捍卫言论自由！中天听证会陈述

蔡衍明出席NCC听证会，两度发言。（中评社 黄筱筠摄）

中天新闻台委任律师方柏勋（右）。（中评社　黄筱筠摄）

中天新闻台换照听证会。（中评社　黄筱筠摄）

　　中评社台北10月27日电／通讯传播委员会（NCC）昨天上午9时30分举行中天新闻台换照听证会，由代表中天的当事人与利害关系人律师方伯勋提出9大理由，认为传播委员会NCC对中天裁罚并不适当。方伯勋说，究竟中天新闻有什么“大问题”竟需要破天荒以“听证会”定生死？

　　通讯传播委员会（NCC）今天上午召开中天新闻台换照听证会，由NCC委员王维菁、林丽云与萧祈宏担任主持人。证人由世新大学副校长陈清河出席，鉴定人有公民参与媒体改造联盟林月琴、“中研院”法律学研究所研究员廖福特、台湾人权促进会副会长沈柏洋、辅仁大学新闻传播学系副教授陈顺孝、东吴大学会计学系副教授柯琼凤、中国文化大学新闻学系副教授陈慧蓉、台北大学经济学系教授郭文忠。

　　对于遭外界指控中天营运不善和新闻裁罚一事，中天暨利害关系人代理人律师方伯勋表示，NCC所建议的相关建议，中天新闻都有履行。方伯勋强调，中天至今被裁罚21件，可是中天从2014年拿到执照后，前三年都合格没有裁罚，但从2018年后共21件裁罚，裁罚金额共1073万。如果依这些裁罚，他要说只有5件确认，其他16件都还未确认，根本不合理，因为如果以后这16件遭判定没有问题，请问这样可以判定中天新闻报道有问题？

　　以下为中天意见陈述完整版（当事人暨利害关系部分）：

　　壹、中天新闻台是否已履行前次换照之附款与行政指导，及评鉴命改善事项？　
　　
　　皆已履行。请参见换照营运计划书第　691　页的表格及　688页表格说明及听证会意见书（一）的说明。

　　贰、中天新闻台过去是否有营运不善之情事？违规裁罚案件是否过多？自律内控机制是否失能？

　　一、所谓“营运不善”所指为何？卫星广播电视法（下称卫广法）第　19　条规定：“主管机关经依前条第二项规定审查，认申请人有营运不善之虞，或另限期补正资料、届期不补正或补正不全时，驳回其申请。”而第　18　条第　2项规定审查项目共有六点，分别是“1.　营运执行报告、评鉴结果及评鉴后之改正情形。”、“2.　违反本法之纪录。”、“3.　播送之节目及广告侵害他人权利之纪录。”、“4.　对于订户纷争之处理。”、“5.　财务状况。”、“6.　其他足以影响营运之事项。”，而卫广法第　19　条所指的“营运不善”是以哪一个面向及标准来认定？　

　　（一）如果是指财务面的营运不善，中天新闻每年均有获利，并无此情形。

　　（二）如果是因为考量上述“违反本法之记录”、“　播送之节目及广告侵害他人权利之纪录。”、“　对于订户纷争之处理。”，或许认为“新闻制播”管理面向的问题，也属于这里“营运不善”所要讨论的范围。这种情形，就是指讨论议题中的“违规裁罚案件是否过多？”或“自律内控机制是否失能？”，事实上中天新闻并无这种情形，分述如下。

　　二、违规裁罚案件是否过多？

　　姑不论　NCC　对于“过多”的标准为何，“过多”的用语极为笼统，且充满　NCC　对本案的主观判断，在我们做价值判断前，要先知道这些裁罚案件的背景内容为何。

　　1、背景说明一：
　　
　　中天新闻自　103　年　12　月　12　日取得执照后至　106　年12　月　11　日的前三年评鉴均为“合格”，这段时间没有任何遭裁处罚缓之案件。

　　2、背景说明二：

　　107　年至今日，中天新闻目前所收到贵会处以罚锾的次数共有　21　件，第　19、20、21　件分于　109　年　10　月20　日及　10　月　22　日收受送达，这　21　件裁处罚锾案件其中　14　件性质上属于政治性的新闻报道及评论性节目，政治性新闻报道　8　件，评（政）论性节目　5　件，未设独立审查人及播报特定人物比例过高　1　件。与政治性质有关部分，其中　12　件系以违反卫广法第　27条第　3　项第　4　款的“制播新闻违反事实查证原则，致损害公共利益”的规定。另外　7　件与政治无关者性质上分别为，社会或公益事件新闻报道　3　件（违反卫广法第　27　条第　2　款“妨害儿少身心健康”、“妨害善良风俗公共秩序”）、社会或公益事件评论节目　2件（违反卫广法第　27　条第　2　款“妨害儿少身心健康”）、“妨害善良风俗公共秩序”、广告　1　件（违反卫广法第　27　条第　2　款“妨害儿少身心健康”），金额全部共新台币（下同）1073　万元。若扣除与政治性有关的裁罚金额为　830　万1，非政治性质的新闻与评论节目裁罚金额为　243　万元2（附件　1：21　件裁罚案）。这　21　件裁罚有　16　件尚未确定，其中与政治性有关仍有　13　件目前于行政诉讼中尚未确定。而这些裁罚所依据的“卫星广播电视节目广告谘询会议”，经当事人及利害关系人申请阅卷后，主管机关以行政程序法第　46　条第　2　项第　1　款“行政决定前之拟稿或其他准备作业文件不提供”而驳回阅卷申请，然所谓“行政决定前之拟稿或其他准备作业文件”系指函稿、签呈或会办意见等行政机关内部作业文件而言（“法务部”　89　年　8　　月　30　日法律决字第　000335　号函参照）3，再者“行政决定前之拟稿或其他准备作业文件。”其立法目的系在保障机关作成决定得为翔实之思考辩论，俾参与之人员能畅所欲言，无所瞻顾，故该等决策过程之内部意见沟通材料豁免公开，但如为意思决定之基础事实而无涉泄漏决策过程之内部意见沟通或思辩材料，仍应公开之，盖Document1　其公开非但不影响机关意思之形成，甚且有助于民众检视及监督政府决策之合理性（最高行政法院　99　年度判字第　579　　号判决、“法务部”　102　年　2　　月　23　日法律字第　10200515850　　号及　101　　年　7　　月　9日法律字第　10103105590　　号函参照）4，基此，主管机关驳回当事人阅卷之申请显然违反行政程序法第　46　条之规定。以下就针对“裁处罚锾案件”5加以说明。

　　（一）尚未确定之裁罚案件，不能做为换照是否准许之衡量因素。

　　目前已收到被裁罚之　21　案，仅有　5　案已经确定6，另外　16　案均在行政诉讼审理中或准备提起救济而尚未确定。主管机关虽有裁罚之法律上职权而使裁罚之行政处分“推定”发生效力（即推定生效），但“合法性”并不受法律推定7（附件　2），亦即判断裁罚是否合理及合法的决定机关并非主管机关而系法院，若以未确定的案件认为中天新闻裁罚件数过多，而做为不准许换照的衡量因素，一旦未来法院认定主Document1　管机关裁罚违法确定，则行政机关驳回换照处分之基础显然错误，将导致无法回复之损害而衍生国家赔偿之问题。是以，卫广法第　18　条第　2　项第　2　款“违反本法之记录”，当系指“已经确定”之记录，尤其是本案属于社会重大公益事件，不可不察，否则将无从避免发生主管机关违法滥权之弊端。

　　（二）评论性节目（尤其是政论性节目）8，不应成为违反卫广法第　27　条第　3　项裁处罚锾之对象。

　　1、卫广法第　27　条第　2　项：“制播新闻及评论，应注意事实查证及公平原则。”　

　　2、卫广法第　27　条第　3　项：“卫星广播电视事业….播送之节目或广告内容，不得有下列情形之一：…四、制播新闻违反事实查证原则，致损害公共利益”（违反依据卫广法第　53　条第　2　款裁罚）

　　3、依据“体系解释”所显示的立法意旨，及审酌评论的背景事实，性质上属于来宾发言的内容，对于参与来宾所欲表述的内容，不可能完全事先掌握，在中天新闻对于节目来宾应对其所为言论负责的信赖下，评论节目应不在违反　27　条第　3　项第　4　款规范目的之裁罚范围。主管机关这　5　件裁罚显有疑问，更开启了主管机关介入评论性节目内容是否违法、不当之审查9（附件　3），对于新闻自由的范围显然影响非常重大，不可不慎。事实上，在本条　104　年　12　月　18　日修法后，在中天新闻台遭裁罚前，主管机关过去的惯例，并未对于评论性节目以违反事实查证原则裁罚新闻台的情形。

　　（三）主管机关所认定中天新闻违反事实查证原则的类型，不应成为换照无法通过的原因。

　　1、违反事实查证原则之类型：（1）未查证；（2）有查证但不够完备；（3）有调查而不能证明播报内容但选择却播出。

　　2、中天新闻遭主管机关认定所违反的态样为第（2）种类型，主观上，显然并无故意，充其量也只是过失。

　　3、依据卫广法第　53　条违反同法第　27　条第　3　项第　4款事实查证原则，立法者所设定之法律效果，至多仅系“停止该节目或广告的播放”，并无类似其他条文有“废止许可及注销执照的规定”，据此可知，违反事实查证原则的个案，依据立法意旨当然不能成为换照无法通过之驳回申请原因。换言之，在现行卫广法的规范架构下，主管机关倘若要否准当事人换照之申请，唯一的审查依据，只有卫广法第　18　条第　2　项的六项要件。至于卫广法第　19　条规定的“申请人有营运不善之虞”，依该条前段文义规定“主管机关经依前条第　2　项规定审查”之用语，可知仍系指有违反卫广法第　18　条第　2　项之六项要件的情形，而非孤立于前述六项要件而另行创设之审查标准。更何况“申请人有营运不善之虞”的用语，委实过于含混笼统，该规定明显不符法律明确性原则之要求，已难属合宪之规定。

　　（四）具有政治性质的新闻报道节目或评论节目，所欲监督的对象为政府机关，主管机关对于“事实查证原则”的查证义务程度不应采取严格标准。

　　1、查证程度的争议：观察主管机关对于中天新闻的裁罚个案，主管机关对于查证义务的程度非常严格，系采取穷尽一切可能方法的事前查证及事后查证10，此种查证义务的程度显将形成“寒蝉效应”而有碍新闻自由的实现，并非合理。

　　2、以裁罚案柚子（文旦）案为例属于“大政治大爆挂”的评论性节目，播报的场景属于直播状态，主管机关针对案件事实查证程度明显过于严苛。

　　（1）这个案件裁罚的对象并非针对　200　万吨或是200　万斤，也不是针对农民是否领到补助款，因为这二个部分中天新闻都有即时更正及滚动式的后续更正，主管机关的裁罚书已清楚说明此点（裁罚书第　11　页倒数第　6　行及第　12　页
第　1　行）。主管机关说明本案被裁罚的理由系因，本案属于直播节目未于事前强化“内容风险控管”之编采机制及对于“去年文旦弃置200　万斤是否合理”未做持续滚动查证（处分书第　14　页倒数第　5　行以下）。

　　（2）关于上开二点裁罚理由的第一点，从直播的特性来看，新闻实务上，根本无法事先掌握欲发言民众的发言内容，因此无从达成风险控管。裁罚理由的第二点，中天新闻后来有播报询问产地农民遭弃置的文旦重量，得到的答覆“未确实统计文旦弃置重量”，但主管机关认为此等陈述与“去年文旦弃置　200　万斤”并无关连。这个事实显然已证明，事后来看如果真的要调查清楚，可行的方法不是询问全国栽种文旦的农民，要不然只能从农民申请补助款之金额（如果辅助金额系以农损重量为标准）反推其重量。但最后的问题是，我们追求如此严格查证的义务有什么目的呢？这个节目的内容系基于唤起政府重视农民及农作物的损失问题，委实立意良善。即使申请人真的在查证上有所过失，真的会如处分书所述之违规程度属于“严重”的程度吗？　

　　（五）主管机关对于裁罚所进行的程序及本次听证前之程序违反正当程序原则。

　　1、政治性新闻及评论的　13　件裁罚中的　2　件裁罚11，主管机关明显球员兼裁判。

　　（1）这　13　件与政治有关的新闻报道及评论节目，其中　8　件属于一般新闻报道，而其中有　2　件所播报的内容略为“主管机关公器私用”涉及裁罚不公，NCC　虽然为新闻台的主管机关，但也是新闻媒体基于新闻自由所监督的政府行政机关之一，当自己成为播报内容的主角时，还可以依据职权来裁罚新闻台吗？正确的作法应该依据卫广法第　44　条及第　40　条行使“媒体接近使用权”或向司法机关提起名誉受损的侵权损害赔偿诉讼（民法第　184　条侵权行为及卫广法第　45　条）或向检察官告发刑法第　140条第　2　项的侮辱公署罪，这样才能透过中立的第三机关厘清是非对错。

　　（2）更何况这二则新闻报道遭裁罚的重点，在于主管机关认为“中天新闻遭裁罚与播报特定人物（韩国瑜）比例过高无关”，但中天新闻却将二者不当连结，何况事实上中天新闻因报道特定人物比例过高，当时主管机关已经发函裁处，只是这件新闻报道播报当时（108　年　3　月27　及　28　日），主管机关于　108　年　3　月　27　日之决议对外公告的内容是“限期改正及必要时撤换新闻部主管”，观其内容，也属行政罚法第2　条规定的“其他种类行政罚”，本质上也是一种“行政罚”，只是不是罚锾而已。客观上而言，中天新闻所播报的内容关于此点并非违背事实而有错误。

　　2、主管机关不愿提供“卫星广播电视节目广告谘询会议”的资料合理吗？　关于裁罚案，主管机关裁罚所凭之证据，依据处分书之内容，系以“卫星广播电视节目广告谘询会议”（报载成员　39　人，每次挑选　19　人会议）的会议结论为基础，然该会议结论内容为何，当事人及利害关系人神旺公司分别于　109　年　10　月　8日、10　月　16　日、10　月　21　日申请阅卷，主管机关竟然不予提供，这样的程序显然违反正当法律行序及公正原则。

　　3、伦理委员会及独立审查人的观点品质真的较主管机关所设的谘询会议来的差吗？　

　　关于这　21　件裁罚案中与政治议题有关的新闻报道及评论节目，中天新闻的伦理委员会均开会检讨改进，但会议结论并不接受主管机关的裁处意见及理由，只是尊重主管机关的职权。这些伦理委员会的委员皆在新闻传播及法律上学有专精，他们的意见相对于从未公开的上述谘询会议成员的个别意见，是否真的较不可采，显有重大疑义。

　　再者，按政府资讯公开法第　7　条规定：“合议制机关之会议纪录”应主动公开。而所谓“合议制机关之会议纪录”，系指“由依法独立行使职权之成员组成之决策性机关，其所审议议案之案由、议程、决议内容及出席会议成员名单。”。倘依上开条文意旨，则主管机关从未公开上述谘询会议成员名单，显然已违反政府资讯公开法为便利人民共享及公平利用政府资讯，保障人民知的权利，增进人民对公共事务之瞭解、信赖及监督，并促进民主参与之立法目的。

　　（六）关于　21　次裁处罚锾金额共　1073　万，仅　5　件裁罚共133　万元确定。

　　1、尚未确定之裁罚案件金额不能做为换照是否准许之衡量因素。

　　目前已收到被裁罚之　21　案，仅有　5　案确定，金额为　133　万元。主管机关虽有裁罚之法律上职权，但判断裁罚是否合理及合法的决定机关并非主管机关而系法院，若以未确定的案件认为中天新闻裁罚件数过多，而做为不准许换照的衡量因素，一旦未来行政诉讼认定主管机关裁罚违法，将导致无法回复之损害而衍生国家赔偿之问题。

　　2、违反卫广法的条款相同者，后一次处罚系以前一次处罚做为加重或加倍事由，并不合理。

　　主管机关所颁布之“通讯传播委员会裁处违反广播电视法及卫星广播电视法案件裁量基准”，并非来自卫广法的法律授权，与道路交通管理处罚条例第　92　条第　4　项规定授权主管机关订定之“违反道路交通管理事件统一裁罚基准及处理细则”（属于法规命令）不同，仅属于规范机关内部秩序及运作的“行政规则”，仅有具有拘束订定机关、其下级机关及属官之效力（行政程序法第161　条），并不对外发生法律效力，故不得拘束法院及人民。再者，倘若将主管机关所布颁的上述裁量基准对照行政罚法第　18　条第　1　项规定：“裁处罚锾，应审酌违反行政法上义务行为应受责难程度、所生影响即因违反行政法义务所得之利益，并得考量受处罚者之资力”，可知行政罚法并未将过去违反卫广法的个案（更何况是尚未确定的个案）作为裁处罚锾之审酌依据。据此，主管机关所颁布的裁量基准，明显违背行政罚法之规定12，法官应拒绝适用该部分无效的行政规则（参见大法官释字第　216　号解释）。

　　（七）中天新闻的裁罚次数的类型，相较其他电视台并未过高。

　　1、就非政治性新闻案例，其他电视台的违规反而高于中天新闻台。

　　以三立新闻台为例，107　年至今共有　11　件裁罚案（附件　4：三立新闻裁罚状况）处以罚锾。其中　2件与政治性新闻报道有关，且没有任何政治性评论节目遭处以罚锾。扣除具有政治性新闻及评论节目，中天新闻台的违规次数　7　件反而比三立新闻的　9　件来得低13。

　　2、中天新闻就政治新闻及评论性节目遭罚罚次数较多应系源自国内民众政治立场的结构及主管机关执法方式。
不论是　18　件或与政治有关的　14　件裁罚案，案件来源都不是主管机关主动举发而是民众检举申诉而来，而检举的多寡与国内这三年来民众的政治立场显有关连，另主管机关的执法方式并未就同样播报内容而未遭检举的新闻台同时调查裁罚，因此中天新闻台的裁罚次数不能正确反应国内新闻台违规案件的背后真实意义（即中天新闻台新闻品质比较差），充其量也只是反映选民在裁罚当时的政治光谱而已。

　　（八）与政治性质有关的　14　件裁罚案中，其中一件关于“独立审查人”的裁罚14，也属于明显的违法处分。1、背景说明：

　　独立审查人的设置，属于　103　年　12　月　12　日中天新闻换照许可当时主管机关准许换照处分的附款，当时是要求中天新闻应于换照后半年内设立。然独立审查人制度，在国内从未有设立的前例，制度如何运作主管机关都未指导，国外对于独立审查人制度有很大的争执，要寻觅这样的人士，市场上并不容易，这些主管机关都知道，103年　12　月　12　日换照后经过三年到了　106　年　12　月11日，中天新闻仍然未设立独立审查人，但评鉴仍然合格，依据诚信原则对于中天新闻台理应产生信赖保护。然历经　107　年下半年的县市长选举，中天新闻屡遭民众检举新闻播报特定人物比例过高，主管机关于　108　年　3　月　27　日做成决议警告中天新闻限期改正，认为中天新闻仍未履行独立审查人制度，此与遭民众多次检举申诉播报特定人物比例过高，内控自律机制失灵具有关连性，这种情形符合卫广法第　43　条第　2　项的“营运不当有损害订户或视听众权益”，该处分书于108　年　5　月　10　日作成而于　5　月　13　日送达。中天新闻于　108　年　7　月　1　日聘请陈清河教授担任独立审查人，然尚未即时通知主管机关时，即收到主管机关于　108　年　7　月　4　日之裁罚　50　万元的处分书。事实上，主管机关于　108　年　5　月　10　日作成命改善处分后，当事人已经在“罚锾处分”作成前即时改善，而罚锾处分原本即是针对命改善义务违反所为之后续处分，当事人的义务既然已事后改善，主管机关自应斟酌当事人应受责难程度，自行撤销或酌减裁罚金额，要无理由再继续维持（针对义务完全未改善的情况下所作成之）裁罚　50　万元的处分。况且，该裁罚　50　万元的处分书在做成之前，并未再给予中天新闻陈述意见的机会，亦有违行政罚法第　42　条之规定。

　　2、行政处分的附款没有履行，在本案的情形依法应适用强制执行或可以裁量废止执照。

　　独立审查人的设立，性质上属于　103　年换照处分的附款。但事实上，依据通说及实务见解15，附款（负担）未履行的法律效果，充其量仅系主管机关得就该负担移送行政执行（在本案的情形，即为适用行政执行法第　30　条及第　31　条规定课处怠金），或是依行政程序法第　123　条第　3　款规定废止该证照；而不得以当事人违反行政法义务为由处以罚锾。盖依通说及实务见解，行政罚法第　1　条规定：“违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用本法。”其中所称之“违反行政法上义务”，系指“行为时之法律或自治条例”所课予之义务（行政罚法第　4　条），不包含违反附款的义务在内。主管机关处以违反法定义务的行政罚已属违误，然主管机关为何不敢移送行政执行或裁量废止中天新闻台执照，可能的理由就是中天新闻于　106　年底在未设立独立审查人的情形下评鉴仍属合格，贸然废止证照难以通过“合法性审查”，因为要求新闻台设立独立审查人，这在目前为止是国内新闻台都没有发生过的事，在平等原则的审查上显然难以通过。事实上，依据行政程序法第　93　条及第　94　条规定，主管机关在裁量处分时，纵使有权添加附款，但该附款仍须受“合法性审查”。此外，依据国内通说及实务见解，有关附款的“合法性审查”，绝非仅止于行政程序法第　94　条规定。本案附款之附加，既然是主管机关基于行政裁量权的行使所为，由于行政裁量本来就要受到法律的拘束，亦即，行政裁量仍须“合义务之裁量”，故此一附款当然也要和行政裁量一样受到相同的限制。换言之，此一附款之作成，不仅不得与证照处分之目的相违背，亦不得违反法律保留原则、法律优位原则、比例原则、平等原则，或不当联结禁止原则等一般法律原则。然而，迄今为止，从无任何法律规定主管机关得要求当事人设立独立审查人制度。又何以一个内容空洞模糊的独立审查人制度，必然比内部自律机制更能保障公众视听权益，维护视听多元化？从未见主管机关对此善尽举证责任。准此，主管机关要求当事人设立独立审查人制度的附款内容，明显违反法律保留原则、法律优位原则、比例原则、平等原则，及不当联结禁止原则。

　　3、这个以独立审查人为裁罚主旨的处分书，裁罚理由中夹藏“中天新闻播报特定人物比例过高”的情形，主管机关不仅逻辑不通，处理方式也显得不正大光明。

　　主管机关以一个还没有设立的制度，来认定中天新闻　108　年　3　月当时因为“播报特定人物比例过高”，与独立审查人制度未设立具有因果关系，已符合卫广法的“营运不当”16（请参考附件　1）等情，因果逻辑显有重大疑问。

　　（九）播报特定人物过多（则数过多、秒数过长）不应成为裁处警告及罚锾的理由。

　　1、特定人物播报比例过高，没有任何法律规范及标准，并不当然影响所谓“多元观点”。

　　所谓“多元观点”17有很多不同解释面向，而播报特定人物比例过高并无任何法律提供标准，主管机关发函警告及裁罚仍然源自于民众申诉检举，不是一个绝对客观合理的标准18。新闻播报及评论的理想状态，希望能提供民众多种不同的讯息及论点，经过言论市场上互相激荡而形成主流意见及公众意志实现民主原则而发挥监督政府施政的功能，终极目标就是民众的幸福（最起码要有幸福的感觉）。盖“宪法”保障人民言论自由之真谛即在保障人民可以自由地提出其政治理念或言论，接受言论思想自由市场之检验，是否能为大众所接受，政府并无必要代人民作选择。政府如欲防止系争政治理念或言论对社会可能带来之弊害，最好的方法并不是禁绝该系争政治理念或言论，而是要鼓励更多的言论来治疗或避开系争政治理念或言论可能带来之弊害19（附件5）。只有当弊害确属严重，而时间上亦不允许社会大众可以用更多的言论，经由理性讨论而避免该弊害产生时，亦即仅于欲限制之言论对于弊害之产生已达明显而立即危险之程度时，政府之介入限制，方有合宪之可能20。

　　特定人物报道比例过高，有可能只是报道内容与特定人物有所连结，或此特定人物所引发的议题（例如歌手的穿着介绍服装流行走向，歌手所表演时所适用的器具，报道该产业的发展）。如果有一个政治人物例如“总统”的施政绝对能引起在内政、外交及经济上的不同观点。若仅以统计学上计算每篇报道常见这个人，就质疑新闻制播有疑问而不去观察播报的实质内容是否具有新闻价值，这是完全违反新闻学理的见解。更何况，倘依主管机关制作之监测报告来看，主管机关所指申请人报道特定政治人物比例过高之时期，各台媒体报道秒数、则数最多的政治人物确实都是同一人，足见当时新闻热度确实均集中在该特定人物；甚者，108　年底“总统”大选前，当其他友台媒体报道同一特定政治人物比例高于申请人时，却从未见主管机关有因此发函裁处或要求友台改正。如此，主管机关是否选择性执法而违反公平原则，亦有可议。

　　2、新闻台新闻部主管或媒体负责人对于媒体具有倾向或立场决定权　

　　事实上以中天新闻成立到现在几十年来的　历史，中天新闻的政治倾向或立场，就是走两岸和平共处的中道路线。这也是中天新闻多年来的风格文化，早在神旺投资入主中天电视之前就是如此。而事实上神旺投资的负责人蔡衍明先生并未实际经营中天电视公司，而是委由新闻专业及管理专业人士经营中天新闻，对于具体的新闻播报及评论节目并未干涉。另就学理而言，美国及德国法律学界通说及传播学理，新闻台新闻部主管及负责人对于媒体政治立场及倾向具有决定权21　（附件　6），“司法院”院长许宗力大法官在其所发表文章表示，人透过其财产设立或取得媒体经营权，难以想像负责经营成败的负责人对于媒体倾向及立场没有决定权。当一个人做的决定需要价值判断，不可能没有立场，也只有吸引相同立场的人才能形成强大监督政府的力量，没有立场就没有方向，就没有可能实现新闻自由的功能。

　　3、新闻台之负责人与新闻部主管之关系若纯就法律理论来讨论，这是一个非常具有争议性的问题，当二者间对于特定倾向或立场不一致时，应该如何解决，法律学理的多数说至少仍然认为负责人具有“原则性权限”，而新闻部主管具有“方针性权限”22。这个问题不会有确定答案的一天，就本案而言不论主管机关掌握何种证据（证据均不开示让当事人及利害关系人知悉），蔡衍明先生对于中天新闻部主管制播新闻的立场及方向，并未加以干涉，即使对于国内政经情势曾有对话沟通的过程，也只是提供新闻部门参考，新闻部门人员仍是在自由意志下自主的从事新闻及评论的制播，完全没有侵犯新闻从业人员的自主性。

　　4、观点的完整性与多元及公平报道

　　（1）基于论述观点的完整性，对于不同立场的观点

　　不可能在同一段时间的报道中，新闻则数及秒数完全相当，重点在于有无相对应的平衡或公平报道。这个部分中天新闻在近　3　年的重要选举中并无不报道其他候选人的情形，也从未因违反选举罢免法而遭起诉的情形。

　　（2）多元观点也有诸多面向的解释　

　　这里的多元是指单一新闻台的“内部多元”，还是指整体媒体市场下的“外部多元”，在法律及新闻传播学有很多不同意见。对于内部多元，学界在多年来也无法形成毫无争议的具体做法，况且内部有无多元，究竟该用何种标准来判断？如果是以中天新闻换照通过会有碍内部多元观点的实现，不啻是以一个无法事后检验的标准作为否准换照的依据，显然并不合理。

　　5、对于特定人物播报比率过高，在不同的月份其他电视台也有高于中天新闻的情形。

　　即使对于特定人物播报比率过高此种情形必须要加以谴责，由于中天新闻在新闻部自己的自律机制及伦理委员会、独立审查人检讨后，确实已有改善降低特定人物播报比率过高的情形，故就此观点来看显然不符新闻制播方面有“营运不善”之要件，又岂可据此作为驳回换照申请之依据？　

　　三、自律内控机制是否失能？　并同下一个议题一并说明

　　参、中天新闻台之内控机制是否足以确保下列事项：

　　“1、落实节目制作流程自律；2、避免外界不当干预新闻制播；3、自律伦理会员会有效运作；4、独立审查人有效运作；5、改善过去违规情事，并提升新闻专业自主。”　

　　一、中天新闻在执照期间自律内控机制均正常运作，专责的编审均能发挥功能，并定期对于员工作教育训练，以避免违规情况发生。新闻部自律运作方式请参考换照营运计划，因此并无内控自律机制失能情形。未来营运计划也足以确保内控自律机制有效运作　

　　（一）上述裁罚案件不足以认定自律内控机制失能，未来亦将严格执行节目制作流程自律以减少错误。自　103年　12　月　12　日换照后，补充专职编审及加强员工教育训练，均确实发挥成效，因此中天新闻在　103　年12　月　12　日换照后至　106　年　12　月　11　日之换照后前　3年评鉴结果为“合格”，且无任何裁处罚锾之记录，当足以证明。至于　107　年开始至今虽有　21　件遭主管机关裁处罚锾，然仅有　5　件确定，其余　16　件涉及事实查证原则“查证义务的程度”、“妨害儿童身心健康”、“妨害公共秩序或善良风俗”等不确定法律概念的标准不一，中天新闻虽不完全认同主管机关之标准，但仍尊重主管机关之职权，加强自律内控机制的运作，以避免错误之发生。

　　（二）关于自律伦理委员会一直以来均运作顺畅，依据事件性质定期召开检讨提供新闻部制播新闻及评论节目很多建议，当能预防避免编采制播上可能发生之错误。

　　（三）中天新闻于　108　年　7　月　1　日已设立独立审查人，每周均有指导提醒新闻制播的可能瑕疵，发挥预防及避免错误的功能。另外，对于民众申诉案件不论主管机关是否发函改善，新闻部人员也会依据事件性质与独立审查人询问讨论。截至申请换照时，独立审查人已召开过　64　次会议。
　
　　二、关于本议题第　4　点：避免“外界”不当干预新闻制播部分。

　　（一）外界－来自新闻部以外的负责人或大股东如果这里所说的外界是指新闻部以外公司之负责人或大股东，这个部分的问题已如前述不再赘述。

　　（二）外界－中国政府如果这里的外界是指中国政府，这更是绝对没有的事。中天新闻从未接受中国官方的补助，只有与在香港上市之中国旺旺控股公司因为制播广告而在中天亚洲台播放，收取广告费。至于中国旺旺控股公司之大陆子公司接受中国当地地方政府的奖励补助，完全合法。任何一家在大陆投资的公司，不论是台商或是外资均是如此，这个部分陆委会已经多次说明，NCC　也都知道，但目前却仍充斥诸多不实的报道，近日的报道更盛，也不见主管机关主动出击，认定违反事实查证原则，进而开罚。

　　肆、中天新闻台之人事组织及执行能力是否足以落实营运计划？财务结构与财务状况是否健全？其股权结构与负责人是否对新闻独立制播有不利影响？　

　　（一）人事组织及执行能力落实营运计划毫无任何问题目前中天新闻的人事组织不论是高阶管理阶层及新闻部总监、编审、制播均是专职并未在旺中集团的其他公司例如中视电视公司兼任职务，绝对足以落实未来营运计划。

　　（二）财务结构与状况并无任何问题，执照期间并无营运亏损，此部分可参见财报资料。

　　（三）中天电视公司股权结构非常单纯：神旺投资持股百分之　75，其余由另外二位利害关系人持有，中天电视公司股东全部都是本国公司，而神旺投资的股东旺旺食品股份有限公司均为蔡衍明董事长及其子女个人持有，完全与中国或香港的公司无关。

　　（四）股权结构与新闻制播之关系　

　　神旺投资是中天的大股东，而蔡衍明先生是神旺的负责人。但蔡衍明先生对于新闻部的新闻自主完全尊重，已如前述，并无影响新闻制播的自主性及无法落实观点多元的情形。

　　伍、中天新闻台节目规划是否落实视听多元及弱势保障？　

　　这个部分中天新闻有多元的节目规划请参考换照营运计划及听证会意见书（一）。

　　陆、中天新闻台员工之劳动权益是否受到确实保障？　

　　这个部分请参考换照营运计划及听证会意见书（一）。

　　柒、中天新闻台换照案对“国家安全”、产业整体发展、公共秩序或善良风俗有何利或不利之影响？　

　　卫广法第　10　条第　3　款：“申请人经营卫星广播电视事业有下列情形之一者，主管机关应附具理由驳回其申请：…………三、申请人之营运计划有违反法律或强制禁止规定之虞或对“国家安全”、产业整体发展、公共秩序或善良风俗有不利影响。”　

　　这个问题都是卫广法可以驳回中天新闻换照的项目。不像上面几个的问题主要是涉及分数的高低。

　　一、“国家安全”：

　　（一）上述条文是规定营运计划对于“国家安全”的影响，并非负责人或大股东对于“国家安全”的影响。

　　事实上，吾人难以想像中天新闻台申请换照所拟的未来六年，营运计划会对“国家安全”产生何种不利影响。即使中天新闻所制播的节目相对于其他新闻台对于中国大陆的介绍比例比较高，但这反而是多元观点的表现，也能达成广电法　17　条及第　36　条规定“发扬中华文化”的立法目的。至于神旺投资负责人蔡衍明亲中的立场，除非违反法律的规定可以加以制裁外，他的言论绝对是在国家保护言论自由的效力范围内。

　　（二）过去的营运计划并无任何对于“国安”问题有不利影响的情形，未来六年的营运计划当然也没有此问题。

　　二、产业整体发展：
　　
　　（一）产业整体发展涉及展业政策及目标，但这里要注意的是，依据条文规定是指“营运计划的内容”对于产业整体发展的影响，不是“中天新闻台的倾向立场”或“蔡衍明先生的思想”对于产业政策的影响；也不是中天新闻换照成功后与其集团的其他媒体的整体影响力对于产业政策的影响23。中天新闻未来六年的营运计划内容已经提交审查，对于实现“多元观点”、“开拓国际空间”、“加强区域文化交流”、“保障公众视听权益”将有正面的影响。

　　（二）为何卫广法规定六年换一次照呢？　

　　因为新闻台的设立属于公共财，当然要受到监督，但若是能透过合理合法改善导正的方式让观点多元、节目制播品质提升，显然没有必要驳回已经存在的新闻电视台换照的申请，驳回从比例原则的标准来审查，绝对是最不得已的最后手段，否则六年换照的条文必然违背立法意旨是为了要“促进卫星广背电视的健全发展”而成为分赃的工具。

　　三、公共秩序善良风俗：

　　难以想像中天新闻台申请换照所拟的未来六年营运计划会对公共秩序善良风俗产生何种不利影响。

　　捌、中天新闻台换照案就阅听众权益、新闻专业自主、节目品质及劳动权益有何利或不利之影响？

　　综上所述，不让中天新闻换照显然才是剥夺阅听大众听见不同报道的权益。不让中天新闻换照才是否认全体员工基于自由意志对于新闻专业自主的实现。不让中天新闻换照才是侵害员工工作权、财产权及言论自由的权利。

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