，包括经济、社会及政治等方面，但在当前形势下政治层面的障碍无疑最为突出。面对上述两岸“融合”与“反融合”的对抗格局，准确把握客观态势，积极思考应对策略，对新形势下有效推进两岸经济社会融合发展显然十分重要。
二、台湾当局反融合政策及其升级态势
观察蔡英文上任以来针对大陆所采取的反融合发展政策，大致可以2019年为时间点划分为两个时期。
（一）2019年之前相对谨慎的反融合政策
2016年5月民进党重新上台执政后，不承认一中原则的“九二共识”这一发展两岸关系的政治基础，使两岸关系陷入“冷对抗”的局面。为避免两岸关系出现“地动山摇”局面，这一时期蔡英文当局对两岸关系采取所谓“维持现状”的模糊策略，因此，尽管采取了一系列弱化两岸经济关系的政策以服务于政治上“台独”分离立场的需要，但其力度尚不十分强烈。
其一，紧缩对大陆的经贸交流合作的原有政策，如，停止实施马英九时期有利于两岸经贸关系发展的“自由经济示范区”等政策；更加严格限制大陆资本投资台湾，拒绝大陆紫光集团入股台湾企业、阻挡立讯精密公司入股台湾电声元件厂，在岛内形成对陆资警戒甚至敌意的氛围。配合《公司法》修订，陆委会更强调要强化管制措施以遏阻陆资“违法”投资行为等。
其二，推进“新南向政策”的实施，企图以开拓东南亚与南亚市场来摆脱台湾对大陆市场的依赖。蔡英文上任后不久就在“总统府”之下成立“新南向政策办公室”，随后出台“新南向政策纲领”及“新南向政策推动计划”，期望扩大与东盟、南亚及新、澳等18国进行包括人才、资金、技术、文化、教育等的互动交流，逐步达成建立“经济共同体意识”的目标。①2017年度当局在新南向政策上编列经费预算44.5亿元新台币。在执行率低下、成效不彰的情况下，2018年度再扩大编列71.9亿元，增幅达61.57%。②
其三，反制大陆实施“惠台31条”。2018年2月大陆出台“惠台31条”，是大陆全面推进两岸经济社会融合发展的重大举措。台湾当局很快就做出反制举动，3月提出“对台31项措施之因应策略”，刻意降低大陆惠台措施的影响力，并在相关领域“划红线”及“加强管制”，4月成立“因应中国大陆对台31项措施专案小组”，大力搜集、监控与追踪相关情况，为反击大陆、争取对台问题话语权提供子弹。同时，在宣传、法律、心理等多个层面大力反击大陆的惠台措施。
（二）自2019年起明显升级反融合政策
2019年年初习近平的重要讲话阐述了具有划时代意义的推进祖国和平统一的重大政策主张，这意味着两岸关系已进入一个新时期，而刚遭受“九合一”地方选举惨败的民进党当局备感压力巨大，为了2020年的“政权保卫战”，在两岸关系方面走上更加激烈对抗大陆的道路，其反融合发展政策也相应进一步升级。
1.切割两岸科技产业关系，充当美国棋子。
从2019年1月中旬起台湾当局公然追随美国，打着“资讯安全”幌子，采取打压大陆华为等高科技企业的一系列措施，先是官方色彩浓厚的“工研院”、“资策会”及“国研院”相继宣布阻绝华为设备使用内部网络，紧接着“行政院”通过《“国防”产业发展条例》草案，规定未来“国防”产业的关键零元件，原则上原料不能来自大陆、香港及澳门。1月下旬“行政院”进一步宣布要扩大禁用大陆制造的科技产品，接着发布“各公务机关使用陆资产品处理原则”，其适用范围，除“中央政府机关”外，可能还将包括“国营事业”及“地方政府机关”，同时，还准备公布一份禁用大陆科技公司的黑名单。
2.为政治目的加速推动大陆台商回流
与马英九时期主要出于经济利益鼓励大陆台商“鲑鱼返乡”不同，2019年以来，作为推动脱离大陆政策的一环，蔡英文当局以应对中美贸易战为幌子，加速推动大陆台商回流。“行政院”出台“欢迎台商回台投资行动方案”（2019-2021），提供客制化单一窗口服务，整合土地、水电、人力、税务与资金等政策，具体措施如符合资格的厂商将享有进驻“经济部”开发工业区前2年免租金的优惠等，期望藉台商回台投资可形塑岛内完整的上、中、下游产业供应链。据台湾“经济部”统计资料，③截至2019年3月8日的两个多月中，已有13家厂商回台投资案通过了“经济部”资格审查，总投资金额超过新台币374亿元，预估可创造就业人数约4200人。此外，目前还有10家厂商已排定“经济部”的联审。以投资额来看已核准回台厂商的业别，电子资讯业所占比重最大，占总额的58.7%，主要厂商有智邦科技、亚旭电脑、台耀科技、广达电脑等。
3.推动立法程序针对性地反制大陆的融合政策
在2019年2月开始的台湾“立法院”新会期中，“行政院”将提出的47案最优先法案中，包括“两岸人民关系条例”修正案，将管制台湾民众到大陆领取居住证，规定领取居住证的台湾人必须向当局报备，且不得回台参选公职。此外，还将规定签署“两岸和平协议”前应举行公投，并订出条件与门槛。凡此种种，均是民进党当局力图从法律层面针对性地反制大陆的融合发展政策。
此外，2019年3月以来，蔡英文当局还在依据“两岸人民关系条例”名义下，采取一连串反制大陆的融合发展政策的具体行动。3月15日台湾“国安会”以“有‘国安’疑虑”为由，行文“台湾通讯传播委员会”（NCC）注销注册台湾网域的“关注31条”网站（www.31t.tw），企图以封锁手段切断台湾民众瞭解大陆的渠道。同日，台湾“内政部”对担任大陆全国政协委员的台籍人士凌友诗开罚新台币50万元，试图以所谓“法规”阻挡台湾民众去大陆发展。
三、应对台湾当局反融合政策的思路及措施
蔡英文当局实施上述种种措施极力阻挡两岸经济社会的融合发展，一方面是想尽力割裂两岸之间的经济社会联系，减轻台湾对大陆的依赖性，服务于其政治上“台独”分离路线；另一方面则是企图通过不断挑衅大陆，制造两岸关系紧张气氛，以此骗取岛内民众选票，积累其争取2020年连任的资本。但这种破坏两岸经济社会关系的代价是伤害台湾经济社会本身，这又不利蔡英文当局执政的稳定。在此背景下，大陆方面的应对策略应是，一方面在坚持一中原则基础上继续促进两岸经济社会融合发展，这符合两岸和平统一的长远战略利益；另一方面又要尽量避免两岸经济社会交流合作的果实被坚持“台独”立场的蔡英文当局所收割利用。因此，新形势下推动两岸经济社会融合发展，应有序、有度、有重点，充分把握好“市场性”、“民间性”、“单边性”及“区域性”几个面向。基此思路，应可针对性地采取以下具体措施。
（一）加大力度推进两岸关键性产业的深度融合发展
以半导体为核心的电子资讯产业系台湾支柱性产业，农业则是台湾关键性产业，二者均是多年来两岸最密切交流合作的产业，因此也是维系两岸经济社会相互依存最强有力的利益纽带，新形势下应加大力度推进这两项关键性产业深度融合发展。
近年来大陆半导体等高科技产业面临美国的产业技术强力打压及台湾当局的配合施压，大陆方面除了应大力支持与鼓励两岸厂商共同研发、自主创新、共同拓展大陆内需市场外，还要积极引导及支持台湾科技厂商积极融入大陆的人工智能、大数据、云计算等新一代科技新兴产业，努力形成两岸企业共同应对美国技术压力的局面，尽可能避免再出现类似2018年台湾联电停止和福建晋华合作的情况。目前，台积电、联发科、大立光等许多台湾科技厂商是华为的合作伙伴，大陆一方面应充分保护这些厂商在大陆的权益；另一方面则应大力支持华为的这些台湾供应链厂商基于靠近市场的利益，将相关产能移往大陆，或扩充在大陆已有厂的相关产能。
由于地缘因素及关税检疫优惠措施等因素，台湾农业发展对大陆市场的依赖性持续加大。从2013年起大陆就成为台湾农产品出口最大市场，2018年台湾农产品出口到大陆为12.68亿美元，占农产品出口总值54.66亿的23.2%。其中鲜果外销产值大陆市场所占比重则高达74.3%。④由于农业发展关系到台湾社会稳定与中南部基层民众切身利益，两岸农业进一步深度融合发展符合大陆战略利益，而当前两岸城市交流与深化闽台农业合作应是两岸农业深度融合发展的重要途径。
（二）积极促进大陆台资企业的转型升级
超过百万的大陆台商群体，作为两岸利益关系的纽带，是两岸经济社会融合发展的核心力量。大陆新制定的更加开放的《外商投资法》将为大陆台资企业提供更加优质的营商环境。李克强总理指出：“港澳台投资是可以参照、或者比照适用刚刚通过的外商投资法，而且我们长期以来行之有效的一些制度安排和实际做法还要继续沿用”，“我们会为台胞来大陆投资兴业创造优惠的条件”。⑤在此背景下，积极帮助大陆台资企业的顺利转型升级将有助于新形势下瓦解民进党当局力推的“台商回流”与“新南向”等脱离大陆市场的政策。
1.加快落实台资企业与大陆企业的同等待遇。目前在大陆流通、商业等领域，作为“特殊内资”的台资企业仍有一定限制。新形势下要加快调整相关法规及政策，尽量让台商在贸易、投资、金融等领域的市场准入方面的权利与大陆企业相同，在现实经济生活中真正落实“两岸一家亲”的理念。另一方面，还应充分发挥自贸区及综合实验区等对外开放平台的政策优势，加快扩大对台资开放，推进两岸经贸关系的深度融合。如，福建自贸区的“扩大对台服务贸易开放”与“推动两岸金融合作先行先试”方案中的大部分内容与两岸服贸协议相关开放条款相同，并有若干开放措施超过了服贸协议，大陆方面应可先行推动这些政策措施单方面在自贸区及综合实验区内落地实施。
2.加大金融支持力度，缓解台商融资困难。除了加快落实“惠台31条”中三项金融措施外，应积极推动落实酝酿多时的“台商民营银行”的设立。同时，积极协助台资中小企业解决征信贷款问题。
3.积极支持台商融入大陆在地产业链。现阶段台商投资大陆一方面遇到重重挑战，另一方面大陆推动“一带一路”建设及“中国制造2025”等战略规划，台商可藉由与大陆企业强化合作的方式，共同寻求庞大商机。在此背景下，台商与大陆企业合资意愿呈上升趋势。据台湾电电公会2018《TEEMA调查报告》，受访企业“与陆资企业合资经营”2011-2018年比例逐年上升，由5.37%提升至14.06%。⑥例如，大陆新崛起的智能手机等制造业，不仅吸引越来越多台湾零元件厂商参加供应，而且有些厂商还让陆资相关厂商分享其在陆子公司股权，使彼此合作关系紧密化。大陆方面应积极扶植与强化这种发展势头。
4.积极帮助台商参与“一带一路”建设。有效带动台商参与“一带一路”建设是大陆“首先同台湾同胞分享大陆发展机遇”的最好体现。应可由国台办牵头，联合国家发改委、商务部及全国台企联等单位设立一个台商参与“一带一路”的综合平台。此平台功能可包括，其一，定期针对台商权威发布有关“一带一路”建设的总体规划进程及变化、相关工程的计划与进程、相关政策措施等信息。其二，有计划地组织台商前往“一带一路”沿线的省区市、国家及地区进行商业考察，以利其动态把握商机。其三，为大陆企业与台资企业牵线搭桥，大力促成两岸企业携手共同开拓“一带一路”市场。
（三）有序有度地推动两岸城市交流合作
在当前两岸关系“冷对抗”的严峻局面下，推动两岸城市交流合作无疑是少数可以推进两岸经济社会双向融合发展的重要途径。但是为了达成促进两岸统一进程的战略目标，同时又不被坚持“台独”立场的民进党当局所利用，两岸城市交流合作应在坚持民间性与区域性原则下有序有度地展开。
其一，明确坚持两岸城市交流合作应有政治基础与条件。民进党当局出于民意压力与经济民生利益的考量，也乐意开展两岸城市交流合作，台湾陆委会主委陈明通甚至说这是民进党的政策。国台办明确指出两岸城市交流合作“要对两岸关系及两岸城市交流的性质有正确认知”，也就是说，体现一中原则的“九二共识”是两岸城市交流合作的政治基础与条件，这是与民进党主张的根本区别，不容浑水摸鱼。有此政治基础与条件，才可能使两岸城市交流合作有利于推动两岸和平统一的进程。
其二，建立有序的两岸城市对接合作关系。基于民间性与区域性原则，应在中央统筹指导下，从互利互惠角度出发，由两岸相关城市自行建立对接合作关系。对台湾方面，应吸取以往相关经验教训，不宜鼓励岛内15泛蓝县市集体联合与大陆交流合作，这也不符合当前两岸关系的气氛；而大陆方面则不宜由中央部门正式出面接待前来城市交流的台湾地方县市首长，以体现交流的民间性质，同时也要尽量避免大陆地方政府一窝蜂地与台湾热门县市交流，呈现无序状态。
其三，农业、旅游业是两岸城市经济社会交流合作的主要领域。事实上，在两岸关系紧张对峙背景下，深化两岸城市经济社会交流合作的领域是有很大局限的，农业与旅游业是较可行的领域，也是对台湾社会基层民众影响较直接的领域。但在实践中应认真吸取过往的教训：一是，尽量减少中间环节，让相关利益落实到基层民众。如台湾水果等农产品零关税出口大陆的利益，直接惠及农渔户较少，更多的是中间贸易商受益。因此在相关政策执行上，应设法尽量减少中间环节，建构直达台湾基层民众的通道，把政策优惠落到实处。二是，加强制度规范，防止特权人士“寻租”行为。以陆客赴台旅游为例，在开放陆客人数规模、授权旅行社家数、“团客模式”规定与“自由行”开放等方面有政策限制，因相关政策制定机制不尽完善，特别是缺乏有效的政策监督机制，就为“寻租”行为提供了可能空间，一定程度上弱化了陆客赴台旅游应有的经济社会效应。三是，淡化官方色彩，充分发挥社会平台与民间渠道的作用。大陆省、市政府官员率团赴台进行“访问式”采购成效不佳。充分发挥社会平台、民间渠道的作用，推进“团体对团体”、“行业对行业”、“基层对基层”、“区域对区域”的交流格局，可能会收到更好的效果。⑦
（四）发挥福建在两岸融合发展中的独特作用
地处两岸交流合作前沿的福建，在对台工作中位置特殊、优势明显，面对两岸关系严峻形势，福建在推进和平统一进程中负有重大历史责任。先行推进闽台区域性深度融合发展，一方面可发挥两岸融合发展的示范效应，另方面则可减小民进党当局收割整体两岸融合发展成果的可能性。2019年全国两会上，习近平总书记就指示福建要“在推动两岸融合发展上作出示范”，“要探索海峡两岸融合发展新路”。⑧深刻理解习总书记对福建重要讲话的精神，福建应在以下重点几方面加快推进闽台经济社会融合发展。
1.推动闽台“应通尽通”，把福建建成台胞台企登陆的第一家园。福建要在两岸“提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通”方面努力发挥先行先试作用，现阶段重点工作就是在已有基础上，在中央支持下加快推动福建与金门、马祖通水、通电、通气、通桥的工作。
2.加强闽台经济文化交流合作，增进台胞对民族及国家的认知和感情。基于地缘、历史及文化优势，深化厦门与金门经济文化交流合作、推动厦门与高雄经济文化交流合作应是新形势下闽台融合深化发展的重要工作，在此过程中努力探索出两岸融合发展的新路，让两岸在城市交流合作中增进台湾民众对民族及国家的认知和感情。农业与旅游业是闽台交流合作的优势产业，应着力深挖潜力加速发展。
3.尽力推动惠台利民的政策措施，切实落实台企台胞“同等待遇”。福建省要在“进一步促进闽台经济文化交流合作66条措施”落实到位的基础上，针对新形势下台企台胞合理需求，继续出台深化闽台融合发展具体举措，率先落实来闽台企台胞“同等待遇”，特别要为台湾青年来闽学习、创业、就业、生活创造优质环境，真正“在推动两岸融合发展上作出示范”。
注释：
①台湾“行政院”：“新南向政策推动计划”，2016年9月26日，https://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/86f143fa-8441-4914-8349-c474afe0d44e
②陈建瑜：“新南向执行率***吊车尾”，台湾《中国时报》2017年9月29日，https://www.chinatimes.com/newspapers/20170929000375-260118
③廖禹扬：“台商回流投资374亿电子业最积极”，台湾“中央社”2019年3月8日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201903080314.aspx。13家回台厂商包括智邦科技、庆丰富实业、广达计算机、南六企业、崴立机电、宇隆科技、亚旭计算机、迅得机械、铨宝工业、康普材料、台耀科技、巨大机械及1家未上市公司。
④林慧雯：“进击农业，布局全球”，台湾“农委会国际处”，https://www.coa.gov.tw/ws.php?id=2509145；Linbay：“从零成长农业到被蹂躏型农业”，台湾《自由时报》2019年2月16日。
⑤新华网/中国政府网：“李克强：港澳台投资可参照、或比照适用外商投资法”，2019年3月15日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/15/c_1124239569.htm
⑥台湾电电公会：《2018年中国大陆地区投资环境与产业发展调查》（2018《TEEMA调查报告》），商周编辑顾问股价有限公司出版，2018年8月。
⑦邓利娟、马士伟：“两岸经贸交流利益在台分配状态分析”，《台湾研究》2016年第5期。
⑧新华网：“习近平栗战书汪洋王沪宁赵乐际分别参加全国人大会议一些代表团审议”2019年3月10日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/10/c_1124217057.htm
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