中评智库：港澳报考内地公务员 有重大价值
中评社香港7月24日电／深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生、中国法学会会员冯泽华在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊7月号发表专文《中国籍港澳居民报考内地公务员的重大价值》，作者认为：《粤港澳大湾区发展规划纲要》首次从官方文件的层面明确中国籍港澳居民享有报考内地公务员的权利，为港澳居民积极参与国家事务管理奠定制度基础。从港澳居民报考内地公务员的重大价值来看，至少可从三个维度进行充分阐释。首先，从宪制价值来看，有助于港澳的分离式宪制秩序迈向融合式宪制秩序，促进“一国两制”得到全面准确贯彻；其次，从政治价值来看，有助于领土回归迈向人心回归，增强港澳居民对祖国的向心力；最后，从民生价值来看，有助于港澳社会民生问题的“囚徒困局”迈向港澳与内地共建共享的新时代形态，促使港澳居民与内地居民同发展、共繁荣。更值得期待的是，港澳居民报考内地公务员的制度与实践，亦可为日后台湾居民报考大陆公务员提供宝贵经验。文章内容如下：
2019年2月中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》首次从官方文件的层面明确：“研究推进港澳居民中的中国公民依法报考内地公务员工作。”这为中国籍港澳居民（以下简称港澳居民）积极参与国家事务管理奠定良好的制度基础。事实上，近年来，港澳居民报考内地公务员的实践已在悄悄地进行中。根据人力资源和社会保障部官网显示，近些年均有港澳居民报名参加中央机关及其直属机构公务员招考和广东、福建等省的公务员录用考试，并已有一些港澳居民被录用为公务员。①然而，迄今为止，中央层面的立法尚未明确港澳居民报考内地公务员的合法路径，在实践中究竟有哪些港澳居民已经被录用为公务员亦语焉不详。这意味着港澳居民报考内地公务员的制度化、法治化进路仍有相当长的空间需要整合和建构。基于如此背景，本文选取宪制、政治、民生三个维度对港澳居民报考内地公务员的正当性进行充分证成，期待研究成果能为相关制度以及日后台湾居民报考大陆公务员的建构之路提供思路。
一、宪制价值：分离式宪制秩序迈向融合式宪制秩序
港澳回归初期，由于“河水不犯井水”管治思维的主导，内地与港澳的往来并非十分紧密，两种社会制度的内在张力在“蜜月式”的和谐相处中得到进一步的舒缓。然而，随着港澳社会形势逐步发生一些微妙变化后，传统的管治思维不能有效地解决一些棘手问题，其中，最为根本的问题在于港澳社会的宪制秩序尚未完全厘清价值取向。可以说，港澳社会当前的一些问题的根源在于宪制秩序价值取向的片面发展。
港澳回归前，港澳社会的宪制基础是殖民当局适用的宪制性文件，如香港的《英皇制诰》与《皇室训令》。港澳回归后，港澳是中华人民共和国的一个地方行政单位，港澳社会的宪制基础自然演变为《宪法》和《基本法》。然而，这一认识并未被港澳社会所接纳，甚至港澳的精英对此亦存在一些误区。在香港高校，宪法课特指基本法课程。②在这种先天具有误区的教育下，港澳社会自然认定《基本法》是他们“唯一”的宪制基础。这种局面的形成与港澳回归以来过度强调“两制”在国家发展大局中的区别有关，以至于日后部分港澳人士以高度自治权为名挑战中央在港澳的权威性。2014年6月，随着国务院新闻办公室颁布《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》（以下简称“白皮书”）以后，中央希冀对港澳社会认识中存在的误区进行彻底地“拨乱反正”，并正式强调：“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”③“白皮书”出台的重大意义不仅在于澄清港澳的宪制基础不是单一的而是复合的，而且从根本上“推翻”那些认为宪法不能在港澳适用的错误观点，为宪法在港澳的适用提供了基础性的制度框架。自此，港澳社会的宪制秩序及其价值取向的厘清工程进入了一个新的时代。
尽管“白皮书”出台的意义是空前的，但由于港澳居民惯有的路径依赖，基本法在港澳社会中的根本性地位尚未得到有效的扭转。五年以来，尽管不少官方文件强调宪法和基本法在港澳社会的共同性宪制意义，但由于配套制度尚未有效衔接，这一宪制意义仍未得到有效彰显。2018年8月，国务院颁布《港澳台居民居住证申领发放办法》后正式拉开了港澳居民与内地居民融合式发展的时代进程。符合条件的港澳居民自2018年9月1日起，可以在内地申领居住证，并享受劳动、社会保障、教育、卫生、法律等公共服务。作为这一时代标志的前奏，人力资源社会保障部于2018年7月4日内部发文公布近年来港澳居民报考内地公务员的概况，并于2018年11月23日在官网上公布了这一事项，与《港澳台居民居住证申领发放办法》的实施共同成为新时代助推港澳居民融入国家发展大局的双重“利器”。与港澳居民权益有关的系列配套制度的陆续出台，是港澳居民作为中国公民在宪法权利上的有效保障。可以说，在2018年9月以前，港澳社会的宪制秩序是分离的，“两制”与“一国”只是名义上的结合。在实际运行中，“两制”往往挑战、甚至压迫“一国”。而在2018年9月以后，港澳社会的宪制秩序逐步趋于融合，“两制”与“一国”成为实质意义上的“联姻”。为了加快这一进程，更好地保障港澳居民在融入国家发展大局后的权益，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确推进港澳居民报考内地公务员。这一举措不啻是新时代港澳居民融入国家发展大局系列配套措施的升华，而且是中央向港澳释放的一种信任感、诚意。可以说，允许港澳居民报考内地公务员是中央信任港澳居民，愿意以最大的真诚吸纳具有抱负的港澳居民进入国家管治队伍中，共同撰写新时代民族复兴伟大中国梦的壮丽史诗。
不同于明确港澳居民可与内地居民平等地享有教育、就业、医疗等浅层制度上的权益保护问题，报考公务员的制度直接触动国家政治制度的基石。可以说，公务员制度具有的政治敏感性是其他权益保护制度无法比拟的。这也是多年来港澳区人大代表、政协委员长期呼吁中央允许港澳居民报考内地公务员，而中央有关部门直至港澳回归二十余年后方谨慎回应的逻辑根源。考虑到港澳居民潜在的资本主义色彩无法在短时间内与具有浓厚社会主义色彩的内地公务员制度进行有效衔接，如政治审查制度的建立便是一个模棱两可的重大环节。贸然简单地允许港澳居民进入国家管治队伍中，不仅不利于国家政治秩序的良性运行，而且带来诸多国家安全的风险。尽管港澳居民报考内地公务员存在诸多的风险，但长期不保障港澳居民的这一权益，不仅涉嫌违反了宪法上关于法律面前人人平等的原则，而且还迎合了分离式宪制秩序的“口味”。如此一来，港澳居民对祖国的向心力、国家认同感、政治认同感等多种极具有情感意义的提升工程无法“自圆其说”，实效亦将不断褪减，甚至部分港澳青年肆意掀起“港独”的大旗，极端本土主义弥漫港澳社会。如今，中央允许港澳居民报考内地公务员，即是一种制度自信的具体表现，是在权衡政治风险与彰显融合式宪制秩序中寻找的一种科学决策。宪法意识、一个国家的宪制理念将逐渐融入到港澳社会中，宪法和基本法的共同基础将日益巩固。与此同时，无论意义如何重大，但却难以在短时内直接浮现，需要长期的制度配套设计，或许跨越整个新时代发展的阶段。
总而言之，允许港澳居民报考内地公务员绝非简单的宪法权利保障问题，而是蕴涵一种深层的宪制秩序重构——从分离式的宪制秩序迈向融合式宪制秩序，它将标志着港澳居民作为中国公民的身份获得高程度的认可，港澳居民的宪法意识不断提高，适用宪法权利义务规范将获得前所未有的质变。
二、政治价值：领土回归迈向人心回归
宪制价值主要是从港澳的根本性法律制度进行证成的，而政治价值则需要从人心向往的路径进行论证，前者强调国家机器对人的影响，后者强调人对国家机器的影响。诚然，在港澳经济基础尚未得到变革的情况下，国家机器与人是相互影响的关系，故需要营造良好的社会环境，健全国家机器与人的配套制度。
港澳回归后，首先带来的是主权的恢复。根据中央对港澳的有关政策，尤其是得到联合国认可的《中国常驻联合国代表致联合国非殖民地化特别委员会的声明》，港澳的回归，并非是中国收回领土，港澳亦非殖民地。港澳领土的回归是中央对港澳行使的主权的恢复，亦即主权一直在中国，只是领土被他国所占用。基于这一定位，港澳居民自无权公投决定港澳的去留。近年来，部分港澳居民受国外不良势力的蛊惑，加之港澳国情教育工作尚未到位，激进势力不断涌现，有的高歌港英殖民的历史，有的提出“港独”，有的建议“香港命运自决”，更有的谨慎论证“香港城邦论”。④不少类似“香港民族党”的组织大行其道，严重撕裂了内地与港澳良好的情感关系。激进势力的言行，实质上把享有高度自治权的港澳变成独立的政治实体，企图脱离中国。诚然，从中央占据的天时地利人和的角度来看，“独立”不是港澳的选项。然而，从更深层次的根源来看，港澳激进势力鼓吹“独立”，并非一时之气，而是深刻地折射出他们对国家认同的严重缺失。若他们对祖国的向心力极强，那么，谁也不愿成为“揭竿而起”的人。说得透彻一点，造成今日港澳政治生态不断走向“恶化”的根源在于，人心尚未完全回归。
港澳领土的回归不等于人心回归。这是管治港澳工作必须树立的前瞻性意识。基于此，当港澳回归以后，中央及各级统战部门，在涉港澳问题上往往秉持有利于人心回归的措施，包括向港澳优惠式的“供水输电”、特设车辆的“两地牌”、高等教育的特殊招生方式等等。然而，往往事与愿违，强大优惠措施的背后，虽然已经凝聚了一大批爱国爱港爱澳的港澳居民，但更多的少来或者不来内地的港澳居民并没有感受到这一些优惠对他们的实质作用。这种尴尬局面的形成不仅与港澳当局国情教育不到位存在关联，也与国家长期推行的“境外人士”身份制度有关。在这一制度的驱使下，尽管港澳居民享有一定程度上的“超国民待遇”，但在2018年9月以前，港澳在内地参与的许多社会事务面临极其不便利，甚至存在不把他们当做中国人的嫌疑。例如，他们不能用回乡证购买高铁票、他们看病必须去国际部、他们住宿必须住特定酒店等等。诸如此类的特殊管制措施，强加于广大港澳居民之上，显然是不利于增强他们作为中国人的自豪感，长此以往，这些僵硬的措施只会让港澳居民形成不同于中国人的思想观念。
两套身份制度的隔离，港澳居民的人心向往的增强工作自然没有实质性效果。如今，允许港澳居民报考内地公务员的举措促成了翻天覆地的转变。一方面，港澳居民进入国家公职人员队伍中，能够促使有关部门在涉港澳工作中“查漏补缺”，更好地作出贴近港澳居民情感的方针政策，有助于打破两套身份制度的“紧箍咒”；另一方面，放开港澳居民担任国家公职人员的限制，意味着中央更加信任港澳居民，不因部分激进港澳势力的影响而损害港澳在国家发展大局中的重要地位，并藉此重大举措，中央将致力于参与到增强港澳居民国家认同感的系统建构工程中。作为报考工作的前奏，允许符合条件的港澳居民申领内地居住证便是一套基础性工作。当居住证载明了港澳居民应有的个人信息，一切报考及政审工作，包括家庭背景、学历信息、在内地的业务往来等信息便能最快捷地获悉。在这一配套制度的驱使下，港澳居民与内地居民在身份制度上实现了融合，两套身份制度的界限逐渐变得模糊。值得提点的是，过往的统战工作管理队伍囿于往往只容纳港澳的上层人士，不利于更广更大范围地吸纳港澳中下层人士共同推动“一国两制”的美好明天。如今，允许港澳居民报考内地公务员，即从实质上吸纳更多的港澳中下层人士进入统战工作的管理队伍。可以说，他们既是统战的对象、受益者，亦是统战工作成败的亲身经历者。当港澳居民进入国家公职人员队伍中，有关身份制度的僵化方面亦自然得到及时的反映和改进。“唇亡齿寒”是人性之本源。当港澳籍的公职人员在实际工作的过程中，仍然发现境外人士处处受限，那么，一些改进的制度措施自然会跟上，最终亦就逐一破解两套身份制度的内在张力。
总而言之，“一国两制”的归宿并非“领土的回归”。作为终极目标，人心回归才是“一国两制”持久运行的根本。显然，人心回归工作是一项重大的工程，并非一朝一夕就能取得实效。港澳居民报考内地公务员的制度将在粤港澳大湾区建设的路途上不断趋于完善。假以时日，相互依存的管治队伍真正形成时，广大港澳居民感悟国情、港澳区情的能力亦将大大提高，国家认同感自然在潜移默化中得到增强。
三、民生价值：从“单打独斗”迈向共建共享
近年来，港澳经济发展动力不足，港澳青年向上流动空间窄，民生问题日益趋于严峻。2018年深圳的GDP总量首次超越香港，广州亦紧随香港之后。香港本土主义思潮的泛滥与经济日益衰微存在某种程度的关联。昔日经济繁荣的局面不再，让一些人感到失落。幸得在新时代国家发展大局的总体部署中，港澳居民与内地居民同发展、共繁荣是管治港澳的新理念。《粤港澳大湾区发展规划纲要》亦着墨港澳发展问题。据笔者统计，《粤港澳大湾区发展规划纲要》全文中，提及“香港”共有102次，提及“澳门”共90次。相比之下，作为经济发展的领头羊的深圳、广州，分别仅提及39次和41次。其中，《粤港澳大湾区发展规划纲要》以一节“拓展就业创业空间”为题的内容重点阐释大湾区如何促进港澳居民尤其是港澳青年积极融入国家发展大局。与此同时，《粤港澳大湾区发展规划纲要》以一节“促进社会保障和社会治理合作”为题的内容重点部署粤港澳如何在共建共享的新时代平台下衔接三地的社会保障机制，共同破解港澳民生难题。这意味着，港澳的民生问题不仅仅是港澳特区政府的责任，自《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布以后，显然，这已经上升为国家发展的统筹任务。
允许港澳居民报考内地公务员，表面上看似乎并未为港澳民生问题带来突破性的进展。诚然，国家能够提供的公务员岗位必然不能满足港澳居民人人都想当公仆的愿望。近年来，公务员考试可谓“千军万马过独木桥”。从岗位提供的数量而言，形式上只起到杯水车薪的作用，似乎不能从根本上解决港澳的民生困局。然而，站在国家发展大局的战略性部署平台上看，允许港澳居民报考内地公务员至少可从三个方面阐释民生价值。
第一，为港澳居民往上流动提供广阔的空间。公务员是一个具有一定公权力的职位，肩负着维护公共利益、保障民众权益的重大责任。基于如此定位，公务员在社会上的地位普遍偏高，且随着级别的上升而获得更大的发展空间。再者，为了保障公务员全心全意为人民服务，国家财政全力承担公务员的福利待遇，免除了公务员生活上的后顾之忧。可以说，在内地担任公务员是一个精神与物质兼备的岗位，素有“铁饭碗”之称。与内地相比，港澳当前的民生困局制约着年轻一代往上流动的空间。在房地产、金融业、服务业逐渐趋于饱和且不少上层人士通过基金的形式“传递”家族财产的情况下，港澳居民寻求发展的机遇不断收缩，在某一岗位上实现人生价值的可能亦随之降低，这也是近年来不少港澳激进势力号召“反对地产霸权”之根源。在这种背景下，放开港澳居民报考内地公务员的限制，有助于为港澳居民提供更为广阔的发展空间，扩大他们在职业发展规划上的视野，并在公务员岗位上寻找实现人生价值的精神慰藉。特别地，中下层港澳居民亦能在担任内地公务员的职业生涯中“白手兴家”，在积极进取中不断往上流动，实现振兴家族的夙愿。
第二，粤港澳大湾区建设背景下岗位设置具有灵活性。粤港澳大湾区建设注定是一项世纪工程。从《粤港澳大湾区发展规划纲要》的部署来看，目前，这一世纪工程至少可以延伸至2035年，基本与新时代国家发展大局的战略部署是同期的。这就为粤港澳三方合作主体创造不少的合作机遇。过去各种版本的粤港澳合作之所以未能达到理想的预期，与三地尚未在一些根本性的问题上达成调适的共识有关，如法律冲突严重阻碍生产要素的流通，但却因彼此间的司法信任低而未能有效衔接畅通的司法合作机制。因此，建构各种类型的法律合作平台以及各个领域的衔接机制是粤港澳大湾区建设取得突破的关键。基于如此定位，例如粤港澳大湾区的立法协调机构、执法机构、司法协调机构、经济合作机构等具体领域的管理机构必然像“雨后春笋”般出现。大量设立的机构必然需要配套充足的公务员，其中就必然需要包括港澳籍的公务员。允许港澳居民报考内地公务员即可为大湾区相关管理机构提供港澳居民的智慧支持。
第三，港澳籍公务员成为衔接三地社会保障机制的中坚力量。港澳民生困局的具体情况并非依赖于简单的调研工作即可获得最为真实的情况。作为熟悉港澳民生情况的港澳籍公务员，他们所提出的真实感受能够最大程度地反映港澳的实际民生问题。既然《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调粤港澳三地要通力合作，共同破解民生困局，即有必要建立能够衔接三地的跨境社会保障机制。机制的衔接工作应由既熟悉港澳情况，又立足于内地现状的公务员方可发挥最大的实效。基于此，港澳籍公务员可作为建构、实践乃至评估跨境社会保障机制的重要群体。可以说，港澳籍公务员发挥这一建构机制的作用远高于内地籍公务员。过去，各种惠港惠澳政策之所以未能获得广大港澳居民的认可，其根源在于政策的制定未能反映广大港澳居民的心声和根本利益。港澳籍公务员在制定、推广各种惠港惠澳政策的过程中能够最大程度地纠正潜在的各种瑕疵，促使政策更能发挥应有的统合作用。
总而言之，允许港澳居民报考内地公务员看似《粤港澳大湾区发展规划纲要》重大部署中毫不起眼的一步，但却在实质上蕴含着丰富的民生价值，可以说是衔接内地与港澳社会保障机制重要的一环，更是在中央的支持下由粤港澳三方共同破解港澳民生困境的起点，充分体现港澳同胞同祖国人民共享祖国繁荣富强伟大荣光的内在意蕴。
四、结语
自港澳回归以来，由于中央管治港澳经验不足，在许多具有融合式价值的重大措施上仍不能完全放开。在某种程度而言，这与两种社会制度间存在一定的张力有着直接的关系。然而，站在同一主权国家的立场上，尤其是中华民族共同发展的长远价值上而言，任何制度的分歧都不能成为阻碍国家统合的理由。如今，中国内地首次明确支持港澳居民报考内地公务员，可谓全面准确贯彻“一国两制”的重大举措，有力地为港澳居民携手内地居民共同参与粤港澳大湾区建设事务管理提供坚实的制度根基。港澳居民报考内地公务员逐步成为现实，不同制度间的分歧亦将进一步消解。以此为契机，港澳居民融入国家发展大局的道路将愈来愈广阔，中央及其相关部门应尽早扫清不利于内地与港澳融合的障碍，尤其是束缚在人们思想上的误区，方可为“一国两制”的伟大工程保驾护航。更值得期待的是，港澳居民报考内地公务员的制度与实践，亦可为日后和平回归后的台湾居民报考大陆公务员提供宝贵经验。
注释：
①人力资源和社会保障部：《人力资源社会保障部对十三届全国人大一次会议第7795号建议的答复》，http：／／www.mohrss.gov.cn／gkml／zhgl／jytabl／jydf／201811／t20181123＿305391.html，最后访问时间：2019年3月21日。
②邹平学：《四十年（1978－2018）基本法研究的回顾与前瞻》，《中国法律》，2018年第5期。
③国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》（北京：人民出版社，2014），第37页。
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