深度解读：田飞龙析全国人大涉港决定

田飞龙

十三届全国人大三次会议（图片来源：大会直播信号）

　　中评社北京5月24日电（记者　李娜　张心怡）“全国人大就涉港国安立法将为香港法治和社会稳定注入强心剂，既有助于巩固爱国者治港的政治根基，也有助于国际社会增强对香港长期繁荣稳定的信心。”北京航空航天大学高研院／法学院副教授，全国港澳研究会理事田飞龙接受中评社记者专访，对全国人大关于涉港决定（草案）进行了深入解读。

　　田飞龙表示，中央直接立法并不取代23条本地立法，但起到示范、监督和促进的作用。只有中央直接承担维护香港国家安全的法治责任，才能决定性稳固香港“一国两制”的制度根基。香港本地仍有宪制性责任完成23条立法，完善国家安全执法机制，与中央立法做好配合。

　　他指出，中央立法是要重建香港法治权威并严格保护香港国家安全及市民自由权利，使之免受香港黑暴势力的侵害。香港社会应当利用好这一次中央主导推进国家安全立法的制度建设契机，输入香港各界的利益表达和制度化建议，与中央共同完成“一国两制”制度体系中这一关键性制度任务的塑造性工作，体现爱国者治港的具体智慧、作为与担当。

　　在采访中，田飞龙就全国人大涉港决定的必要性、港区国安法后续立法、执行，以及港区国安立法对香港社会的意义和影响等议题作出了解读。

　　以下是专访全文：

　　中评社问：李克强作政府工作报告在涉港部分提出“建立健全维护国家安全法律制度和执行机制”的表述，引发外界普遍关注，您如何理解这句话？

　　田飞龙：十九届四中全会提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，是对中国特色社会主义制度及国家治理现代化整体战略在“一国两制”层面具体而名曲的要求。这一要求是建立在对香港回归20余年来“23条立法”始终缺位、国家安全利益持续受损、香港本地自治立法难以完成等客观制度状况之理性判断基础之上的。

　　我们注意到本届政府工作报告提到这一制度建设要求，本届人大议程包含有相应的制度建设具体方案。这是中央主动承担“一国两制”制度体系建设及推动中央管治权在港落地的积极作为。香港本地仍有宪制性责任完成23条立法，完善国家安全执法机制，与中央立法做好配合，体现了中央管治权与高度自治权的有机结合。

　　中评社问：十三届全国人大三次会议将审议《关于建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制决定（草案）》，全国人大常委会副委员长王晨并作了说明。您如何看待中央选择在此时作出这样的决定？

　　田飞龙：全国人大决定以香港国安法为议题，以及政府工作报告提及香港国安立法事宜，有两个非常重要的背景：其一，香港反修例运动暴露香港国家安全制度漏洞已到了非修补不可的程度，而香港本地自治能力难以完成这一任务；其二，十九届四中全会明确提出建立健全香港的国家安全法律制度和执行机制，将之纳入国家治理现代化的体系之中，两会议程落实这一要求，符合中国宪法政治的运作原理。

　　决定草案以香港国家安全为主体，集中在“法律制度”和“执行机制”上进行框架立法，并授权全国人大常委会进行具体立法。这意味着：其一，最高国家权力机关直接为香港国家安全立法，是依宪治港的体现，相关立法对香港基本法秩序进行规范扩展；其二，立法凸显“执行机制”，折射出国家立法者对香港“有法不依”、安全秩序脆弱性的评估，引入的新法将在执行机制上进行严密的制度设计，并可能与香港本地执法机制相整合，形成更有力的执行体系。

　　香港本地已缺乏意愿和能力完成国安立法，但国家安全的法律保护刻不容缓。拖延了23年的安全立法，最终由中央直接承担制度建构的责任。不过，此次立法并非大包大揽，而是选择在香港发生的4种最为典型及具有破坏性的危害国家安全行为（分裂、颠覆、暴恐、干预）进行典型规制和惩罚。

　　中评社问：港版国安法与23条立法在内容上是否会有差异，两者是什么关系？

　　田飞龙：要注意是，中央直接立法并不取代23条本地立法，但起到示范、监督和促进的作用。中央先行一步，既是对香港本地立法未能完成的弥补动作，也是承担中央兜底管治责任的主动作为。

　　中央始终是“一国两制”的唯一立法者和最终守护者，此次国安立法再次验证，与中央直接立法相关，相关本地立法仍有推进与配合之责任。中央的作为并不豁免特区政府应当承担的宪制性责任，香港特区政府仍有宪制义务在23条及全国人大决定的框架下继续完成相关本地立法，完善本地执法机制，履行与其宪制性地位相称的国家安全制度建设与执法责任。

　　香港社会应当利用好这一次中央主导推进国家安全立法的制度建设契机，输入香港各界的利益表达和制度化建议，与中央共同完成“一国两制”制度体系中这一关键性制度任务的塑造性工作，体现爱国者治港的具体智慧、作为与担当。

　　中评社问：您如何看待从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的必要性和重要性？这对维护香港法治有何意义和影响？

　　田飞龙：全国人大决定是最高国家权力机关具有法律约束力的立法行为，与香港基本法处于相同的法律效力位阶。决定的作出，宣告了中央管治权在香港国家安全事务上的具体法律化以及落地执法的具体路径，而由后续立法加以完备的制度建构。这一决定的影响是多方面的：

　　第一，可以最终完成相关反修例以来的“止暴制乱”任务，促进香港法治权威与秩序的恢复；

　　第二，可以弥补香港国家安全的制度漏洞，保护香港平台上相关的国家主权、安全与发展利益，以及一切和平守法的市民权利与投资者利益；

　　第三，对港独、台独势力以及外部干预势力将形成强有力的法律震慑与实际惩罚效应，一定程度上截断外部势力在香港的非法组织与活动网络；

　　第四，对爱国建制派的政治士气起到最为关键的托底作用，巩固爱国者治港的社会政治基础，对香港民主选举可能产生积极有利的正向影响。

　　总的来说，这部法律将为香港法治和社会稳定注入强心剂，既有助于巩固爱国者治港的政治根基，也有助于国际社会增强对香港长期繁荣稳定的信心。

　　中评社问：订立港版国安法的消息公布后，在香港社会出现了一些反弹的声音，不少香港市民对此不了解而产生忧虑和误解，担心会影响到享有的各项权利和自由，您怎么看？

　　田飞龙：香港“反对派”对此当然会表示反对和抵制，但香港大多数市民会逐步认可与接受。因为中央立法是保护大多数和平守法市民的。

　　过去近一年的反修例运动表明，仅仅依赖香港特区政府和香港社会自身的力量难以完成止暴制乱的法治任务，难以帮助香港快速摆脱极端本土势力和外部干预势力的破坏。只有中央直接承担维护香港国家安全的法治责任，才能决定性稳固香港“一国两制”的制度根基。

　　中央立法是要重建香港法治权威并严格保护香港国家安全及市民自由权利，使之免受香港黑暴势力的侵害。将“一国两制”最大保护者负责任的立法扭曲为负面动作，在法理与事实上均不成立。

　　中评社问：还有观点认为港版国安法将影响香港国际金融中心地位，您对此有何看法？

　　田飞龙：这是因果倒置、混淆视听的说法。危害香港国家金融中心地位的是香港的极端本土势力和外部干预势力，他们通过反修例运动严重破坏了香港法治与稳定的社会环境，挤出香港的资本力量及来自各国的精英人才，制造香港的“揽炒主义”极端意识形态和社会运动。

　　正因为一直缺乏国安立法，香港金融中心地位在近年来的社会运动激进化的冲击下才会遭受削弱，作为金融中心基础的法治也遭到了动摇。中央直接进行国安立法，就是惩罚四种危害国家安全同时也危害香港金融中心地位的人，巩固香港法治根基，重塑香港繁荣稳定的社会秩序，将香港继续打造为更具活力与发展前景的国际金融中心。

　　中评社问：港版国安法落地后，在执行机制上还需港府的配合和协作，您认为相关决定的后续立法、执法应如何有效进行？

　　田飞龙：后续立法主要由全国人大常委会按宪法与立法法程序完成。在具体立法中，法律制度与执行机制的设计应当充分体现全国人大决定的目标、框架和制度原则，应当注意在执行机制、程序及与香港本地执法机构的合作关系上引入精细的制度规则，确保执法力量和效率。在执法环节，中央派出的执法机构应具有主导权，香港本地机构负有执法协作义务，二者共同构成这部法律的执行机制体系。

　　执行程序应当注意与香港本地的法律制度及证据规则相衔接，注意嫌疑人的权利保护与正当程序，将每一个国家安全案件办成法治铁案，以具体的执法实践向香港社会证明国家法治的规范性进步。

　　这部国安法不同于香港本地的23条立法，在执行机制上引入了中央派出的执行机构，与香港本地执法机构共同构成执行本法的执法力量体系。由于内地执法机构和香港执法机构既往遵循的法律、程序机制以及证据规则等存在较大差异，因此需要：一方面在全国人大常委会具体立法时注意吸纳和转化香港本地法律中的有关制度元素，以便于本法与香港本地法律的衔接；

　　另一方面则需要对双方执法人员进行共同的法律培训和执法协作流程训练，使内地执法人员熟悉香港法律，香港执法人员熟悉内地法律特别是这部港版国安法。这一过程既体现了中央管治权与香港自治权的有机结合，也体现了“一国两制”下两地国家安全执法机制的整合与协作空间。

　　中评社问：有评论认为，订立港区国安法的一大挑战在于“执行”，您对此怎么看？

　　田飞龙：当然，在具体的执行机制建构、培训及实践中，肯定还会存在更多细节性的磨合问题，但本部法律解决了执法安排的重大原则与程序问题，为更具体化和更细节化的执法协作机制的完善提供了有利的制度环境和框架。

　　需要注意的是，中央直接立法可能刺激香港反对派的极端报复行为，造成中资机构及内地背景人士在香港的生命、财产、安全威胁，甚至出现本土恐怖主义，香港特区政府和警队应当制定严重关注的应急保护预案，对违法犯罪行为依法进行打击，同时引导民众正确理解、讨论及参与港版国安法的制度进程。

　　同时，还可能引来外部干预和制裁，应相应做好反制外部势力的制度方案和执行措施。国安立法本身就包含对外部势力的制度防范，如果外部干预直接干预这一立法进程，国家必须具有充分的制度手段排除干预，制止破坏，完成立法进程。　

　　中评社问：关于人大公布的《决定（草案）》的七大内容，我们注意到涉港草案第四项内容提出了“中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全相关职责。”您认为这传递出什么信号？

　　田飞龙：国家安全立法是中央事权范畴的立法，按照通常的法理，中央享有立法、行政、司法的完整权力。因此，在香港设立中央派出的执法机构是合法合理的制度安排。但鉴于香港“一国两制”的宪制特殊性，中央执法机构应当与本地执法机构进行积极的制度性互动与协作。香港特区政府有法律责任继续完成23条立法，同时也有法律责任建立健全本地执行港版国安法的专责团队和相应执行机制，以更好配合中央执法机构的执法活动，与之共同构成香港维护国家安全的执行制度体系。

　　当然，《决定（草案）》是提供了“港版国安法”的基本目标、框架和制度要点，具体的制度设计特别是机构、程序、责任以及与香港本地机构的执法合作安排，仍有丰富的讨论空间。香港社会也可借助此次机会对国家立法进行积极的民主参与，就像1980年代积极参与香港基本法制定过程一样。香港特区政府的制度配套与香港社会的民主协商，是确保“港版国安法”实现制度软着陆的重要因素，也是“一国两制”行稳致远所依赖之互信关系的再次展现。
 
　　中评社问：最后，关于来自外部环境的声音。美国总统特朗普表示，如果中国因为香港反修例运动而对香港实施国家安全法，美国将会作出强烈响应。您认为此次全国人大涉港决定将如何牵动中美角力？

　　田飞龙：港版国安法是中国主权范畴内的事务，美国无权干预。美国对香港事务的干预是非法和非分的。美国一贯以民主保护者自居，但其中包含着帝国霸权与对中国国家利益的持续性损害，也对香港的自治地位和可持续发展构成威胁。港版国安法代表中国先行一步，“将了”美国一军，警告其不得采取任何危害中国国家利益的措施。这部法律本身就是针对外国干预行为而立，美国的干预信号正好坐实了这部法律制定的必要性和正当性。

　　中美关系已进入全面博弈阶段，中国应当坚持自身的正义立场和利益底线不让步。美国的制裁威胁无非是取消香港单独关税区地位或者进行针对执法官员的制裁。取消地位一说由来已久，具体实施的可能性不大，因为这一举措意味着中美撕破最后的战略脸面，也不符合美国企业及其他发达经济体在香港的共同利益。但中低程度的制裁是有可能的，比如对这部国安法相关的执法机构与个人进行制裁，而中国可以选择正当的报复措施进行反制裁。中国与美国直接的制裁与反制裁政治游戏早已开演，这一场也不必惧怕。对美斗争一面不应可以回避，而是在法理、道义与执行力上针锋相对，反而可以最大限度维护中国国家利益和发展空间。

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